中小学校长轮岗制存在的问题及其规避

刘园园

摘   要 中小学校长轮岗制的实施牵涉到诸多利益主体，其中包括校长本身、学校内部利益相关者、学校外部利益相关者等。该项政策的有效推行需要借鉴利益相关者理论的观点，来保障各利益主体的利益。本文就拟从利益相关者理论视角出发，对轮岗制实施过程中所涉及的不同利益主体存在的问题进行分析，并提出规避策略。

关键词 利益相关者  校长轮岗  问题

2014年8月15日，教育部、财政部、人力资源社会保障部联合印发了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》（教师[2014]4号），对加快推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗工作进行了全面部署，在这一文件中，对轮岗时间、轮岗范围、轮岗方法、轮岗保障机制等都作出了相应的阐述，在很大程度上推动了校长轮岗制的有序开展。然而，校长的轮岗不是在封闭状态下单向的流动，校长作为学校的领导者，其变动会涉及到一些个人或者组织的利益，这些利益的协调，不是政策的出台可以解决的，而是需要在实践中不断地探索，理论联系实际，才可促进校长轮岗制的可持续发展。

一、从利益相关者视角审视学校组织构成要素

利益相关者管理理论最早是由弗里曼提出来的，该理论主要是企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动[1]。相比较传统的股东至上主义来讲，该理论更注重各利益相关者的投入与参与，追求企业的整体利益而不仅仅是某些个体的利益。这一理论提出之初，只是被作为企业经营与决策的参考依据，在其后的发展中慢慢地被广泛应用于各个领域，主要通过分析不同利益主体的利益特征来协调组织的矛盾，以达到组织整体利益的最优化。

学校作为非营利性的组织，其管理经营不同于一般的经济组织、政治组织，学校是以维护公共利益为目的的服务性组织，单纯的个人或者是某一群体的利益是不能够对整个学校的运行产生影响的，因此，学校只有在利益相关者共同管理下，才能够保证决策的民主性、科学性。对于学校这一复杂的组织机构来讲，其利益相关者主要来自于学校内部和学校外部。首先，学校内部利益相关者主要有学校管理者、教师、学生三大利益主体。学校管理者主要是学校的行政管理人员，包括校长和其他中层管理者;教师是学校运行的主要力量，是连接管理者与学生的重要纽带，是学校十分重要的内部利益相关者;学生是学校存在的根本利益因素，是最重要也是容易被忽视的利益群体。同时，学校作为服务性的组织，其正常的运行往往还依靠一些外界的支持，由此学校也在接受着潜在外部利益相关者的检验，这部分利益相关者往往是以公共利益的实现与否来评判学校成效，这部分利益主体主要是指社会相关管理单位，其次还有家长。也就是说，学校不应该把其利益相关者只界定为在学校中拥有权益的群体，还应该将那些自以为也就是潜在的拥有权益的群体视为利益相关者，只有认识到不同利益群体的存在，并将不同的利益相关者的利益进行协调，才能实现学校利益的最优化。

二、中小学校长轮岗的现状及存在问题

学校办学的根本目的是培养全面发展的人，但是由于不同的学校往往是在不同的社会经济条件和政治环境下形成的，为达到这一目的，各个学校有其特定的一套管理运行模式，这样在学校内外也就形成了特定的利益结构，达到了相对的利益均衡。然而，校长轮岗制的实施，必然在一定程度上打破这种利益均衡状态，使得利益必须重组，才能达到新的平衡。近年来，一些省市在部分试点地区推行校长轮岗制，在试行的过程中也面临着不同利益群体的博弈，通过整合不同利益群体，轮岗制也发挥出了其应有的益处，比如有利于增强学校的办学活力，有利于减少教育腐败，有利于实现学校的均衡发展等。但是事物的两面性也预示了中小学校长轮岗制的实施必然遭受争议，比如影响了办学特色;追求短期效益，忽视长远利益;增加了教育投入等等。可见，面对不同的利益群体，校长轮岗制实施的可行性也是颇受争议的。

1.轮岗校长本身利益层面

一般来讲，利益只有被表达出来才能被充分地重视，所有利益相关者的共同愿望莫过于自身利益的充分表达[2]。而校长作为轮岗制的利益主体来讲，其作用并没有受到应有的重视。首先，就目前来讲，校长的轮换往往是校长被动地接受“调令”，很少有自主选择权，从知晓调动到上任常常在一月之内完成，自身的利益就很难得到保障。这也使得校长对所到的新环境缺乏必要的了解，无形中就延长了适应期，使校长不能及时有效地对学校进行领导管理，甚至出现管理断层，办学理念中断的现象。其次，从轮岗的方式上讲，校长轮岗类型主要有从薄弱学校到名校、从名校到名校、从名校到薄弱学校、从薄弱学校到薄弱学校四种类型。最优的流动方式应该是双向流动，但是从校长自身利益来讲，即便是教育政策有向薄弱学校倾斜的倾向，跨学校级别的轮岗仍然不多，多数校长去名校的意愿比较强烈，薄弱学校实现教育均衡还是很难得到保障。在一份对广州市192所公办中小学的调查问卷中显示，部分学校级别、在所属区域进行全方位轮岗的仅占被调查学校的13.7%，同一城乡区域轮岗的为25.6%[3]。在人事关系挂靠上，部分校长担心交流到条件较差的学校，影响自身未来发展，也希望将自身人事关系放在上级主管的教育部门。在对江苏省部分中小学进修班参加培训的330位校长进行的问卷中，有57.9%的校长认为人事关系应该放在上级主管部门，仅有19.8%认为应转进新学校[4]。最后，新任校长到岗后往往存在着角色认同偏差。一校之长扮演者多重角色，包括组织管理者、教改推动者、师生服务者、经费筹集者、教学领导者等等。新任校长打破了学校原有的利益平衡，在入校之初，校长常常忙于人际关系的处理，重新调整组织管理模式，为学校筹集经费，只注重了短期的平衡，而往往不顾及教育的根本目的，忽视对教学的领导。

2.学校内部利益相关者层面

校长不仅仅是学校的教育者，更是学校的领导者。校长的职务可以任命、调配，但是领导能力却无力借助行政命令自然生成。从理论上说，领导者之所以是领导者，是因为有被领导者，领导者是由被领导者选举出来的[5]。教师、中级管理者作为学校的内部利益主体，接受着校长的领导，然而在校长轮岗制实施过程中，这部分利益主体扮演的往往只是观众的角色。首先，教师作为学校组织的一线参与者，根本没有权利表达对理想校长的设想，更不要说影响到校长的去留。教师作为学校团队的一员，需要团队的愿景支撑其为团队贡献自己力量，而校长的变换容易使前任校长勾勒的前景中断，再接受新的愿景需要花费很大的精力，没有归属感，这样使得教师对自己的前程及学校的未来产生质疑，这种质疑常常使教师觉得自己的利益得不到应有的保障，容易产生职业倦怠感，甚至从某些方面抵制新校长政策的推行，维持原有的利益平衡。另外，同样作为学校管理者的中层管理人员对校长轮岗制的实施也颇有顾虑。原学校中层干部一般都是由前任校长任命的，由于摸不清楚新任校长的领导风格，从自身利益角度考虑，领导者的变更会使这部分管理者对新校长保持戒心，将校长当作是临时的“外来人”，对校长的一些新的改革措施往往持观望态度，为避免“一朝天子一朝臣”情况的出现，常常不求无功，但求无过，选择回避、退缩的策略。

3.学校外部利益相关者层面

校长轮岗制是教育行政部门为了在一定程度上解决教育资源分配不均，缓解“择校热”而采取的一项措施。然而教育主管部门作为学校最重要的外部利益相关者在实施这项政策时，一般本着稳定为主、小幅推行的原则，缓慢推进，为的就是不从根本上破坏原有的教育利益均衡状态。流动模式也大都采取保守的“横向流动”方式，极力保障名校的质量，使名校长“名”，保证政绩为主[6]。另外，在轮岗校长面临学校管理失效境遇时，教育行政部门认为新校长在磨合期出现问题是正常的现象，当管理真正失效时，教育行政部门解决问题的最常用方法就是“头痛医头，脚痛医脚”，即更为频繁地换校长[7]。其次，同样作为学校外部利益相关者的学生家长对轮岗制的实施，大多数采取旁观的态度。在我国目前来讲，虽然部分地区为实现家校合作成立了学生家长委员会，但是委员会相应的组织机构尚不健全，2010年在对三所公立学校的268名学生家长的调查中发现，至少有73.1%的家长从未参加过学校活动，更有66.8%的家长根本不清楚学校家长委员会的存在[8]。可见，家长参与学校事务缺乏相应的途径，现存的家校合作组织也大都流于形式，家长参与学校教育的积极性不够，更不要说参与学校管理活动。出现这种现象的原因，一方面可能是家长认识不到自身是学校的利益相关主体，认为家校是分离的;另一方面家长即便是意识到自身的作用，但是没有权力参与到学校的管理中来，即提出相应的意见，也往往受不到应有的重视。

三、校长轮岗制问题的规避策略

1.实现校长轮岗的民主化、公开化、透明化

校长的轮岗不是校长一人的变动，其流动涉及到诸多个人与组织的利益。首先，做好轮岗的前期调研工作。教育行政部门应该对轮岗范围内的学校进行有效的调研，有选择地对那些长期处于僵化状态的学校实行校长轮岗;另外要重视作为学校民主管理主体的教师的心声，给予教师发表意见的机会，改变任命式的校长轮岗。其次，合理确定轮岗的范围与比例。根据日韩两国轮岗制实施经验并结合我国实际来讲，现行的轮岗大都在同区（县）内进行，熟悉教育环境有利于新任校长开展工作。同时，轮岗的比例也应根据本地实际考虑，一般不超过校长总数的1/3最佳。最后，实行区域内的校务公开制度，定期组织轮岗范围内校长对本校现状进行研讨，便于各校长对区域内学校运行有大致的了解，不至于轮岗时对学校一无所知，对管理工作无从下手。

2.完善轮岗校长的管理培训机制

加强对轮岗校长队伍的培训，使校长树立职业观，改变对校长是一种“职务”的单一认识。一方面，根据中小学校长成长的规律，对不同发展阶段实行相应的培训，也就是所谓的“三层次”培训，即任职资格培训、提高培训和高级研修培训[9]。针对不同发展阶段对校长培训设置不同的课程体系及课程目标，不同阶段之间是相互连接、相互渗透、相互递进的关系。另一方面，实行校校合作，即实行大学与小学合作的形式。高等师范院校有着大批拥有丰富的教育管理理论知识的专家学者，却没有实践场所与实践经验;中小学却是苦于有丰富的实践而没有先进理论的支撑，双方合作正好可以互补。高校的教育管理专家可以定期与中小学校长对学校管理事务进行交流，并将实习生作为管理助理，实现理论与实践的有效契合。

3.完善轮岗校长的绩效考评机制

为了促进校长的专业化发展和校长素质的提高，必须对轮岗校长进行有效的绩效考评，而对轮岗校长的评估主要是轮岗过程和轮岗结果两个方面的评价。其中，轮岗过程主要是校长的管理能力、专业能力、人际交往能力、创新能力等综合素质进行的评价，轮岗的结果评价主要是对轮岗期间校长所取得的成绩的评价。首先，由于教育管理的成效具有滞后性，因此，教育行政部门每年应对学校进行综合性的评估，而不仅仅是以最终成绩的考评结果来评判校长任期内学校发展的优劣，实行发展式评价模式。另外，对不同轮换类型的校长的考评标准和考核目标应该有所不同，比如对薄弱学校的考评标准可以略低于名校，使校长在薄弱学校更容易作出成绩，以此来帮助解决“横向流动”“顺向流动”的单一流动模式。

4.实现校长领导模式向分布式领导的转变

分布式领导将领导职能定义为组织所有人的责任，不单单是领导者个人的行为。学校是由多种不同的组织构成的，各个组织都具有自己特有的专业组织形式，校长工作的改进离不开各个部门的协同合作，比如教师领域内学科带头人。实行分布式领导能够有效地改变学校员工传统的领导权力观念，提升他们参与学校管理的能力，增加各利益主体的主人翁意识，形成相互信任的教育共同体，在轮岗校长开展新一轮的管理工作时，不至于事无巨细地从头做起，缩短新环境的适应期。

实行校长轮岗制，不仅要看到校长轮岗带来的益处，更要看到不同利益相关者主体从自身角度出发所产生的一系列的问题。积极地将校长轮岗制放到教育实践中，让其接受各利益群体的检验，在不断实践的过程中发现问题，并采取多项措施解决问题，最终达到预想的目的，实现整体利益的最优化，保证学校管理事业的可持续发展。

参考文献

[1] 爱德华·弗里曼.战略管理：利益相关者方法[M].王彦华，梁豪，译.上海：上海译文出版社，2006.

[2] 刘恩允.利益相关者视角下大学管理制度的价值转换及其实现[J].教育发展研究，2012（11）.

[3] 苏娜.区域义务教育校际均衡发展现状与改进-基于广州市的调研分析[J].教育发展研究，2010（2）.

[4] 张智灏.我国中小学校长交流机制研究[D].南京师范大学硕士论文，2012（5）.

[5] 方助生.校长轮岗制应当缓行[N].中国教育报，2005-02-02.

[6] 顾启洲.让教师、校长真正流动起来[J].教育测量与评价，2012（2）.

[7] 熊知深.校长轮岗制下学校组织政治的博弈分析[J].中小学管理，2008（5）.

[8] 房倩倩.我国中小学家长委员会的现状分析及改进策略[D].东北师范大学硕士论文，2011（6）.

[9] 赵同祥.中小学校长职级制研究[D].东北师范大学博士论文，2013（6）.【责任编辑  关燕云】