曲靖市艾滋病防治社会组织现状调查

戴继坤，刘春蓓

（曲靖市疾病预防控制中心，云南 曲靖 655000）

● 艾滋病防治 ●

曲靖市艾滋病防治社会组织现状调查

戴继坤，刘春蓓

（曲靖市疾病预防控制中心，云南 曲靖 655000）

[目的]了解曲靖市参与艾滋病防治的社会组织人员、财务、工作运行等情况，为整合防治资源制定防治对策提供依据。[方法]以调查问卷和现场考察的方式，收集2005-2013年曲靖市防艾社会组织运行情况并加以分析。[结果]曲靖市艾滋病防治社会组织在同伴教育、高危人群干预、HIV检测动员、HIV/AIDS随访、关怀救助等方面发挥了难以替代的作用，但同时社会组织也面临着政策、资金、技术管理和队伍稳定等方面的问题。[结论]社会力量参与艾滋病的预防与控制具有十分重要的现实意义，急需从政策、资金保障、能力建设和管理创新等方面予以支持，有利于艾滋病防治社会组织的巩固和发展。

艾滋病防治；社会组织；建设与管理

1 资料来源与方法

1.1 研究对象

本文所指参与防艾工作的社会组织，有1名以上固定人员，有组织名称、有具体干预目标及工作内容。按其服务人群类别可分为注射吸毒人群（IDU）小组、女性性工作者（CSW）小组、男男性行为人群（MSM）小组和艾滋病病人、感染者关怀（PLHIV）小组。

1.2 研究方法及内容

以调查问卷和现场考察的方式，收集2005-2013年曲靖市防艾社会组织的运行情况，内容包括：社会组织办公条件、财务状况、人员情况、运行管理情况、提供服务情况等，分析存在问题并提出对策及建议。

2 结果与分析

2.1 社会组织的发展及现状

2005年开始，曲靖市和两个区（市）开始执行国际组织艾滋病项目，为有效开展对高危人群的行为干预，陆续成立了防艾社会组织。比较集中成立的时间是在2008 年，仅当年成立的社会组织就有13个，究其原因是当时的国际组织防艾项目中，部分工作内容只有以社会组织的身份才具备申请资格。

至2013年，曲靖市累计有19个社会组织参与了防治艾滋病工作，分布在7个县(市、区)，所有组织都没有在民政部门或工商部门注册。就社会组织的工作能力、覆盖人群以及运行状况而言，可分为三类：第一类是处于初创期的组织，共9个。它们基本都是由受艾滋病影响社区的个人组成的松散团体，在防艾日趋严峻的形势下，与卫生部门建立联系，重点是完成卫生部门下达的高危人群干预、检测指标；第二类是处于成长期的组织，共3个。他们是多次承担过国际国内艾滋病项目的组织，形成了基本的组织结构，在争取项目及机构运行上具备一定的优势和工作能力；第三类是淘汰的组织，共7个，由于没有明确的组织章程、愿景，或缺乏有力的技术和经费支持，因防艾项目而诞生，项目结束后小组自然就消失了。目前，曲靖市仍在运行的防艾社会组织有12个,按服务的目标人群，分别是针对静脉注射吸毒人群的小组（IDU小组）4个、针对暗娼人群的小组（CSW小组）4个、针对男男性行为人群的小组（MSM小组）3个、针对HIV感染者关怀的小组1个。

2.1.1 社会组织的办公条件

在12个社会组织中，7个小组办公场所落实在各类机构内；在外租用的有4个，其中疾控中心出资3个，保健院出资1个；没有办公场所的1个（见表1）。

表1 社会组织办公场所分布

在12个社会组织中，有固定电话、电脑等基本办公设备的有7个。分布在MSM小组3台（占100%），CSW小组2台（占50%），IDU小组2台（占50%）。没有基本办公设备的组织，工作进展情况一般使用手工报表，数据由小组管理医务人员代为录入上传。

2.1.2 社会组织财务状况

12个社会组织都没有独立的财务管理及能力，基本都是托管机构代管。其中由疾控中心代管的有7个，保健院托管的有2个，县医院、街道卫生服务中心和社区托管的各1个。

经费主要来自各类防艾项目和政府支持，2013年小组使用经费在1.5万元以下的有2个，1.5～3万元的有9个，3～5万元的有1个。近三年来，经费全部来自各级财政防艾专项投入，都由托管机构代管，组织按项目计划进度开展工作，完成工作后进行报账。

2.1.3 社会组织人员结构

在12个社会组织中，各小组人数为1～4人，相对固定的专职人员共28人，其中≤20岁的有3个为MSM人群，年龄最大的1人主要服务于IDU人群。社会组织专职人员大多为30岁以下的青壮年，占71.4%，文化程度以初中及以下为主，占75.0%（见表2）。各组织的兼职志愿者流动性更大，来参与志愿服务的人数与小组负责人的影响力或近期小组有无重大事项、有无福利派发等情况有关。

表2 社会组织人员构成

2.2 社会组织的运行管理

2.2.1 引用项目协议管理方式

大多数社会组织参与的防艾工作均由托管机构管理，一般都采取协议的形式，明确双方权、责、利，将相关业务指标分解成需完成的任务数予以下达，并明确各项工作单价及经费支付时间，由托管机构和小组互相签字认可后执行。

2.2.2 采取月例会形式掌握工作动态

各机构对社会组织按月汇总工作情况，兑现劳务补助，把月例会作为对社会组织能力建设、经验交流的平台，布置下一阶段主要工作，解决存在问题和交流工作经验，以提高小组工作技巧和团队凝聚力。

2.2.3 提升社会组织的工作能力

利用各种培训班和小组例会，加强骨干的防艾知识和技能培训，一方面逐步纳入行为改变交流技巧、自愿检测咨询技能、目标人群需求调查和艾滋病健康教育等内容，另一方面对志愿者精神、团队建设、社会组织的管理与发展、项目计划撰写与项目申报等进行培训。

2.2.4 针对社会组织的不同成长阶段突出管理重点

初创期的组织共9个，独立工作能力弱，日常工作由托管机构负责业务指导，小组外展人员使用一般由机构决定，机构在督导核实工作质量后发放劳务补助；成长期的组织共3个，小组能自行申请项目，制定工作计划并组织实施，小组自行招募管理外展人员和志愿者，机构仅作为财务托管和技术支持单位，主要负责督导、经费报账和技术培训。

2.3 曲靖市社会组织在防艾工作中起到的作用和成效

社区防艾组织动员高危人群的深度和广度是政府防艾机构无法做到的。有些公共产品和服务政府无法提供，或者不便于提供，或者提供的效率很低，成本很高，这时就可以由 NGO 出面完成[1]。曲靖市社会组织在同伴教育、高危人群干预、艾滋病感染者/病人随访、关怀救助等方面协助机构开展工作，会收到较好效果。

2.3.1 有效开展艾滋病高危人群行为干预

为落实高危人群干预工作，在云南省第一轮防艾人民战争期间（2005-2007年），曲靖市以各类政府机构人员为主，组建了各级高危人群干预工作队，意在深入各类场所开展高危人群行为干预工作。但目标人群因害怕机构打击处理，或担心遇见熟识的人等等，多采取回避态度，不认可、不接受这样的干预，使得干预工作难深入，效果有限，成本也很高。有了社会组织后，可以通过培训干预骨干，教会他们工作方法，并下达一定工作任务，提供宣传资料和安全套等，由社会组织人员直接深入目标人群中开展工作，容易掌握目标人群的需求、得到群体的认同，与政府机构直接开展的工作相比效果更好。

2.3.2 有效落实动员检测和治疗工作

及早发现艾滋病感染者和病人，加以有效管理并及时治疗，是控制艾滋病蔓延的重要措施。通过与各类社区签订工作协议，在高危人群行为干预的基础上，将动员高危人群检测、艾滋病病人治疗作为主要任务进行下达，有效地提高了高危人群的HIV抗体检测率和病人治疗覆盖率及服药依从性。

2.3.3 实现了专业机构与高危人群之间的信息交流

充分培育和利用社会组织参与防艾工作是一项基本策略。社会组织起源于各类高危人群，了解他们的需求和特点，能将政府的防艾政策、措施及时有效地传达到该类人群中，同时能更灵活、更机敏地应对或反馈该类人群新的变化和需求。通过他们，有效完成了机构与高危人群之间的信息交换。各小组工作情况如下：

IDU干预社会组织（4个）：面向注射吸毒人群，工作内容有清洁针具交换和美沙酮治疗、艾滋病治疗、HIV检测的转介等。2013年完成干预人数1385例，当年累计开展HIV检测率达85.6%，其中有18名艾滋病病人参与抗病毒治疗。

CSW干预社会组织（4个）：面向女性性服务人群，工作内容有防艾同伴教育、安全套使用推广和艾滋病治疗、性病治疗、HIV检测的转介工作。2013年完成干预人数3615例，当年累计开展HIV检测率达93.8%。

MSM干预社会组织（3个）：面向男男性行为人群，工作内容有防艾同伴教育、安全套推广和艾滋病治疗、性病治疗、HIV检测的转介工作。2013年完成干预人数406例，当年累计开展HIV检测率达104.9%。

PLHIV干预社会组织（1个）：面向HIV阳性人群，工作内容主要是协助临床医生对辖区内的HIV阳性者进行随访管理，动员患者定时参加CD4细胞和病毒载量检测，了解病人治疗服药及生产生活情况，组织病人小组活动。2013年该治疗点抗病毒治疗在治97例，其中当年新增治疗41例，成人治疗覆盖率达84.0%，随访率、检测率等指标均优于市内其它治疗机构。

2.4 存在问题

社会组织如何适应新的形势发展、如何把握自身在艾滋病防治中的工作定位和发展方向，是摆在社会组织面前急需思考和解决的问题[2]。由于社会组织主要来自并服务于各类艾滋病高危人群，大多成立时间不长，人员素质参差不齐，队伍不稳定，普遍资金短缺，政府部门缺少有效的监管和帮扶手段。这些都使得曲靖市的防艾社会组织发展迟缓、作用有限，主要表现在：

2.4.1 政府层面始终缺乏有效的支持性政策

各级政府对加强艾滋病防治工作越来越重视，但对防艾社会组织及其身份，一直缺乏明朗的可行的支持政策。首先是社会组织的合法身份问题，社会组织最终能否在民政部门注册，关键是政府部门能否开放更多资源，愿意和民间草根组织合作开展防艾工作。如果要达到社会组织规范发展和有序管理的最终目的，政策环境在加强对社会组织的规范和管控的同时，应更加强注重考虑社会组织的培育和发展，对各类社会组织进行帮扶，这样才能吸引更多的社会组织谋求登记和规范发展。

2.4.2 政府购买社会组织服务仍存一定缺陷

社会组织能够做出的贡献和社会组织发展需要的投入是共生性问题。大多社会组织主要依靠防艾项目资金的资助开展工作，随着项目的减少获得资金数额也将减少，民间组织在这方面体现最为突出[3]。近年各级政府防艾经费以购买服务形式予以资助，经费来源渠道单一，存在很多缺陷。一是政府购买服务的资金的短期性质与社会组织发展规划的长期性会有一些冲突，政府经费一般都是按年度进行预算、投入，缺乏相对长期（3～5年）的投入计划，投入不稳定。社会组织的经费缓冲能力有限，以致形成上半年等经费饿死、下半年经费用不完撑死的状况，这在很大程度上影响社会组织的正常工作或发展方向。二是财政经费忽视了防艾社会组织经费使用特点。目前政府购买服务的政策设计，还是在推行经费使用的自上而下的划拨管理模式，常常将社会组织当作公共卫生部门的职能延伸来看待。此外，现行的政府购买服务机制只期望社会组织提供最基本的服务，能够有可考察的工作量，形成了忽视质量重数量的现实。三是政府购买服务项目的背后动力，似乎还局限在控制成本、利用社会组织能够提供灵活而廉价的劳动力以及能够触及社区人群的优势。

2.4.3 专业机构对社会组织的技术指导与管理难度大

许多防艾社会组织是在专业卫生机构的引导或主导下建立和开展防艾工作的，使得社会组织的建立不是社区的意愿，更多是卫生部门防艾工作的需要。往往是有项目或有任务来了，机构与组织的人员加强联系，签订工作合同（协议），要么只强调完成单一的工作指标，要么有些协议内容太过空泛，使得督导管理难以细化落实。其次，社会组织工作人员的流动性大、责任心不强，临时应付思想严重，虽经多次培训但工作能力提高不大，这也是社会组织规范发展的难点。最后，以完成任务指标来兑现工作经费会形成错误的导向。这会导致部分组织为获得竞标的胜利不顾自身的工作能力任意提高承诺完成的指标数量[4]，使得社会组织只重视工作数量而忽视工作质量，这样业务部门监管起来将更加困难。

2.4.4 社会组织缺乏基本的运行机制

曲靖市的19个防艾社会组织中，除了3个处于成长期的社会组织外，其余的小组既没有管理章程、发展目标，也没有形成组织与运行机制，往往工作目标短期，工作内容单一，基本还停留在小组的草创阶段。很多社会组织管理松散，工作人员和志愿者虽然有服务热情、易于被目标人群接受，但是因缺乏对社会组织的发展及远期规划的考虑，社会组织参与艾滋病防治工作的稳定性和延续性不够。另一方面由于组织章程不健全，未建立内部人员考核管理机制，大多依靠人际关系维持，人员去留进出不通畅，导致组织臃肿、运行效率低下，使得社会组织对高危人群失去公信力和吸引力。

2.4.5 社会组织队伍难稳定

各防艾社会组织人员，其实大多是在该类高危人群中寻找的志愿者，加以培训锻炼形成的同伴教育员，与小组管理机构签订协议后，成为小组工作人员。他们大多受教育程度不高，缺乏稳定职业和经济来源，一方面由于待遇较低或失去职业吸引力（崇高感、荣誉感、自豪感），他们很容易流失；另一方面少数成员本身是吸毒者、感染者或艾滋病病人，由于健康状况恶化甚至违法犯罪，不能继续从事社会组织工作；最后，由于社会对传播艾滋病的高危行为的厌恶和对艾滋病的恐惧，引起对艾滋病广泛的社会歧视，故一些居民或群众不太愿意接触和信任身边的防艾社会组织，宁可敬而远之，使得小组工作难拓展、缺乏社会支持认可，导致人员流失。

2.4.6 社会组织的工作能力有待提升

社会组织人员的工作能力和工作技能欠缺，流动性过大，使得组织的工作能力难以提高。同时，所提供的预防艾滋病服务内容和服务对象有待拓宽，现在多数社会组织主要的工作就是为感染者和高危人群提供咨询检测和关怀服务、定期组织小组活动，负责与定点治疗医院、疾控中心三者之间转介沟通，而较少从事深入的感染者随访、心理支持等管理干预工作，所以社会组织如何提高自身能力的问题也不容忽视。

3 对策和建议

3.1 政府主导，巩固组织

社会组织（Social Organization）在国外一般被称为“非政府组织”（NGO）。社会组织是明显区分于政府与企业的“第三部门”， 是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，具有非营利性、志愿性、民间性、自治性的特点，具有整合社会资源、机制灵活、反应迅速等不替代的组织优势和制度优势。

李克强总理在2012年11月26日国务院防治艾滋病工作委员会第四次全体会议上指出：要探索完善有效机制，在资金、技术等方面给社会组织以扶持，研究建立防艾基金，多元出资给予支持。要创新财政投入方式，更多地向社会购买服务，完善对公益性组织的税收减免政策，这不仅有利于增强防艾力量，也可为整个社会领域的改革积累经验[5]。根据国家提出的社会组织管理发展方向，一是在省级层面研究出台支持社会组织参与防治艾滋病工作的具体政策措施，明确防艾社会组织的注册登记、运行管理、志愿者管理及财务管理等基本要求，进一步优化明晰防艾社会组织管理政策；二是巩固现有防艾社会组织，建立健全组织章程、服务愿景、志愿者管理制度等规范要求，同时根据工作需要，扶持培育空白人群类别的工作组织。

3.2 多方筹资，保障经费

为确保社会组织的可持续发展，应建立以政府投入为主，其它渠道项目经费为补充的社会组织经费保障机制。一方面，各级政府在统筹艾滋病防治工作时，既要将购买社会组织的防艾服务作为一个重要方面予以考虑并配置相应的资源，还要以政府为主导，继续提高社会组织参与防艾工作的能力，给予社会组织更多的参与机会和社会资源。另一方面积极引导一批有社会责任感的企业、社会团体和民间组织，投入、捐助一定经费，用于艾滋病防治的工作，实现防艾经费投入的多元化。

3.3 机构支持，提升能力

把社会组织能力建设作为基础工作来抓。先由各级疾控中心干预人员作为师资来培训，然后让他们根据小组的需求有计划有步骤地培训小组骨干人员，提升草根组织的工作能力。培训内容应该包括艾滋病性病知识、沟通交流技能、VCT咨询技能、安全套使用技能、团队建设和协作能力以及项目管理和项目申报、项目计划撰写与基本财务管理等。通过提升能力，应使社会组织建立完善自身规章制度，加强自身项目（财务）管理能力，不断提升组织在社区内的公信力，维护自身社会声誉。

3.4 加强管理，支持创新

从政府层面应从政策倡导、注册管理、资金技术等方面为社会组织提供支持；从技术管理层面，省级或州市级技术机构，尝试区分吸毒人群、暗娼人群、男男性行为人群、感染者管理等不同人群类别，明确该类组织应完成的工作内容、质量要求、痕迹资料以及参考单价等，便于对社会组织的管理和督导。社会组织方面要克服困难，勇于创新，充分利用现有政策条件，加强自身管理，提升自身能力，围绕工作内容，从特定人群的需要出发，不断总结和提炼防艾工作经验，积极探索高危人群干预、感染者关怀和小组建设发展的新路子。

[1] 牛彩霞.中国参与艾滋病预防控制的草根非政府组织调研报告[J].中国性科学,2005,14(11):8-17.

[2] 吕 柯.现代社会组织管理制度改革形势下 社会组织参与艾滋病防治活动的分析与思考[J].中国艾滋病性病,2013,19(12):907-909.

[3] 张 宁.社会组织参与防治艾滋病问题述论[J].社团管理研究,2012,(6):19-24.

[4] 薛 珲.重庆市主城区参与男男性接触人群艾滋病危险行为干预工作社会组织的现况调查[J].中国健康教育,2011,27(4):274-277.

[5] 李克强.国务院防治艾滋病工作委员会全体会议[Z/OL].(2012-11-28)http://www.gov.cn.

（本文编辑：闫云丽）

Survey on the status of AIDS prevention social organizations in Qujing city

DAI Ji-kun, LIU Chun-pei
(Qujing CDC, Qujing Yunnan 655000, China)

ObjectiveTo know the condition of personnels, financial and management in social organizations that involved in AIDS prevention in Qujing, so as to provide the basis for integrating prevention resource and setting out prevention countermeasures.MethodsCollected and analyzed the running condition of AIDS prevention social organization by questionnaire and site inspection mode from 2005-2013.ResultsThe social organizations take active action in AIDS peer education, high-risk group intervention, HIV detection mobilization, H IV/AIDS follow-up visit, care and assistance. But they were facing ma ny difficulties as fi nancial policy, technical management, technical team stability and other issues.ConclusionsIt has fundamental practical significance that the social organizations take part in AIDS prevention and control. It’s necessary to provide support on policy, fund, capacity building and management innovation. Effective develop and consolidate AIDS prevention society organizations.

AIDS prevention, social organizations, construction and management

R512.91；R197.2+4

：A

：1008-2800(2015)02-0117-05

2014-09-29

戴继坤（1973-），男，云南曲靖人，本科，主管医师，主要从事艾滋病防治管理及健康教育工作。

刘春蓓（1973-），女，云南曲靖人，本科，副主任医师，主要从事艾滋病高危行为干预及项目管理工作。