提高公共服务共建能力和共享水平

刘尚希　赵福军

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）指出：“增加公共服务供给。坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。”我国“十三五”时期财政紧运行常态化，财政投入难以满足不断增长的公共服务需求。运用政府与社会资本合作即PPP模式提供公共服务，是破除公共领域独占性、降低财政负担、提高供给效率和改善供给质量及推动公共服务体制机制改革的需要。

推广政府和社会资本合作模式是“十三五”时期的客观要求

《建议》指出：“发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，带动更多社会资本参与投资。创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式。”我国“十三五”时期财政紧运行常态化，财政投入难以满足不断增长的公共服务需求，需要加快改变政府主导公共服务供给局面。经济决定财政，经济中高速增长，财政收入高速增长将成为历史。另一方面，从人口来看，我国已成为人口快速流动的动态社会，正在进入城镇化快速发展时期和人口老龄化加速的阶段，教育、医疗、养老、环境等公共服务的需求呈现刚性增长，财政支出增长随之呈现出越来越刚性化的特征。财政紧运行，将会是今后一个时期的常态，我们需要改变政府主导公共服务供给的这种传统格局。

仅靠政府投入难以满足不断增长的公共服务需求。《建议》提出要增加公共服务供给，包括：实施脱贫攻坚工程，建立健全农村留守儿童和妇女、老人关爱服务体系；提高教育质量，推动义务教育均衡发展，普及高中阶段教育；推进健康中国建设，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度，实施食品安全战略；推动区域协调发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局；以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划；筑牢生态安全屏障，实施山水林田湖生态保护和修复工程，开展大规模国土绿化行动，完善天然林保护制度，开展蓝色海湾整治行动。这些都涉及诸多领域的公共服务供给。如果继续沿用传统的公共服务供给模式，显然已经力不从心。

基于以上考虑，我们要按照《建议》指出的那样，“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。加快社会事业改革”。要进一步开放公共服务领域的市场准入及加快公共服务的价格改革，推进PPP模式发展；进一步加大电力、铁路、电信、公用事业等领域向非国有资本开放的力度，加快公共服务领域的开放步伐，增强社会资本进入PPP项目的积极性；加快深化公共服务价格，让社会资本形成稳定的收益预期，增强社会资本进入公共服务领域的动力。

政府和社会资本合作模式是进一步转变政府职能的使然

《建议》要求我们在“十三五”期间要“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力”。政府和社会资本合作模式是进一步转变政府职能的使然。

提高供给效率。传统理论认为，公共服务供给只能交给政府。但现实表明，政府提供公共服务并非完全有效。对于市场、社会主体来说，参与公共服务提供的动力在于综合考虑收益、成本与风险，追求未来的利润，可以以更低的成本提供公共服务，还可以大大提高公共服务的时间效率，可以在更短的时间内提供更多的公共服务。我国公共服务基础设施发展的速度远远快于其他发展中国家，没有社会资本的参与，单靠政府投资来建设，是无法想像的。

改善供给质量。对于政府等公共部门来说，运用PPP模式提供公共服务，一方面，可降低财政负担，实质上也是降低社会的负担；另一方面，通过招投标方式选择公共服务供应的参与者，可促使公共服务质量提升。运用PPP模式引入市场机制，可以鼓励市场、社会通过不同形式参与供应公共服务，既能解除政府财力约束，也能带来合作效率，不仅可扩大公共服务，也能提升其供给质量。

资源动员更加广泛。政府作为提供公共服务的主体，动用资源容易受体制机制和行政边界的约束。而运用PPP模式提供公共服务，则能突破体制机制和行政边界约束，跨区域、跨领域、跨部门组织动员资源，拓展了可行配置空间，减少了因行政、区域分割带来的冲突和低效率。运用PPP模式可动员人力、资本、技术、管理等各种资源广泛参与，充分发挥市场、社会的作用。政府与社会资本合作，从广义来说，既可以包括存量，也可以针对增量。对于已经建成的公共设施和政府已在提供的公共服务，可以实行特许经营和特别授权，通过市场和社会主体来运营管理提供公共服务，如高等级公路、医院、养老院等；对于新建公共设施和将要新提供的公共服务，可以从一开始就让社会资本参与，在设计、建造、采购、运营、管理等环节全程参与，可弥补政府财政资金和自身能力的不足，如资本、人力、专业性等方面的不足。PPP模式是在微观上合作共赢，在宏观上共建共治。

资源配置更加扁平化。政府提供公共服务时，按照政府科层组织模式进行配置资源，资源配置模式呈现垂直化特征。行政组织垂直化管理和配置资源时，虽然能有效实现组织目标，但经历行政层级多、耗时较长。以PPP模式提供公共服务，动员市场、社会力量参与提供公共服务，可以降低资源配置垂直化高度，使得资源配置模式更加扁平化，即行政层级少，因而耗时较短。

各参与主体更加平等化。实施PPP模式提供公共服务，政府以平等身份参与进来，不是居高临下地命令指挥，而是按照契约来界定各自的利益和风险、权利和义务。政府尽管以公共主体身份肩负着化解公共风险、维护公共利益的使命，但一旦以合作方身份出现，就必然平等参与，不能以行政权力行事。政府、市场、社会各方，都必须遵循平等协商的契约原则，无论全程参与公共服务，还是参与某一个环节，收益与风险的界定，都不能以强力来实现。

以政府和社会资本合作模式推动公共服务体制机制改革

运用PPP模式，鼓励市场、社会参与提供公共服务，不仅能降低财政负担、提高供给效率和改善供给质量，进一步转变政府职能，更重要的是能贯穿公共治理的理念，推动公共服务体制机制改革，让全社会走向共建、共治和共享。

运用PPP模式推动公共服务资源配置模式改革。市场配置模式和政府配置模式是已有的两种资源配置模式。按照政府、市场之间关系的“二分法”思维，政府与市场之间应当泾渭分明，市场能有效发挥作用的地方交给市场，公共服务的提供只能是交给政府。公共产品与私人产品的划分成为政府与市场分工的基本依据。但现实的情况是，即使在公认的公共领域，也并非政府独占，社会主体也可以提供公共服务。市场、社会的作用领域可以扩大到传统理论认为只能由政府发挥作用的公共领域。就此而言，至少要基于政府、市场、社会三者之间关系构建的“三分法”思维，推进多元主体之间的分工与合作。公共服务不再仅仅是政府的权力和责任，需要全社会参与；市场、社会也是公共服务提供的重要参与者。PPP模式使公共治理是基于共同体的多元共治，突破了单边责任和单边义务导致的困境，有助于提升社会参与度和满意度。凡是能有助于公共服务提供效率提高，降低和化解防范风险的领域、环节，都可以交给市场、社会，或让市场、社会参与。应该说，PPP模式能实现政府、市场、社会三者之间激励相容，让大众有更多的获得感和满足感。

运用PPP模式提供公共服务，将推动政府职责向服务、监管、分配风险转变，这将对公共服务的投入、运营、监管体制机制变革产生重大影响。政府在公共服务提供中的职能与动员、配置资源模式紧密相关。在政府主导提供公共服务模式中，政府既是公共服务的生产者、运营者，又是监管者、管理者。运用PPP模式提供公共服务，政府与市场、社会合作提供公共服务，政府投入减少甚至不需要投入，公共服务运营、生产可以交给市场，政府的角色则定位于制定政策、规划和监管公共服务质量。

在PPP模式中，政府更好地发挥作用，还在于如何降低政府与市场、社会合作中的不确定性风险，让市场、社会积极地参与公共服务提供。不确定性与风险是影响政府与市场、社会合作形成、维系的核心因素。政府与市场、社会合作面临各种各样的不确定性与风险，包括环境、市场、政策等方面的不确定性与风险。如果按照PPP项目实施的顺序，可以分为事前、事中、事后的不确定性与风险。事前不确定性与风险主要是指PPP项目参与方因信息不对称担心存在的不确定性与风险，以及因信息不对称引发的道德风险。PPP项目开始实施后，可能会因参与方“变卦”带来不确定性与风险。比如：如果PPP项目合同执行不到位，政府承诺的补贴和对公共服务提供相关承诺不能兑现，就会影响PPP项目的收益与成本，改变社会资本的收益与风险预期。另外，PPP项目合同的不完全性、参与人的不确定性以及相关资产专用性带来不确定性与风险。

（作者：财政部财政科学研究所所长、党委书记；国务院发展研究中心处长）

责任编辑：杜梅萍