他山之石可以攻玉

张敏

据国际存款保险机构协会（IADI）的统计，目前世界上已经有110多个国家建立了存款保险制度。存款保险制度能够显著提高银行体系安全性，是一国金融安全的重要支柱。作为一种“未雨绸缪”的显性保障机制，存款保险制度在我国酝酿已久。2015年3月国务院公布《存款保险制度》将于2015年5月1日起实施，标志着我国存款保险制度建设进程正式启动。

他山之石可以攻玉。同为银行主导型金融体系的德国、日本、韩国经过几十年的发展，存款保险制度已经比较完善。德国、日本、韩国三国的存款保险制度分别始于20世纪30年代、20世纪70年代和20世纪八九十年代。由于德国、日本、韩国的银行生态有较大差异，三国的存款保险制度在完善和实施的过程中出现了较大的差异。目前，德国的存款保险制度主要依托三大集团并以非官方存款保险为主；日本的存款保险制度从介入银行救助开始发挥作用，具有典型的“损失最小型”特点；韩国的存款保险制度历经多次经济危机，逐渐发展出保护存款人与维护金融体系稳定并重的特点。

德国存款保险制度

民间诞生的德国存款保险

德国的存款保险制度诞生于民间。德国的银行体系形式多样，拥有包括私有商业银行、储蓄银行、合作银行和专业银行在内的多种银行形式。其中具有宗教文化背景的互助合作银行占比很高，占金融机构数量的51%、业务量的38%。为了扶持陷于困境的互助合作银行，早在20世纪30年代这些机构就建立了自己的救助及担保基金。

此后，德国合作银行、储蓄银行和商业银行三大银行集团分别成立了各自的存款保险机制：信用合作体系保障基金和保障协会（BVR大众银行及莱夫艾森银行联邦协会）；多层次的德国储蓄银行保障基金（州储蓄银行协会的储蓄银行扶助基金、储蓄银行及票据中心的保障性储备、储蓄银行扶持基金的跨区域均衡保障等）；由1951年创立的巴伐利亚银行基金和1966年创立的共同基金（跨区域的私人商业银行救急基金）组成的私人商业银行存款保险机制。三个集团的存款保险相对独立，各金融机构可以自由选择。诞生于民间、自觉自愿的存款保险制度有利于德国在银行体系竞争中采取不同措施应对各类风险，很好的保护了成员银行和存款人的利益。

德国存款保险制度的现状

德国的存款保险组织机构是非官方存款保险模式的典型，多层次的存款保险制度既覆盖了直接存款者（私人商业银行存款保险）、又覆盖了相关金融机构（信用合作及储蓄银行存款保险）。此外，为了适应欧盟推出的《欧盟存款保险指引》和《欧盟投资人补偿指引》的要求，1998年德国成立了德国银行赔偿机构有限公司，强制要求没有参加存款保险的金融机构加入这一机构，并设定了每个存款户存款额90%的保障额度及最高2万欧元的上限。

尽管如此，德国央行并没有直接参与德国存款保险制度的建设和运营，存款保险机构仍然以非官方为主。非官方为主的德国存款保险体系构成了德国银行体系的高效安全网，可以运用相关基金和相应工具应对各类危机。德国的存款保险机构在依赖行业自律和市场约束的条件下运作良好。

日本存款保险制度

日本的存款保险制度产生于金融业迅速扩张且极不稳定的时期。20世纪60年代日本经济快速发展，但金融业却深受流动性不足的困扰。为了促进经济发展、加强银行业竞争，同时不损害存款人利益，日本存款保险机构（DICJ）于1971年7月1日正式成立，这标志着日本的存款保险制度初步建立。

“泡沫”破裂后迅速发展的日本存款保险制度。值得一提的是，日本在1971年建立存款保险制度后长达20年时间里并没有动用存款保险。日本的存款保险制度事实上仍然延续DICJ成立之前的隐性全额保护阶段。直到1992年，日本三和银行首次动用200亿日元存款保险基金兼并濒临破产的东洋信用金库，标志着显性存款保险制度正式介入银行救助。经过20世纪90年代“泡沫”破裂后的银行危机以及21世纪输入型经济动荡的痛苦洗礼，日本存款保险制度迅速发展、逐渐建立起完善的现代显性保险制度。例如，从制定至今已经修改了十余次的《存款保险法》日臻成熟，以营运委员会为最高决策层的组织架构逐渐建立，事实上的存款保险限额保护阶段逐步过渡到定额保护阶段，融资渠道不断拓宽，保险费率日渐多元与合理等。

韩国存款保险制度

应运而生的存款保险制度。与日本相似，韩国存款保险制度诞生于金融机构迅速扩张的金融自由化改革之时。但是，不同的是韩国存款保险制度建立的直接诱因是利率市场化改革。20世纪八九十年代，韩国金融机构面临金融自由化改革的重大变局。伴随金融自由化改革的推进，韩国政府逐渐开放货币市场、资本市场、允许银行经营多种金融业务，韩国银行业面临的竞争逐渐激烈、风险不断加大。其中，始于1981年的利率市场化改革引起了人们对存款人保护的强烈关注，存款保险制度建设因此提上日程。1995年12月《存款人保护法》出台，标志着韩国存款保险制度的建立。

不断完善的韩国存款保险制度。韩国存款保险制度初步建立之后先后经历了1997亚洲金融危机、2008次贷危机和2011年储蓄银行倒闭潮，《存款人保护法》也先后经历了二十余次的修改。韩国存款保险在应对危机的过程中不断完善，逐步覆盖银行、证券、保险等各类金融机构，从最初以善后为主的存款保护、资金援助和破产处置职能发展到现在涵盖事前预防、危机干预与事后处理兼具的复合职能。目前，韩国存款保险运营机构较好的履行了自己的宗旨——“保护存款人、维护金融体系稳定，以应对金融机构由于倒闭而不能支付的局面”。

德日韩三国存款保险制度综评

存款保险制度诞生的背景来看，韩国与日本有相似之处，都是在危机或“泡沫”中迅速发展，具有部分金融监管、金融稳定和事后综合处理职能。但是，德国存款保险制度的诞生背景与日韩显著不同，民间诞生的存款保险制度要求参与机构自觉自愿，不能承担过多金融监管、金融稳定和事后综合处理职能。经过几十年的发展，德国、日本和韩国三国的存款保险制度已基本健全，相关具体内容见表1。

理论上讲，存款保险制度存在的根本原因在于保护存款人利益，但是实践中，很多国家将存款保险的功能扩展到监管、金融稳定和事后综合处置等功能。目前，全球存款保险制度大致分为“付款箱”、“损失最小型”和“风险最小型”三种类型。根据上文的分析可见，德国、日本、韩国的存款保险制度大致属于这三类。

德国——“付款箱”。“付款箱”型存款保险制度的职能较为单一，主要负责对受保存款的赔付、受保机构救助等事后处置。德国存款费率较为灵活、一般银行稳定在0.03%左右，以非官方为主的存款保险体系主要承担保护存款人存款和金融机构之间相互救助的职能。“付款箱”型存款保险制度具有自由灵活、协作互助和契合市场等优点，但是2008年金融危机表明被动偿付的“付款箱”机制难以应对危机。因此，当今很多“付款箱”型国家纷纷拓展了存款保险营运机构的审慎监管和干预银行的权力，德国也不例外。

日本——“损失最小型”。“损失最小型”或称“成本最小型”存款保险制度在保障存款赔付的同时，重要职能之一是尽可能减少存款保险机构面临的损失和风险。这类存款保险类型的机构一般拥有一定的资产处置权力，会积极参与处置决策，运用一整套风险处置工具和方式，实现处置成本的最小化。危机中完善起来的日本存款保险制度就属于这种模式。DICJ属于官银结合的组织机构模式，采用统一的费率体系。强制性保险覆盖所有私人金融机构、金融机构联合体。20世纪80年代后期到现在，日本进行了三次重大改革，建立了以DICJ为核心的金融机构风险处置和危机应对体系，包括授权DICJ接收特别危机管理银行的股票、进一步扩大DICJ财务援助范围、允许DICJ对破产金融机构全部或部分业务转让或重组过程中提供财务援助等。日本的存款保险制度在维护金融稳定中发挥了重要作用。

韩国——“风险最小型”。“风险最小型”存款保险的职能进一步扩展，不仅包括保障存款赔付、事后处置成本最小，还包括对健全机构及其风险的审慎监管，通过采取早期纠正等措施，积极防范和化解风险，韩国是这种类型的代表。韩国实行有利于改善金融系统风险管理水平的风险差别费率，通过立法规定存款保险公司（KDIC）的综合性存款保险管理机构地位，并强制性要求保险覆盖银行、保险公司、证券公司、综合金融公司、互助银行以及国外金融机构的韩国分支机构。此外，与德国和日本不同，法律保障KDIC的监管权限和事前监督职能。例如，KDIC可以在适当的情况下调阅投保机构经营不善关联者及其利害关系人金融往来信息；约谈参保机构的管理层并提出风险问题的指导建议；向政策制定者和市场参与者提出系统改进建议等。

对我国的启示

随着我国金融行业竞争程度和市场化程度的提高，可以预见银行业局部风险将显著提高、个别银行破产不可避免。存款保险制度的健全能够在保证银行业优胜劣汰的同时避免发生系统性风险，保障经济社会较为平稳的运行。《存款保险条例》的推出是我国构建金融体系防护网的开端，借鉴发达国家经验进一步完善存款保险制度能更加高效的发挥其防护功能。德国的“付款箱”型存款保险制度、日本的“成本最小型”存款保险制度、韩国的“风险最小型”这三种制度各有其本国适应性和优缺点。结合我国的实际情况，我国可以从以下几个方面推进存款保险制度的健全和完善。

迅速健全存款保险法律法规。各国的存款保险制度发展经验表明，立法先行是有效路径。2015年5月1日开始实施的《存款保险条例》是我国存款保险立法的良好开端。但是，德、日、韩等国经验也表明存款保险立法并非一蹴而就的。这些国家都曾先后多次修订存款保险立法，不断完善相关法律法规体系。因此，结合我国的实际情况，仔细研究我国金融业发展面临的挑战和机遇，有针对性的制定与《存款保险条例》相配套的法律法规，通过法制化最大限度的保护我国存款保险制度的运转和完善是必然的选择。

完善存款保险机构的“复合职能”。存款保险机构最初的职能是为了保护存款人的利益。这一“单一职能”模式虽然简单有效，但是却很难规避较大的风险。德日韩三国的经验也验证了存款保险“复合职能”的有效性。存款保险的复合职能指的是存款保险机构的事前审慎监管、事中合理介入和事后参与处置决策等一系列的职能的复合。但是，不同国家的“复合职能”差别很大，我国应根据自身现实情况做出判断。我国《存款保险条例》中对这一问题已经给出了初步的建议。但是，考虑到我国现有的监管机构和职能设置，笼统的“复合职能”表述显然不够。下一步，存款保险机构应该与人民银行、银监会等机构一起通力合作提高运营效率，避免监管职能交叉、各部门相互制肘。

存款保险费率从固定费率向弹性费率过渡。《存款保险条例》中规定我国存款保险费率是基准费率和风险差别费率相结合的方式。固定利率简单实用，但容易引起道德风险和逆向选择。引入风险差别费率能有效的避免市场失灵。风险差别费率对操作层面的要求很高，科学合理的风险差别费率需要准确的定价，准确的定价需要金融开放和市场充分竞争中提供的精确数据。目前，我国金融业改革开放处于起步阶段，金融业不存在完全意义上的充分竞争，很难制定准确的差别费率。从实践的角度看，未来一段时间我国存款保险费率可能的路径是：首先采取较低的基准固定利率，同时配合对中小金融机构的补贴，然后随着金融开放的推进逐渐向风险弹性费率过渡。具体进度和相关弹性费率模型还需要在实践中逐步摸索。

合理、有限度的存款保险覆盖面。《存款保险条例》规定，存款保险具有强制性，凡是吸收存款的银行业金融机构都应当投保存款保险。此外，50万元的最高偿付限额是我国人均GDP的12倍，涵盖超过99.63%的存款人，属于国际高标准。但是，存款保险制度的建立是我国金融体制改革，尤其是利率市场化改革必不可少的一环，存款保险的覆盖面不应仅仅是大部分银行及其存款，还应适度拓宽。借鉴日本和韩国的经验，存款保险应进一步覆盖保险公司、证券公司、综合金融公司、互助银行以及国外金融机构的中国分支机构等领域，才能充分发挥防范及化解金融风险的作用。

（作者单位：首都师范大学政法学院）