珠江—西江经济带政府采购促进自主创新的政策功能：一个研究框架

张堂云

（梧州学院经济管理学院，广西梧州 543002）

珠江—西江经济带政府采购促进自主创新的政策功能：一个研究框架

张堂云

（梧州学院经济管理学院，广西梧州 543002）

经济新常态下珠江—西江经济带发展的驱动力，除了来自于作为国家战略的政策红利，最主要的就是自主创新。该文阐述了政府采购促进自主创新的政策功能，分析了政府采购促进自主创新的机理和研究现状，尝试按照理论研究、经验研究和政策研究体系构建了一个珠江—西江经济带政府采购促进自主创新政策功能的研究框架，以期为珠江—西江经济带创新驱动经济新常态的相关研究起到抛砖引玉的作用。

珠江—西江经济带；政府采购；自主创新；经济新常态

一、引言

“新常态”正成为当前最热的经济关键词。在经济发展新常态背景下，中国经济由“高速增长”向“中高速增长”换挡，广西也不例外。据报道，在2014年12月24日召开的广西全区经济工作会议上，预计2014年GDP增长8.3%左右。这一数据与2013年的增速10.2%相比，差不多下降了3个百分点。经济增速决定着经济行进的步伐，不仅影响着经济规模增加的幅度，而且会对经济的各个方面有着全局性的影响[1]。经济增速出现较大幅度的回落，在一定程度上反映出广西经济正在进入新常态，稳增长形势十分严峻、挑战巨大。就在广西经济增速下滑，“换挡焦虑”笼罩的时候，国务院于2014年7月19日公开发布了《关于珠江—西江经济带发展规划的批复》，标志着珠江—西江经济带正式上升为国家战略。国务院的批复提出，要努力把珠江—西江经济带打造成为我国西南、中南地区开放发展新的增长极，为区域协调发展和流域生态文明建设提供示范。珠江—西江经济带上升为国家战略，对于经济新常态下的广西而言无疑是一件值得庆幸的事情，是广西在未来一段时间内更好地适应经济新常态、发展经济新常态的一把利剑。从这个角度来讲，基于经济新常态背景建设珠江—西江经济带应该成为广西经济未来一段时间内经济发展的重要主题，必然会引起学者们的关注，也需要和值得学者们关注。

经济新常态下珠江—西江经济带发展的驱动力，除了来自于作为国家战略的政策红利、允许先行先试的改革红利之外，最主要的就是创新了。创新是新常态下的新引擎，没有创新就没有新常态[2]。广大学者纷纷重新审视新常态背景下自主创新驱动区域发展的意义、路径与对策，开出“创新处方”，提出让创新唱主角，积极响应李克强总理“全民创业、万众创新”的倡议。政府采购对于区域自主创新具有较强的促进作用。在政府促进自主创新的各种措施中，利用政府采购扶持自主创新企业发展，从而支持自主创新和本国工业发展是当今世界各国的通行做法。有鉴于此，笔者从政府采购对自主创新的政策功能出发，尝试在综述现有研究的基础上，构建一个珠江—西江经济带政府采购促进自主创新政策功能的研究框架，以期为珠江—西江经济带创新驱动经济新常态的相关研究起到抛砖引玉的作用。

此外，我国在加入WTO时明确承诺，最迟于2020年加入政府采购协议（Government ProcurementAgreement，简称GPA），向APEC成员对等开放政府采购市场。而珠江—西江经济带所属的广东省早已作为我国第一批开放的政府采购市场被财政部纳入了GPA出价清单。广西作为欠发达省份开放政府采购市场的进程则可能会滞后一些。从这个层面上来讲，对同属一个经济带而又位于不同开放梯队的两省区政府采购促进自主创新的政策功能进行比较研究，将可以为我国梯次开放政府采购市场的行为提供一定的指导。

二、政府采购促进自主创新的政策功能研究述评

提起政府采购，人们的认识更多地停留在购买政府履职所需的商品或服务、节约财政资金、防止腐败等浅显层面。其实，随着政府采购规模的不断扩大，政府采购还具有十分丰富的政策功能，促进自主创新就是其中之一。为了更好地了解国内有关政府采购促进自主创新的政策功能研究现状，下面首先介绍有关政府采购政策功能的研究。

（一）政府采购政策功能

Cristopher H.Bovis认为政府采购是一种与公众签下的合约，是考虑到公众利益而为公众服务的有效政策，而并非一种完全依靠市场手段而自由融资的经济工具。市场经济体制下的政府采购正逐渐成为实现国家社会经济目标和实施宏观经济调控的政策性工具。王文庚[3]14将政府采购功能细分为效率功能、规范功能和政策功能。Rothwell R.Zegveld通过实证研究发现，从长期来看政府采购比研发补贴能够激发更大的创新活力。Geroski P A.也认为与研发补贴相比，政府采购激励创新的效率更高一些。Claude J.则将调节经济周期、保护国内市场、改善产业状况和消除地区间差异作为政府采购财政政策的四大目标。琚良太[4]、贺拥军和徐州全[5]则基于政府采购的市场属性与公共政策属性，将政府采购功能细分为经济功能和政策功能。其中，政策功能则是指政府利用政府采购的资源优势，在满足采购基本要求的前提下，实现政府的一些经济与社会宏观调控目标，是政府采购制度安排作用于社会各个方面所体现出的内在效能。

至于政府采购政策功能的具体内容，干冀春、郝素玲[6]借鉴西方国家对政府采购的政策功能定位，提出我国应该把保护民族产业、促进政府绿色采购、激励自主创新、促进中小企业发展作为政府采购的重要政策目标。王文庚[3]15则将政府采购政策功能概括为：资源配置职能，平衡地区经济发展；购买国货，支持国内产业发展；促进国内自主创新和技术研发；促进釆购的绿色化；扶持中小企业发展；公平、就业等社会功能。刘京焕、张霄、王宝顺[7]认为，政府采购政策的经济功能是政府采购政策的基本功能，是政府采购政策其他几大功能发挥作用的基础，是矛盾的主要方面，应该成为研究政策功能的核心所在。不过，他们对于政府采购政策经济功能的表达：优化产业结构、促进产业经济和区域经济协调发展、促进经济增长方式转变、保护民族产业、扶持少数民族和落后地区发展等一系列的作用，与各个学者对于政府采购政策功能的阐述相近。

综合各位学者的论述可以发现，虽然大家在文字表达上略有差异，但基本上都认为政府采购政策功能包括而且也应该包括：促进自主创新、扶持中小企业、平衡地区发展、支持节能环保、支持民族产业发展等内容。

（二）政府采购促进自主创新功能

首先，政府采购促进自主创新的机理。美国经济学家阿罗则认为政府支持企业自主创新的理论基础主要源自于市场失灵理论。国内学者则基于政府对自主创新活动进行干预的必要性[9]，进一步分析政府采购促进自主创新的内源性[10]，探讨政府采购促进自主创新的作用机理：比如政府采购为技术创新提供了巨大而稳定的市场[11]，并能够引导科技创新的方向[12]。骆建文、顾晓雯、彭鸿广[13]则提出政府采购在促进高技术产业自主创新过程中，扮演了激励机制、需求拉动机制、风险分担机制三大角色。郭雯[14]从创新政策与国际贸易保护两个视角探讨了政府采购激励自主创新的理论依据，说明政府采购支持创新具有合理性。许鑫、丁云龙[15]以微观视角应用创新博弈相关理论分析了政府采购的创新导向作用，指出政府采购政策在技术创新的市场调研阶段可以弥补信息不对称，在中期技术研发阶段可以促进创新合作形成，在后期产品扩散阶段可以创造创新需求市场。

其次，政府采购促进自主创新的实证研究与国际经验借鉴。从发达国家的实践来看，政府采购已经成为扶持自主创新的重要政策工具[16]，在推进企业自主创新过程中不可或缺[17]，可被视为美国、日本、韩国等发达国家自主创新的重要引擎之一[18]。艾冰[19-20]针对2011年7月1日起我国财政部暂停了三个政府采购促进自主创新相关政策的大背景，先后对美国、德国、日本、韩国等国家政府采购促进自主创新的特色与经验进行了研究，在总结发达国家通过政府采购扶持自主创新经验的基础上，结合中国政府扶持自主创新的实践，努力为完善我国促进自主创新的政府采购制度献计献策。中国的政府采购促进了技术创新吗？艾冰、陈晓红[21]选取2001-2005年的相关数据分析了政府采购在影响自主创新水平诸因素中相对位置，揭示出政府采购对自主创新水平具有较强的促进作用。陈永立、邹洋[22]基于省级面板数据的实证分析发现，政府资助与政府采购政策对于促进企业科技创新均有一定的积极影响，但政府采购的激励作用更为突出，促进效果明显优于政府资助。可是，胡凯、蔡红英、吴清[23]基于2001-2010年省级面板数据研究却发现，竞争不足阻碍了我国政府采购发挥应有的作用，不仅没有促进技术创新，甚至阻碍了技术创新，提出要发挥政府采购的创新激励功能，必须提高市场竞争水平，将政府采购置于公平公正的市场竞争环境中，使政府采购与市场竞争相容。不过，这一实证研究结论并不是否定政府采购对于自主创新的政策功能，而是暴露出了各个地方政府过去滥用政府采购的政策功能，纷纷打着促进自主创新的旗号、行地方保护主义之实，破坏市场竞争机制，反而制约了政府采购政策功能的良性发挥。

第三，政府采购促进自主创新的现状、问题及政策建议。彭鸿广、骆建文[24]分析了中央政府和地方政府制定的政策之间存在的冲突，指出了政策中存在的缺失，从自主创新产品认定、评审中的扶持力度、地方保护主义思想和无歧视原则、监督机制、公开招标方式、合作机制6个方面就政策重构提出了建议。宋雅琴[25]建议通过各地制定自主创新产品清单给予自主创新产品清单评标上的优惠，通过政府首购和订购自主创新产品，提供试错机会和市场发育的平台。白彦锋、徐晟[26]提出，政府采购可以加快国内的产业升级，提升国家整体的科技竞争力水平。张钦红、顾晓雯[27]提出支持自主创新的两阶段政府采购政策：政府在期初向企业采购一定数量的产品，而在期末，若企业所生成的产品的技术水平达到事前规定的标准，则政府继续采购另一数量的产品，否则不予采购，以避免在企业对自身的创新能力拥有私人信息时可能导致的逆向选择问题。彭鸿广[28]调查发现大部分的政府采购单位对采购自主创新产品的意识依然非常淡薄，企业对扶持政策的知晓度依然很低，鉴于此应健全政府采购自主创新产品的监管机制，建立政府采购自主创新产品的绩效评价和奖惩制度，扩大政府采购的主体范围，在自主创新产品的实际使用者和开发机构之间建立良好的互动机制。

（三）关于政府采购促进自主创新政策功能研究述评

纵观已有文献可以看出，国内外学者普遍认为促进自主创新是政府采购的政策功能之一。学者们从政府采购与自主创新的关系入手，从理论层面剖析了政府采购促进自主创新的作用机理，总结归纳了政府采购促进自主创新的国际经验，针对政府采购促进自主创新的现状和问题进行了分析，尤其是对制约政府采购促进自主创新的障碍因素开展了广泛而深入的研究，并提出了不少可行的解决方案与建议。这些成果表明学者们对政府采购促进自主创新政策功能的相关研究已经有了一定的广度与深度，对我国政府采购市场的开放起到了积极作用，也必将会为相关后续研究提供有益的经验借鉴。

不过，现有研究在理论层面的探讨要远远多于实证研究，尤其是对省级政府采购对区域自主创新的影响力的实证检验还比较少。我国不同省级政府采购规模、市场化程度等因素均不一样，对应的政府采购对自主创新的作用力度也是有区别的。也正是由于区域经济发展不平衡，在参与GPA谈判时，我国采取的策略是梯次开放政府采购市场。像珠江—西江经济带既包含了率先发展的广东地区，又包含了欠发达的广西地区，其中，广东省为第一批开放政府采购市场的地区，而广西则属于后续开放的地区。对于这样属于不同开放梯次的经济带区域，我们该如何充分利用政府采购政策功能尽可能地提升区域内的自主创新能力？现在还很少有人进行关注和深入研究。此外，对于在GPA框架下如何设计政府采购促进自主创新的具体路径和对策以适应新规则，现有研究既不深入也不系统，缺乏实践指导性。的确，在GPA框架下，政府采购与促进自主创新的政策功能虽然不能脱钩，但是，在新的规则之下，这一政策功能怎样才能有效发挥出来呢？政府采购作为政策工具的一种并不天然地具有促进自主创新的作用，该政策功能的发挥必须依靠科学的制度设计。这正如一种工具是产生好的结果还是产生坏的结果，与工具无关，而是由使用工具的人来决定的。而当前的不少有关我国政府采购促进自主创新的路径选择与制度设计与GPA规则并不吻合。这反映出不少学者还未能充分认识到在GPA框架下国际规则带给我国政府采购促进自主创新政策功能的种种挑战。

按照在加入WTO时的承诺，我国最迟将在2020年加入GPA，向APEC成员对等开放政府采购市场。为了保证我国开放后的政府采购政策功能能够顺利实现，当前迫切需要有针对性地系统开展相关研究。同时，在经济新常态背景下，自主创新的重要性不断凸显，自主创新驱动区域经济发展也被赋予新内涵。这恰好为进一步研究政府采购促进自主创新功能提供了崭新的窗口契机。因此，当前对珠江—西江经济带政府采购促进自主创新政策功能进行研究无疑是具有较好的现实意义。

三、珠江—西江经济带政府采购促进自主创新的政策功能研究框架

（一）研究目的设计

基于前面的分析，结合当前的经济新常态背景，笔者将开展珠江—西江经济带政府采购促进自主创新政策功能研究的目的归纳为：基于GPA框架，立足于我国政府采购市场开放的现实需要，以刚刚上升为国家战略的珠江—西江经济带政府采购市场为研究对象，比较广东、广西两省区政府采购促进自主创新的政策功能现状与实践效果，总结存在的问题，分析制约因素，借鉴GPA缔约国的经验启示，创新政府采购促进自主创新政策设计理念，探讨符合GPA规则的可行方法，打破当前各省级政府借政府采购促进自主创新之名行地方保护主义之实的现实困境，为充分利用政府采购政策功能有效提升珠江—西江经济带自主创新能力，适应并发展区域经济新常态而建言献策。

（二）研究框架设计

基于问题导向原则，笔者基于理论研究、经验研究、政策研究的基本逻辑体系构建出了如下页图1所示的研究框架。

图1 珠江—西江经济带政府采购促进自主创新的政策功能研究框架示意图

GPA框架要求我们将政府采购促进自主创新政策功能的发挥必须置于国际背景之下，不过，这并不是意味着以后不需要或者禁止通过政府采购促进自主创新。为此，笔者对当前政府采购促进自主创新政策功能的相关研究思路进行了重新构思，并选择同属一个经济带但政府采购市场开放梯次不同的广东、广西两省区来进行比较研究，并尝试构建了有关研究框架。

（三）主要研究内容

为实现研究设计目的，本研究的主要内容包括：GPA框架下政府采购促进自主创新政策功能的理论与现实依据；GPA缔约国政府采购促进自主创新的经验借鉴与启示；珠江—西江经济带政府采购促进自主创新的实践比较与效果评价；符合GPA规则的珠江—西江经济带政府采购促进自主创新的政策创新与对策措施等。

具体来讲，笔者希望通过系统深入的研究来回答如下几个关键问题：（1）GPA框架下我国政府采购促进自主创新政策功能实践面临哪些挑战；（2）GPA缔约国是如何处理开放政府采购市场与促进自主创新的矛盾的，对我国有哪些启发；（3）珠江—西江经济带政府采购促进了自主创新吗，在GPA框架下，将面临哪些挑战；（4）GPA框架下珠江—西江经济带该采取哪些措施来保证政府采购促进自主创新的政策功能得到更好的发挥。

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F812.45

A

1673-8535(2015)01-0026-06

张堂云（1976-），湖南衡阳人，梧州学院经济管理学院副教授，中南财经政法大学财政税务学院博士生，主要研究方向：财政经济，政府采购理论与实务。

（责任编辑：覃华巧）

2014-11-26

2015广西高校科学技术研究项目（KY2015YB295）；2014年度广西高校科学技术研究项目（YB2014360）；2014年度中南财经政法大学博士生科研创新课题（2014B0307），梧州学院“西江经济带发展战略研究团队”建设项目