四川省乐山市棉竹镇“宅基地换房”模式研究

□刘灵辉 徐 攀

[电子科技大学 成都 610054]

引言

随着“两化”互动战略的深入推进，四川省城镇化步伐进一步加快。初步测算，截止2012年末，四川省城镇人口3515万人，城镇化率达43.53%，比上年提高了1.7个百分点。相应地，四川省农村劳动力转移也呈现出明显的阶段性特征，特别是外出就业的农民工数量增长迅速[1]。然而，大量农村劳动力的城镇化转移使得农村宅基地的空置低效利用问题愈发明显，进城农民或者仍然占有原有宅基地，或者凭借集体成员身份申请着新的宅地基。根据韩立达和李谱对四川省农村宅基地的调查发现，四川省农村宅基地面积超标严重，有42%的被访农民拥有两处以上宅基地[2]。与之同时，农村人口的城镇化对城市建设用地的需求越来越大，致使本来就十分紧缺的城市建设用地指标压力陡增，出现了农村人口减少与农村宅基地增加相并存的悖论局面[3]。城乡二元社会经济结构下的城镇发展资源约束与农村资源利用低效的难题凸显[4]，在这种局面下，为盘活存量农村建设用地，实行农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩，以缓解城市建设用地指标紧张的局面，促进城乡建设用地资源合理优化配置。从2005年下半年开始，天津市积极探索“以宅基地换房”建设新型小城镇和新农村的路子，并展开了试点工作[5]。随后北京市、广东省、山东省和四川省等部分地区也开始推行“宅基地换房”工作。所谓“宅基地换房”即在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地只增不减以及农民自愿的原则，高水平地规划、设计和建设一批有特色、适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住[6]。“宅基地换房”模式不仅为城市建设用地提供了巨大的土地供给空间，使得土地利用总体规划约束下的城镇建设用地指标紧张的局面得到极大缓解，而且也促进了土地的集约利用，提高了土地的利用效率[7]，同时，城乡建设用地指标置换与调配会带来巨大的级差收益。“宅基地换房”模式是由地方政府大力推进的一种制度创新，该制度的设计者力图在农民和地方政府之间重新构建一种新型的利益分配关系，其积极意义不容否定[8]。为探究“宅基地换房”模式的运作流程、实施经验、存在问题以及优化对策，本文以四川省乐山市棉竹镇高坝村“宅基地换房”工作为典型样点进行深入了剖析，以期为其他地区的“宅基地换房”提供借鉴和参考。

一、棉竹镇高坝村“宅基地换房”模式的基本情况

棉竹镇位于乐山市中心城区北大门，隶属于乐山市市中区，下辖11个行政村、85个经济社、1个社区居委会，镇政府所在地距乐山中心城区约10公里，处于城乡结合部。棉竹镇“宅基地换房”工作的开展源于“成绵乐城际铁路”建设，且征地区域主要集中在棉竹镇高坝村。“成绵乐城际铁路”在高坝村的实际征地面积为178.732亩，共涉及该村的五个经济社（1、7、8、9、10组），需要房屋拆迁安置的共有6户13人。为充分发挥高坝村位于乐山市北面城郊和“成绵乐城际铁路”乐山总站站点的区位优势，更好地利用高坝村闲置的宅基地建设用地，提高集体经济组织内部建设用地利用率，当地政府决定将高坝村等村镇所辖区域规划建设为乐山市中心城区清江新区，并获得四川省人民政府批准。此时，“宅基地换房”涉及的范围扩大到高坝村的8个经济社（1、4、5、6、7、8、9、10组），实际征地面积增加到973.66亩，需要房屋拆迁安置共1360户2800余人。

图1 棉竹镇“宅基地换房”模式流程图

第一步：初步方案拟定。乐山市人民政府成立乐山市中心城区城市规划区征地拆迁办公室（以下简称“征地拆迁办公室”）,负责整个征地拆迁、农民补偿安置等工作。“宅基地换房”初步方案由征地拆迁办公室负责拟定。

第二步：最终方案公布。地方政府召集相关部门对“宅基地换房”初步方案进行评审，在修改完善后形成“宅基地换房”最终方案，该方案在集体经济组织内部给予公布。

第三步：补偿农民损失。农民原有住房被拆除可以得到两部分补偿，第一，现金赔偿。根据《乐山市人民政府关于印发乐山市中心城区征地青苗和地上附着物补偿标准的通知》（乐府发[2012]15号），农民获得的补偿按照住房结构类型、装修程度来决定，例如，砖混结构补偿标准为750元/m2，砖木结构为600元/m2。第二，住房置换补偿。每一位户口在集体经济组织内部的常住人口可以得到35m2建筑面积的安置房。

第四步：农民住房拆除与整理。农民原有住房可以由当事人在规定的时间内自行拆除，也可以由相应的拆机机构负责拆除，房屋残值归地方政府所有。然后，在地方政府统一领导下，通过招投标选择相应资质的施工单位，对宅基地实施平整工程，达到建设用地条件。

第五步：节余建设用地指标出让。宅基地整理后的新增建设用地，在抵消新建住宅小区等工程占用耕地后的剩余指标，统一纳入地方土地储备交易中心，按计划分批次地进行“招拍挂”出让，土地出让收益专门用于整个“宅基地换房”项目的资金收支平衡，节余部分纳入地方财政。

第六步：土地后期开发利用。开发商通过“招拍挂”获得的土地使用权，在合法合规的前提下，用于商业、住宅等用途的开发。

二、棉竹镇高坝村“宅基地换房”模式存在的问题

（一）行政主导性过强，缺乏民主决策程序

“宅基地换房”的实施涉及到政府部门、开发商、集体经济组织与被拆迁农户等多个主体利益，因此，科学深入的前期调查以及初步方案拟定前多主体间的必要博弈是必不可少的关键环节。“成绵乐城际铁路”建设直接征地拆迁的范围仅涉及5个经济社的少部分农户，当地政府部门却以建设清江新区为籍口，将“宅基地换房”对象扩大到高坝村征地所涉及8个经济社的全部农户，这不仅是缺乏前期调研基础上的民意剥夺，而且也存在着行政违法的嫌疑。同时，在整个“宅基地换房”初步方案拟定决策过程中，完全以征地拆迁办公室为主导，群众参与仅仅采取“坐下来”、“关上门”小范围商议，流于形式走过场，对“宅基地换房”的关键核心问题，诸如农民原有住房补偿方式、新建安置房的区位选择、户型设计与面积大小、农民选房顺序方案等，都缺乏深入讨论并达成一致意见。同时，“宅基地换房”初步方案的公布范围并非所有被拆迁村民，公布的内容也仅限于已确定的补偿标准、新建小区位置与户型设计等结果，没有建立相应的“民意反馈-方案优化”调整机制。因此，高坝村“宅基地换房”方案是政府部门行政主导下的产物，不能反映当地农民的真实意愿。由于棉竹镇高坝村“宅基地换房”方案制定过程中相关利益主体前期博弈的缺失，没有充分考虑农民分化所诱致的多元化利益诉求，致使方案推进实施过程中遭遇到了被拆迁居民的强烈抵制，在笔者外业调查中了解到，棉竹镇高坝村“宅基地换房”工作目前基本处于停滞阶段。

（二）补偿标准不合理，损害了农民财产权益

在“宅基地换房”过程中，各地政府部门都采取多种方式补偿农民的权益损失，但在实际操作中，普遍存在对农民房产、宅基地补偿不足的问题[9]。棉竹镇高坝村“宅基地换房”的补偿方式有现金补偿和新建住房补偿两种，在现金补偿方面，楼房的补偿标准750元/m2。然而，根据笔者对当地部分农民住房建设成本的访谈调查，新建100m2楼房所需的总成本约为85000元（折合850元/m2），因此，被拆迁农民获得的现金补偿甚至难以弥补其建房成本支出。同时，补偿标准采取“一刀切”的模式，没有考虑农民原有住房的区位和用途等客观因素，致使原有住房临路区位较好的农户或者原有住房用于商业经营、出租的农户利益受损。同时，现金补偿标准没有考虑宅基地整理出让的用途与收益，致使农民无法参与到建设用地用途转换带来的巨额增值收益分配中。在新建住房补偿方面，房屋被拆迁农户家庭内每一位集体经济组织常住人口将获得35m2建筑面积的安置房，这会产生如下几方面的问题：第一，按照高坝村“宅基地换房”的政策方案，农村大学生、农民工等户口迁往城市但在集体内拥有宅基地使用权以及住房的人员，将不能获得35m2建筑面积的安置房，这种将拆迁安置补偿与户口非农化与否相挂钩的方式，无疑将损害这一部分群体的利益。（2）被拆迁农户通过补偿获得新建住房，在使用面积上，往往小于原有住房面积，在装修程度上，仅仅是清水房，要达到入住标准还要自己投入大量的资金用于装修，同时，农民如果想额外获得更多的住房面积，则需要按照当地商品房的售价购买，这会给被拆迁农民生产生活带来较大负面影响。

（三）资金运作透明度低，缺乏监督机制

“宅基地换房”方案执行过程中资金的运作涉及到三个重要方面，第一，前期补偿的完全及时到位与科学合理分配；第二，后期土地用途转换增值收益的归属与分配；第三，各项资金使用的严格监督与管理。然而，在整个棉竹镇高坝村“宅基地换房”方案中，没有涉及资金筹集、使用与监督管理等问题，这很容易产生如下几个方面的问题：第一，由于“宅基地换房”前期资金投入主体不明确，集体经济组织也难以承担起拆迁补偿的巨额成本支出，因此，在腾退宅基地开发整理与出让后，高坝村才能获得拆迁补偿款，这会导致被拆迁农户获得现金补偿的时间大大被推迟。第二，农民被拆住房的财产权益分为宅基地使用权和建筑物及其附属物所有权两部分，土地征收所引起的土地权利变化是宅基地所有权向国家的永久性转移，因此，宅基地所有权补偿理应在集体经济组织与农民之间进行合理分配，这部分规定的缺失会导致相关主体间收益分配的失衡。第三，宅基地整理节余的建设用地和土地收益并没有留在农村集体，而是通过指标流转，变成国有建设用地用于“招拍挂”，其收益多少和去向农民不得而知[10]，这使得高坝村“宅基地换房”模式陷入“低价征地，高价卖出”、“农民利益受损，政府财政收益”的传统土地财政模式的怪圈。第四，“宅基地换房”涉及的巨额资金运行与管理处于不公开状态，这不仅损害了农民的知情权，而且也给政府官员提供了寻租的空间，易导致相关资金被截留、挪用、贪污等情况的发生。

三、棉竹镇高坝村“宅基地换房”模式优化的对策和建议

（一）“宅基地换房”方案制定应实行公众参与，博弈前置以化解利益冲突

“宅基地换房”要求公开办事程序，主动接受社会监督，确保置换工作的公开、公平和公正，切实保证农民利益不受侵害[11]。因此，有必要对“宅基地换房”方案的制定流程进行完善和改进。因此，在“宅基地换房”初步方案拟定前期，政府部门、开发商、集体经济组织与农民等主体的公众参与所形成的博弈前置，能够使潜在的利益冲突显性化，促使各利益主体在讨价还价中找到“宅基地换房”方案的最佳妥协方案。具体而言，政府部门应通过广泛的走访调研，在获得农民期望置换新房的建设区位、建筑风格、户型、面积、购买价格等方面信息的基础上，制定形成“宅基地换房”的初步方案，并将全部内容在相关利益主体间进行公布，开辟正式渠道与非正式渠道收集农民的意见和建议，在充分考虑各主体意见反馈的基础上，对“宅基地换房”的初步方案进行修改完善，如此反复，直到方案获得各相关利益主体的认可为止。通过“宅基地换房”方案制定流程再造，将公众意见纳入方案制定的全过程，这不仅维护了农民都应该有的知情权、参与权、决策权和监督权，通过民主协商的政治程序保障了农民的谈判力[12]，而且也有利于“宅基地换房”方案的后期推进与实施，降低政府部门的行政成本支出和工作压力。

（二）科学制定补偿标准，保障农民土地权益

政府推进实施“宅基地换房”，在补偿房屋使用价值的基础上，要补足宅基地的现实性价值、期望性价值及其他相关价值，只有这样农民的利益才能得到保护[13]。本文建议采取“现金补偿为主，特殊群体救济为辅”的补偿模式，摒弃按照户内常住人口分配新建安置房的不合理模式，即被拆迁农民获得的经济补偿取决于住房的结构、装修程度、新旧程度、所处区位、实际用途等情况，其价格按照市场价格确定，同时，用于安置被拆迁农民的新建住房应纳入政府责任的范畴，且新建住房应按照“成本价”或者“成本价+低利润”的方式面向安置对象出售，以保证绝大多数农民所获得的补偿款能够购买到合理面积的新建住房。对于少数家庭困难的特殊群体由于所获得的补偿款少而不能保障重新安居的，政府可以采取最低安置面积标准的方式，对低于最低安置标准的部分给予相应补贴。同时，应放开农民低价购买安置住房的交易限制，以更好地保护被拆迁主体的经济利益。

（三）构建各主体间利益均衡机制，化解潜在利益矛盾冲突

政府部门、开发商、集体经济组织与农民等主体之间紧密的利益共享机制，是化解利益冲突所形成的瓶颈障碍进而保障“宅基地换房”方案顺利实施的关键环节。这需要做好三个方面：第一，“宅基地换房”方案实施后形成的节余建设用地指标，应纳入政府部门统一运营管理，保证政府部门可以获得相应的土地出让收益。第二，开发商通过“招拍挂”获得土地使用权的后期开发经营，应建立在科学的土地开发利用规划与成本收益核算分析的基础上，应重点研究开发商获得持续、稳定和科学的投资回报机制的实现策略。第三，宅基地所有权和使用权分别归集体经济组织和农民所有，在“宅基地换房”方案实施后，宅基地所有权变为地方政府所有，地方政府要对农民的宅基地进行集中开发利用，而开发利用后的利益应该如何在政府、开发商、集体经济组织和农民之间合理分配，才能使土地得到充分利用，农民得到实惠，资金循环进一步推进城镇化的发展，仍需继续探索研究[14]。在各利益主体之间建立紧密的利益共享机制，不仅能够将利益冲突对“宅基地换房”方案实施的负面影响降到最低限度，而且有利于“宅基地换房”模式的可持续性。

（四）确保资金的透明化运行，强化监督管理机制

“宅基地换房”过程中不仅涉及房屋拆迁、土地平整、基础设施完善及新居民点建设等方面的大量资金投入[11]，而且还涉及地方政府、开发商、集体经济组织和农民等主体围绕土地增值收益等利益的分配问题，是一项涉及巨额资金运行管理并关系众多主体利益的复杂工作。如何搭建有效的融资平台、有效监管资金使用的环节、确保避免资金循环过程中的寻租行为和利益输送，是实践中必须解决的问题[15]。因此，“宅基地换房”实施过程中应对资金筹集、使用管理作全局性考虑，加强各项资金收支的审计和督察工作，实行彻底的“收支两条线”，确保资金运作的科学化、规范化和透明化，以降低代理风险和防止寻租行为，保障集体经济组织和农民的土地财产权益，真正实现土地收益取之于农，用之于农。

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