在全面建成小康社会决胜阶段精准发力

赵弘　张静华

刚刚结束的党的十八届五中全会，是我国在全面建成小康社会进入决胜阶段召开的一次极为重要的会议。习近平总书记的重要讲话，深刻分析了全面建成小康社会决胜阶段的形势，系统阐释了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，确定了到2020年全面建成小康社会的目标，科学回答了事关党和国家长远发展的一系列重大理论和实践问题，为谋划“十三五”乃至更长时期的发展提供了科学行动指南。会议的召开，对于坚持和发展中国特色社会主义，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。

当前，北京正处在落实“四个中心”城市战略定位、有序疏解非首都功能、加快治理“城市病”的攻坚阶段，落实京津冀协同发展规划也进入深入推进的重要时期。十八届五中全会的召开，为北京谋划“十三五”及未来一个时期发展理清了思路、指明了方向。北京要全力打好治理“城市病”的攻坚战，瞄准关键问题精准发力，努力在全面建成小康社会中走在前列，在国家创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展中走在前列，树立标杆，形成示范。

坚持首都城市战略定位不动摇，打好疏解非首都功能、治理“城市病”的攻坚战

五中全会全面谋划了国家“十三五”的战略思路，强调创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是我国未来发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。对北京来说，落实好“四个中心”的战略定位是“十三五”发展的重中之重。要围绕全面建成小康社会目标要求，保持战略定力，坚持科学发展，着重处理好治病与发展的关系，以适应新常态、落实新定位、迈向新目标为重点，走高端发展、绿色发展、可持续发展道路。

首都经济社会发展在取得良好成绩的同时，也面临着交通拥堵、人口集聚、功能过多、环境污染等一系列“城市病”的困扰。京津冀协同发展规划明确提出要疏解北京非首都功能、加快治理“大城市病”，为首都科学发展提供了重要思路，带来了宝贵机遇。全面建成小康社会，北京能不能走在全国前列，关键在于打好治理“城市病”的攻坚战。要深入落实习近平总书记系列重要讲话精神，坚持“四个中心”的城市战略定位不动摇，舍得做减法，守得住底线。特别要处理好存量和增量的关系，严控新增资源在城六区聚集，坚守2020年全市总人口2300万和中心城常住人口下降15%的“人口底线”。

从根本上治理“城市病”，还要创新城市发展理念，建设“可持续城市”。其中，最为核心的是把握以下四个关键点：

一是空间布局可持续。一个城市要持续发展首先要解决好集聚与效率的矛盾。一方面保障对城市的资源集聚有很强的接纳能力，另一方面要通过城市合理的空间布局，保证城市具有高效的运营效率，克服“摊大饼”式空间布局所带来的效率损失弊病。北京早期的城市规划中，借鉴国外经验引入“边缘集团”、“卫星城”等概念，如1983版规划了13个卫星城，1993版规划了14个卫星城和10个边缘集团，在今天看来都是很符合城市规律的空间布局。北京要通过科学的城市规划，加快市行政副中心、新城、新区建设，形成“主城-新城”、“主城-卫星城”的分散化、网络化、多中心的城市空间布局。

二是交通结构可持续。城市集聚大量的人口资源，采取什么样的交通结构以满足城市的交通需求，是一个关系到城市能否克服交通拥堵问题、实现可持续发展的关键所在。城市空间资源有限，交通需求量巨大，因此必须采取具有很强承载能力、高效运营、绿色低碳的交通工具。据有关研究机构提供的数据显示，不同的交通方式在等量的空间资源条件下，其运输能力是不一样的。如小汽车一小时只能运输3000人，公共汽车一小时能运输3000到6000人，轻轨交通一小时能运输1到3万人，地铁一小时则能运输3万人以上。

根据对国外城市的研究，交通解决比较好的城市重要的一条经验就是通过科学合理的轨道交通体系建设来承载城市的主要交通出行需求，一般都在70%到80%以上。比如，瑞典首都斯德哥尔摩人口只有200万，中心城区人口不到100万，除有多条地铁线路以外，还有5条轻轨线和城市铁路，每条线又有多条分支延伸到市郊的6个卫星城和各个大型社区，形成了一张四通八达的轨道交通网络。

对国外城市研究中还发现，轨道交通建设和城市其他功能建设的顺序也是值得我们学习借鉴的。如瑞典第三大城市马尔默，其中一个卫星城——“瓦拉中枢”建设的顺序就是先建火车站，再建医院、学校等公共服务设施，最后建设住宅楼。这样的建设顺序，使卫星城具有成本优势和生态优势，有很强的吸引力，能够充分发挥公共交通、公共服务对于城市分散化布局的引导作用。

目前，北京交通拥堵的重要原因之一就是没有建立起与城市规模、结构相适应的轨道交通体系，而主要依靠公路交通（主要是小汽车和公共汽车）。根据近十年北京新增人口的空间布局，也可以印证北京轨道交通建设的滞后，对于城市空间优化没有发挥出引导作用，而是产生了不合理的叠加效应。2003-2012年，北京常住人口增量主要分布在朝阳、海淀、丰台等城市功能拓展区以及昌平、大兴、通州等城市发展新区，占全市常住外来人口增量的83.5%，远郊区县难以吸引到人口集聚。因此，要借鉴东京、伦敦等国际大城市经验，建设以轨道交通体系为主的大容量、低碳化公共交通，减少小汽车使用。其中，重中之重是做好轨道交通建设，规划理念要从“线跟人走”向“线引人走”转变，从根本上摆脱北京轨道交通补课式、被动式发展局面。

三是生态环境可持续。要通过城市合理的空间布局，使主城、卫星城之间，卫星城与卫星城之间留下大尺度的绿色生态空间，城市群落“镶嵌”于田野、森林、绿地之中，为城市创造优美舒适的生态环境。

四是产业发展可持续。城市要持续发展，要把实体经济包括高科技产业和生产性服务业等作为城市发展的产业基础。要克服许多城市简单通过出让土地、发展房地产作为政府财力的重要来源，将城市化建立在扎扎实实的实体经济基础之上。

对于可持续城市建设，北京还有许多工作要做：一要加快城市空间结构优化，推动通州北京市行政副中心建设，打破“单中心”格局，大幅度提升北京空间结构资源的承载力；二要弥补北京交通结构的短板，加密中心城区地铁密度，努力实现500-600米可以到达地铁站口的目标，同时加快到达郊区县和周边河北一些城市的“一站式”市郊铁路建设；三要在市郊铁路通达、能够形成“1小时交通圈”的前提下加大公共服务资源向新城、卫星城的集中疏解，快速提升区域的吸引力和承载力；四要强化产业转移和对接，形成北京与周边区域的创新链、产业链合作。

全面落实京津冀协同发展国家战略，推动区域协调发展

过去多年，发展的不协调造成了区域之间、城乡之间和群体之间的差距，导致各种经济社会矛盾。十八届五中全会提出要坚持协调发展，重点促进城乡区域协调发展，不断增强发展整体性。强调指出“推动区域协调发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局”。此次全会把“协调发展”放在仅次于创新的优先位置，足见协调在“十三五”时期发展中的重要性。

由于京津冀三省市之间所处的发展阶段不同，资源条件不同，经济基础不同，客观上造成区域协调发展的难度大。北京已进入后工业社会，产业结构水平高，居民收入水平高，政府财政实力强，因而对公共服务投入大，公共服务水平高。而河北的多数城市还处于工业化中期或初期阶段，其经济社会发展水平还不高。据统计，2011年北京小学的生均教育经费是河北的4.4倍，天津是河北的3.2倍；高等教育阶段北京生均教育经费是河北的5.1倍。由于经济社会特别是公共服务水平落差大，北京、天津客观上与河北形成一种“马太效应”，对河北形成强劲的“虹吸效应”——周边区域的人才与优势资源过多地被吸引到北京、天津，从而使河北发展更加困难，出现所谓的“灯下黑”现象。

这种经济社会落差大的另一种表现则是京津冀区域未能形成真正意义上的产业集群。现代产业特别是高端制造业发展对产业环境提出很高的要求，而产业环境中产业配套环境更为企业所关注。由于历史的、自然的、政策的等多方面的原因，京津冀地区与长三角、珠三角相比，国有经济占比高，民营经济不够发达。根据全国第二次经济普查数据，京津冀地区国有企业资产总额占全国的比重高达62.8%；2014年中国民营企业500强中，京津冀地区有44家企业入围，而长三角地区则有249家。正是由于没有发达的民营经济，更没有建立起民营经济企业之间相互关联、相互配套所形成的完整的产业链和真正意义上的产业集群，因此，京津冀区域产业配套成本高，很多企业宁愿到长三角、珠三角进行投资或成果转化，而没能将投资项目落在京津冀地区。北京的科技优势未能通过在京津冀地区的成果产业化而转变成为京津冀地区的产业发展优势和经济发展优势。比如，中关村2014年流向广东省的技术合同成交额占流向外省市技术交易额的6%，而流向津冀地区的技术合同成交额仅占4.2%。河北的产业结构主要以煤炭、钢铁、建材等为主，这些产业能耗高、消耗大、污染严重，这也是京津冀区域环境问题比较突出的重要原因之一。

推动京津冀协同发展，要把重点放在解决周边交通、公共服务的短板上，通过政府有目的的引导，加快产业环境的优化提升，不断提高对创新资源、产业资源的吸纳和集聚能力，从而使北京科技创新的优势能够转化为京津冀区域的产业发展优势。

目前，河北、天津承接非首都功能疏解的积极性很高，但考虑到资源有限、发展阶段差异等因素，资源疏解也不能过于分散。现阶段要点面结合、以点为主、突出重点，打造一批产城融合的特色新城、卫星城，集中承接，形成示范。一要突出完善区域交通体系。伦敦、纽约、东京和巴黎等世界城市的市郊铁路都很发达，分别达到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，而北京现在基本上还没有真正意义上的市郊铁路。今后，要着重打通北京与河北、天津的断头路，加强大容量、便捷式地铁、市郊铁路建设，努力形成“一小时通勤圈”城市群。二要针对京津冀区域公共服务落差大的现实，探索名院建分院、名校办分校、医联体、校际联盟等多种方式，结合新城、卫星城建设，定向、定点导入优质公共服务资源，一方面促进公共服务有序疏解、均衡布局，另一方面快速提升这些新城、卫星城的公共服务水平，提升对产业、功能疏解的吸引力。三要加强区域产业转移与对接合作。积极探索体制创新与政策突破，切实解决产业转移中面临的用地指标、污染物排放总量控制、高科技企业政策衔接与资质互认等瓶颈问题，使企业“出得去”、“留得下”、“发展得好”，促进当地就业，带动区域发展。

突出创新引领，加快建设全国科技创新中心

五中全会提出：“坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新，让创新在全社会蔚然成风。”自2013年以来，国家相继出台了许多推动自主创新、创业的政策措施，推动形成“大众创业、万众创新”的新格局。五中全会把创新提到非常重要的位置，并将创新贯穿于党和国家的一切工作，这是前所未有的。可以预见，“十三五”及未来一段时期，互联网+、高铁、通信、航天等高端制造业与高技术产业将得到蓬勃发展，创新驱动中国经济转型升级的格局也将加快形成。

北京是全国创新资源最为丰富、科技人才资源最为密集、创新创业氛围最为浓厚的地区。当前，北京科技创新已走在全国前列，具备引领和服务全国科技创新发展的条件。以中关村为例，2014年中关村新创办科技型企业就超过1.3万家，聚集了各类创新创业服务机构800余家；园区企业在京外设立分支机构9624家，遍布全国所有省级行政区；输出技术合同成交额2259亿元，占全市的72%、全国的26.3%，率先形成了“大众创业、万众创新”新局面。

下一步，北京要主动适应和引领经济发展新常态，加快建设全国科技创新中心，打造引领全国、辐射周边的创新发展战略高地。一方面，突出原始创新，重点支持互联网+、新一代信息技术、节能环保、生物医药等领域的创新，突破一批核心、共性和基础性技术。另一方面，大力支持中关村创建国家全面创新改革试验区，努力打造国家自主创新的重要源头和原始创新的主要策源地。同时，还要积极推进科技投融资、科技成果转化、科技资源共享、创业服务平台等服务体系建设，营造良好创新创业环境。

着力民生改善，提高社会治理能力现代化水平

五中全会强调坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，朝着共同富裕方向稳步前进，充分体现了党和国家重视民生的初衷。“小康不小康，关键看老乡”，改善民生就是发展，而且是发展的出发点和归宿。

北京作为首都，是展示国家形象的重要窗口，无论城市建设、经济社会发展，还是城市管理与服务水平，都走在全国前列。当前，北京的“城市病”问题非常突出，环境污染、交通拥堵等许多与“城市病”相关的词语，都引起了社会的广泛关注与重视，这都是由北京当前所处的城市发展阶段所决定的。今天北京所面临的各种城市问题，其他城市在以后的发展中也可能会遇到。因此，北京要率先探索，创新城市治理新模式，以期对全国其他城市形成示范与借鉴。

2014年，北京的人均GDP已达到16278美元，城乡居民收入比也从2005年的2.25缩小为2014年的2.17，城乡收入差距略有改善但仍明显存在，城市公共服务能力与社会治理水平还有较大的提升空间。因此，“十三五”及未来一段时期，北京要按照五中全会“让发展成果更多更公平地惠及全体人民”的要求，以民生为发展导向，以做好城市服务为核心，不断创新思路，深入推进教育、医疗、养老、就业等民生领域的体制改革与政策突破。要按照“健康中国”建设的新要求，积极推进公立医院综合改革，大力推行医药分开、分级诊疗制度。同时，还要前瞻性、系统性地开展好特大城市治理机制、模式创新工作，推进社会治理精细化，加快服务型政府、法治型政府建设，加快形成与“四个中心”的城市战略定位相匹配的全民共建共享的社会治理新格局，努力在实现社会治理能力现代化方面走在全国前列。

（作者单位：北京市社科院，北京方迪经济发展研究院）

责任编辑：谭 丁