北京市“养老券”政策的效果评估——基于利益相关者理论的分析

杨 语 佳

(首都师范大学 管理学院， 北京 100036)

北京市“养老券”政策的效果评估
——基于利益相关者理论的分析

杨 语 佳

(首都师范大学 管理学院， 北京 100036)

北京市自2009年推行“养老(伤残)券”政策以来，在保障老年人享受社区养老服务，提高老年人生活福利水平方面发挥了重要作用。基于利益相关者理论分析，“养老券”政策的推行，通过市场化运作提高了政府工作效率，激活了社会企业和社会组织活力，但同时也存在市场监督不力、服务水平良莠不齐等问题。为此，提出完善相关政策规定、规范居家养老券的市场管理、提供多层次个性化的居家养老服务、加强社区基础设施建设促进福利均等化等对策建议。

养老券；利益相关者；居家养老服务；老年福利

居家养老是指让老年人在家中居住，由家庭-社会共同为其提供养老服务的一种养老方式，是家庭养老与社会养老的有机结合。这种养老方式既适应我国老龄化严重的国情，也符合老年人晚年不愿离开原有生活环境的意愿和需求，因此作为未来我国社会化养老服务体系的基础性模式被广泛认同和推广。2008年，全国老龄办联合发改委、民政部等十几个部委制定了《关于全面推进居家养老服务的意见》，在贯彻落实文件精神的过程中，全国范围内试点城市结合实际，探索了一些切实可行的办法。在全国人口老龄化的背景下，初步形成了居家养老服务模式，并逐渐在全国各地蓬勃地开展起来。

作为居家养老服务改革试点城市，在2008年底，北京市民政局颁发了《关于加快养老服务机构发展的意见》，提出了在全市推广“9064”养老模式，构建“以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的养老服务体系。之后相继出台配套政策，率先在全市开始实行“养老券”政策，以保障老年人能切实享受到社区医疗、购物、家政等一系列的服务。本文拟从利益相关者角度来分析“养老券”政策的实施效果，并提出相关的完善建议。

一、北京市“养老券”政策的实施情况

居家养老服务，其目的就是结合社区内的社会力量，为居住在社区养老的老年人提供生活照料服务、医疗健康服务和精神文化服务。老年人由于自身身体机能的退化，生活活动半径不断缩小，信息获取方式有限，更加增强了他们对于社区养老服务的需求。社区通过对政府资源和社会资源的整合，在社区内提供较为完善的养老保障设施，使老年人在社区内就可享受到全方位的养老服务。北京市在对老年人补贴这方面，走在了全国前列。在2009年11月，颁布了《关于北京市市民居家养老(助残)服务(“九养”)办法》(京政办发〔2009〕104号)。“九养政策”中既有直接让老年人、残疾人收获实惠的，像养老券、给百岁老年人实行医疗补助等，也有完善配套服务环节的，比如说养老院队伍的建立，使老年人能够更好的享受服务，还有加强基础设施建设，改善老人生活环境的，如建立养老助残、托老所等。并开通96156社区服务热线平台推进北京社区居家养老服务。在“十二五”期间，大力建设“一刻钟社区服务圈”，实现百姓步行15分钟就可享受社区医疗、购物、家政服务等一系列的服务。

之后又针对居家养老(助残)服务，相继颁发了《关于贯彻落实北京市市民居家养老(助残)服务(“九养”)办法的意见》(京民老龄发〔2009〕504号)、《关于印发北京市市民居家养老(助残)券管理使用规定(暂行)的通知》(京民老龄发[2010]188号)，对居家养老(助残)服务进行进一步的规范和推广。根据2015年相关数据统计，享受养老助残券补贴的人数约有52万人[1]。

养老券①本文主要以老年人使用“养老(助残)券”的情况为研究内容，本文中简称为“养老券”。以凭单制作为政府购买公共服务的体现形式，是政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的“优惠券”。有资格接受凭单的个体在特定的公共服务供给组织中“消费”他们手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接受的凭单。在这其中，主要的责任主体包括两个部分，首先是政府及各级主管部门，他们将居家养老服务市场交给社会，但仍然承担监督和指导的角色；第二是与政府签约的服务单位，他们的责任是按照相关市场要求和老年人的服务需求，为老年人提供相应的居家养老服务。“养老券”的使用主体，是北京市80岁以上老年人。

“养老券”的运作过程可以分为以下四个主要环节：

(1)定点服务单位确认：各级主管部门每季度要统计、公布签约服务单位的服务项目和收费标准。

(2)“养老券”发放：在户籍所在地、福利机构所在地定期发放。

(3)“养老券”使用：养老(助残)券用于在全市居家养老(助残)签约服务单位和指定服务单位购买服务，不得兑换现金；年度内有效。

(4)“养老券”结算：签约服务单位和指定服务单位及家庭保姆在其所在的街道(乡镇、地区办事处)主管部门结算。

二、分析视角：利益相关者理论

“利益相关者”一词的英文为“stakeholders”，用来指称与企业有密切关系的所有群体。有学者对利益相关者的理解是：对企业来说，存在这样一种利益群体，如果没有他们的支持，企业就无法生存[2]。该理论认为，利益相关者的权益主张都是自维的；不同主体之间的主张有可能一致，也有可能冲突；不同的权益主张的满足是有先后顺序的[3]。在对“利益相关者”的诸多界定中，以弗里曼相对宽泛的界定为更大多数学者所认可，他认为，“企业利益相关者是指那些能影响企业目标的实现或被企业目标的实现所影响的个人或群体”[4]。

此后，利益相关者分析理论逐步运用到诸如公共政策分析等领域。公共政策理论认为，政策利益相关者是指“由于影响公共决定也被决定影响而与政策有利害关系的个人或群体”[5]。所谓“目标群体”就是指那些受政策作用影响而需要重新调试行为的群体。

社会福利政策的本质是对社会利益的分配或再分配。社会福利具有公共属性，老年福利阶段的公共性表现得更加强烈。从福利经济学的视角看，社会福利背后具有很深的利益问题。根据福利经济学的主要主张“分配越均等，社会福利就越大”，社会福利的分配将取决于社会的整体福利和整个社会的发展。老年福利政策作为公共政策的一种，往往面对的是社会老年群体的养老利益诉求、解决的是公共问题，这其中也涉及到不同群体和组织的利益。在社会福利政策领域，广泛意义上存在四类福利政策的价值主体：(1)政府：追求国家利益和社会的公共利益；(2)社会组织：追求社会公共利益与自身群体利益；(3)社会企业：追求自身群体利益；(4)个人：追求个人自身利益。

老年人福利政策涉及到多方利益主体，他们在现行政策中的利益得失情况、他们对于政策的态度及看法都会影响政策执行与效果。利益主体的博弈不仅仅发生在政策制定阶段，在政策执行过程中会更加激烈。因此，有必要对现行政策进行利益相关分析，从而明确各方面的利益诉求及其中的利益矛盾，尽可能预防政策执行可能遇到的阻力，使政策能够得以有效实施。

三、从利益相关者角度评估“养老券”政策的实施效果

基于对现行政策文本的分析，政府以凭单制的形式向北京市特定老年群体发放“养老券”的相关政策中，涉及到以下主体：政府、相关管理机构、社区服务机构、合约商户及社会组织、老年人等。

借鉴联合国开发计划署(UNDP)在对它的开发合作项目所做的评估中对重要的利益相关者界定模式，把各利益相关者分为:(1)目标群体，(2)直接受益者，(3)直接管理者，(4)资源提供者，(5)外部咨询顾问、供应商以及其他对计划/项目提供支持的人或机构，(6)在本计划/项目环境中可能受到计划/项目结果影响或对其感兴趣的其他机构[6]。结合本文研究内容，总结如表1所示：

表1 北京市“养老券”政策利益相关者清单

基于不同的利益相关者的角度，其利益相关分析如表2所示：

表2 北京市“养老券”政策各利益相关者的利益分析表

现基于“利益相关者”理论，从上述不同利益相关者的角度，对北京市“养老券”政策的实施效果进行评估和分析：

(一)政府及社区管理机构：“养老券”政策的直接管理者

1. 政府通过政策引导老年人合理消费

在党和政府要着力保障和改善民生，建设民生政府，坚持以人为本、执政为民理念的要求下，北京市在全市范围内提出“养老券”相关福利政策。北京市民政局是该项政策主要制定者，其根本目的就是在老龄化背景下，通过政府购买公共服务，以“凭单制”的方式，满足老年人养老需求，促进老年服务产业发展。

从宏观层面来说，北京市政府希望通过“养老券”政策，改善大城市中养老困境。该项政策相比较于以往的政府补贴、特许经营等方式，以“凭单制”方式直接对消费者即老年人进行补贴，能够更好地实现政策目标。首先，老年人有一定的选择权，可以在不同类型的合约商户中任意消费。老年人通过在合约商户中的自由选择，使一些无法精确描述的服务进行了补充。其次，每月(季度)发放的资金，只可用于购买特定服务，资金很难向其他领域流动。这将迫使老年人进行合理消费，购买更多的养老服务。此外，由于此资金利用率高，政府要求须在一季度内用完服务券，逾期无效，故进一步刺激了老年人在一定时间内的消费欲望。

2. 社区管理机构不断完善基础设施，保障社区服务质量

从中观层面来说，区县相关管理机构及社区服务中心是“养老券”政策的主要执行者，在“养老券”政策推广实施过程中，由于地理位置、经济发展水平以及社区服务建设等原因，使得社区居家养老服务差异较为明显。比如像西城区汽南社区开展居家养老服务时间较早的地区，社区医院、家政服务等各个方面都提供了较好的服务，服务项目具有较好的完备性，养老服务设施的完善程度也具有较高水平。社区能够担当起相应的责任，尽可能的去拓展能够提供养老服务合作商户，使得老年人能够在社区周边就能够享受更多的服务。

而有的社区本身提供的社区服务有限、社区基础设施落后，社区周边本身相应的资源建设就存在严重不足，社区本身管理资金有限，社区负责人无法履行相应的责任，满足当地居民的基本生活需求都比较困难，那对于老年人这一群体的特殊需求则更加无能为力。

居家养老是基于社区资源为社区内的老年人提供养老服务，只有社区基础建设完备、机构管理成熟，才能够更好的根据老年人的需求提供更加个性化、多样化的养老服务。

3. 政府机构监督“养老券”市场秩序

政府在购买公共服务过程中另一项重要职能即作为直接管理者，对政策执行过程进行监督控制，一方面能够有效预见未来可能发生的问题防患于未然，另一方面即对发生的问题进行妥善处理。

在“养老券”相关政策文件中，这一部分存在责任主体缺失。首先，对于“养老券”发放统计回收没有第三方管理单位；其次，对于“养老券”合约商户不法行为没有制定相应惩罚措施；最后，关于“养老券”服务，在区县级管理机构及社区内部都没有建立与市民的有效沟通渠道。

(二)社会企业及社会组织：“养老券”服务的资源提供者

1. “养老券”对合约商户带来双重影响

“养老券”合约商户主要分为两个部分，一部分是以营利性质为主的社会企业、社会组织，另一部分是以追求社会公益为主的非营利社会组织。与政府签订了居家养老服务定点服务机构的合约商户来说，主要通过定点机构的服务招牌吸引老年人进行消费。由于“养老券”只能在定点合约商户进行老年服务的消费，而“养老券”又具有一定的时效性，从宏观层面来说能够推动合约商户营业额改善。而对于不以追求利润的非营利社会组织来说，通过与政府合作，参与到公益事业当中，提升自身社会组织的影响力，从而更好地帮助社会中处于弱势的老年人提高福利水平，有利于非营利组织目标的实现。

但另一方面对于以营利为目的的企业和社会组织来说，对其资金流动及服务管理存在一些影响。首先，“养老券”作为一种非真实货币在市场中流动，就存在流动性较差的问题。合约商户需要定期去相关机构进行登记结算，若“养老券”积压过多自身经营流动资金可能受到影响。其次，由于是定点服务机构，须针对老年人这一特定群体提供相应服务，如餐厅需要推出符合老年人口味的菜肴、套餐等。由于老年人服务需求量的不稳定等原因对于合约商户从人力、物力来说，自身经营成本也存在较大影响。

2. 非合约商户的利益在一定程度上受到影响

对于非合约商户来说，一些大型企业出于对自身经营的考虑，并不倾向于与政府签订类似合作关系。如目标群体老年人较少、不愿转换发展策略、程序复杂等。另一些非正规的商户，特别是在市场中替代性较高的商户如早点摊、社区内理发店等，在产品服务水平相差不多的情况下，其生意会受到较大影响。

(三)老年人：“养老券”政策的直接受益者

1. “养老券”政策改善和提高了老年人的生活福利

居家养老服务作为一项社会福利政策，它的施行能够大大提高老年人的生活质量。老年人通过使用政府的补贴，可以根据自身的不同养老需求，在不同类别的商户间选择享受养老服务。目前，北京市居家养老服务主要包括餐饮服务、家政服务、购物消费、生活照料等服务内容。而这些基本居家养老服务，大多都能够在小区周围的商铺实现。通过“养老券”的发放，一方面对于真正存在经济困难的老年人，直接的财力支持能够进一步缓解其养老困境；另一方面，对于大多数的老年人来说，“养老券”的发放与使用可以转变他们的传统思想，改善他们“节俭”的生活习惯，逐渐促使老年人有意愿去购买服务、愿意花钱去享受养老服务，然后意识到居家养老服务的便利，形成一种消费习惯，从而提高老年人的生活质量，促进老年人的福利发展。

2. “养老券”政策尚无法惠及部分特殊老年人

对于老年人来说，“养老券”使用方便与否，是其衡量“养老券”政策的唯一标准。主要可以归结为以下三点：(1)合约商户与家的距离，(2)“养老券”可使用范围，(3)合约商户服务及产品质量。目前，也存在由于基础服务的不均等、政策的不完善、“养老券”市场存在缺陷和漏洞，老年人不能享受到应有的服务的现象。而对于空巢老人及行动不便的特殊群体，其使用限制则更多，普通老年人子女可以代为购买，而对于空巢老人以及腿脚不方便的老人来说上门服务是最大的需求。

四、完善北京市“养老券”政策的对策建议

社会利益是多元的，个人、群体和利益集团共同构成了一个多元化的社会利益体系。政策主体的多元化、利益主体的多元化不可避免会出现利益矛盾，影响公共政策的执行和效果。在“养老券”的政府购买公共服务的政策中，政府的作用仍是最重要的。政府作为直接管理者，要承担起政府的责任，促进社会基础设施的均等化，加强“养老券”市场监管，根据老年人需求完善“养老券”政策。只有在一个公平、规范的政策管理下，养老服务市场才能发挥市场资源优化配置作用，实现老年福利的最大化。

(一)政府在推行“养老券”政策中的责任

1. 完善居家养老服务及养老券的相关政策规定

政府作为政策的制定者，在居家养老服务的政策框架已经提出的情况下，需要进一步完善居家养老服务及养老券的相关指导文件和实施细则。细化内容，主要对老年群体中的特殊人群以及养老服务中的特殊需求进行详细的规范。其中，针对空巢老人、独居老人这些社会中的弱势群体，应当主要以社区为单位，提出相应的解决方案。只有针对不同状况的老年人，提供相应的个性化养老服务，才能够形成较为规范的居家养老服务体系。

其次，以社区为基础，建立完善服务信息收集反馈制度，通过由下及上的方式，及时有效地集中收集老年人的需求和意见，针对养老助残券使用方面出现的问题进行持续的跟进。通过社区服务人员收集的信息，了解政策实施效果，进行整理研究，对于来自基层的声音能够及时的反馈并做出相应政策上的调整。

2. 加强社区基础设施建设促进福利均等化

社区的养老服务建设是以社区周边的建设和较为完善的社区服务为基础的。政府应当首先加强社区的基础设施建设，包括社区医院、老年活动中心、便民商店、健身区等。只有社区基础建设达到一定的标准，政府再有针对性地加大对于居家养老事业的人力、财力和物力的投入。这样的投入才能有的放矢，才能够切实实现政府的政策目的，有力促进老年社会福利水平的均等化。

同时，政府应当平衡地区间居家养老服务水平差异。养老问题已经成为一个社会问题，不仅是一个社区的个体问题。所以应当根据地区人员结构、经济水平等各方面的差异和居家养老服务开展的时间及成熟度的不同，政府应当从各方面给予不同程度地支持，使各地区的居家养老服务水平实现同步发展，减少区域间的资源配置的不平衡，缩小区域间养老服务水平差距。只有平衡地区间居家养老服务水平的差异，才能够避免养老券在使用过程中存在的不公平现象。

3. 规范居家养老券的市场管理

政府按照市场配置为基础、政府适度干预的原则，大力推进居家养老服务市场化，能够更好的实现社会资源的优化配置。在这其中，政府针对市场准入时，不仅要考虑合约商户的规模、服务等常规标准，同时针对这些合约商户所提供的相关居家养老服务提出相应的服务规格和标准。以老年饭桌来说，要考察合约商户是否针对老年人提供相应的老年菜单，所提供的菜品是否符合老年人的口味、饭量，定价是否合适。确保老年人能够通过“养老券”购买到适合自身、满足自我需求的养老服务。

政府想要推动居家养老服务市场化，不仅需要政府用政策鼓励社会企业参与，更重要的是需要政府通过适当的管理使得社会企业能够提高养老服务质量，充分满足老年人的养老需求。随着社会老龄化程度不断提高，针对老年人提供服务的“银发”产业必将有广阔的前景，但其发展是一个漫长的过程，目前只是在萌芽阶段。在这漫长发展的过程中需要政府加以正确的引导，参考发达国家成熟经验，制定完善的政策，促使社会化养老服务规范化。

最后，政府针对个别商家的牟利行为，政府要实施监督惩罚，视其情节轻重，给予相应的处罚直至取消其合约商户的资格，维护居家养老服务市场秩序，营造良好的市场竞争氛围。

4. 进一步提高居家养老服务福利水平

“养老券”的福利水平应当与社会经济发展相适应。近些年物价上涨较快，在居家养老服务相关服务体系还不完善的情况下，需要切实能够提高居家养老服务福利水平的措施。政府在针对大多数老年人发放“养老券”的同时，针对特殊老人应当给予更多的福利政策。如针对没有低保户等特困老人，政府可以适当提高“养老券”的补贴金额等。

同时，建立相关福利水平的调整规定，能够适时根据养老金、物价指数等因素，及时调整“养老券”的补贴金额，使“养老券”金额保持在一个恰当的水平。老年人的生活水平因此得到提高，同时国家既不会因此造成巨大的财政负担，扩大了内需促进了经济的发展。

5. 促进政府服务主体的多元化

政府购买公共服务已经在我国政府改革的过程中得到越来越广泛的应用。但是在政府购买公共服务的对象中，主要以企业为主，对于第三部门或非营利组织的合作还不是非常普遍。

作为发展中国家，我国的非营利组织近些年发展较快。非营利组织相比较于政府有如下优势：更强的专业性、更灵活的工作方式、更贴近民众。同时相比较于社会企业的利润最大化的目标，非营利组织具有更强的公益性。加强与社会非营利组织的合作，大力扶持社会民营组织，促进社会服务主体的多元化，是补充政府角色缺失的重要途径。

上海、广州在社区民间组织的管理制度上进行了创新,以上海市罗山市民会馆、广州文昌慈善会为代表。其特点是政府与第三部门合作,或直接成立非政府非营利组织,实行“公办民营”或“民营公助”,采用“政府主导、各方协作、市民参与、非政府机构管理”的服务管理运营模式,在社区公共服务方面建立平等合作的伙伴关系,为社区提供社会服务及公共服务。这是社区服务“理性社会化”的创新之举,使社区服务机构脱离政府行政体系,向社区负责。

(二)社会企业和社会组织在推行“养老券”政策中的责任

随着社会经济体制转轨以及政府管理改革，社会中的不同类型、不同背景的企业和组织越来越多地在传统的政府服务工作中担当越发重要的角色，提供更加高质量的公共服务。

1. 提供多层次个性化的居家养老服务

老年人基于性别、身体状况、家庭情况、生活习惯等多方面的差异，他们对于养老服务的需求体现出多样性的特点。同时，老年人的特殊身份，也使得在服务过程中对服务人员有着更专业化的要求。企业在提供居家养老服务时，应根据实际情况，将老年人按身体状况、家庭状况分成不同类别，确定相配套的服务模式。

独居老人、残疾老人、非自理老人是社区居家养老服务的重点保障对象，对这部分老年人的服务需要更高的服务标准和专业水平。针对老人中的特殊群体，上门服务是最为便利的方式。同时，针对老年人的生理特点，在提供居家养老服务的时候应当从老年人的需求出发。只有这样，才能够使老年人在使用居家养老券的时候“花的出去，花的舒心”。

而面对大多数身体较为健康的老年人，他们更加重视自己晚年精神文化生活。社区应加强社区娱乐文化设施建设，就近开设老年学校，开设老年电影专场等，真正做到“老有所养，老有所乐”。随着老年人岁数的逐渐增加，身体状况发生变化，老年人的需求也会出现一定变化。当老年人的生活由完全自理转变为半自理或者不能自理时，他们对于养老服务的需求就会明显增加。对于老年人的特殊照料，也需要更为专业化的人员来负责。

2. 大力开发银发产业，满足老年人养老需求

随着我国老龄化高峰的来临，养老服务业将在近十年得到迅速的发展。社会团体及企业应当响应国家政策，顺应市场需求，积极投入到“银发产业”这一朝阳产业的发展建设中。对于残疾老人、空巢老人除了政府方面以社会救助等方式保障其基本生活，社会团体或者企业应当承担更多责任。社会资源如果能够投入到社区日间护理中心、社区托老所、老年康复站等形式服务机构的建设中，将极大地满足城区内老年人的养老需求，缓解养老供需矛盾，同时得到相应的投资回报。

[1]鲍杰,李仲文.消费项目单一，养老券去哪花[EB/OL].(2015-01-23)[2015-05-14].http://hn.rednet.cn/c/

[2]Clark J. Fairness in public good provision: an investigation of preferences for equality and proportionality[J]. Canadian Journal of Economics, 1998，31(3): 708-729.

[3]Clarkson M E. A stakeholder framework for analyzing and evaluating corporate social performance[J]. Academy of management review, 1995, 20(1): 92-117.

[4]Freeman R E, Evan W M. Corporate governance: A stakeholder interpretation [J]. Journal of Behavioral Economics, 1991, 19(4): 337-359.

[5][美]威廉·N·邓恩. 公共政策分析导论[M]. 北京: 中国人民大学出版社, 2002:79.

[6]联合国开发计划署评估办公室编. 计划管理者手册:面向结果的监督与评估[M]. 北京: 科学出版社, 1999:51.

[责任编辑：刘 英]

2015-05-18

2015-06-25

杨语佳(1990-)，女，首都师范大学管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共经济与公共政策。

D632.1

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1673-2936(2015)03-0082-07