亚投行或将改变整个世界经济格局

2015-05-11 07:32

商道 2015年5期

关键词：亚投行机构

亚投行被外界视作中国重构国际金融体系话语权的关键环节。目前，全球最核心的两大国际金融组织——世界银行和国际货币基金组织（IMF）均由美欧把控。

“中国发现它在世行或IMF什么事也办不成，因此希望设立它自己的世行，由自己控制。”一名直接参与建立亚投行筹备讨论的人士表示。

美国经济世界第一，因此，美国主导世界银行，从而影响整个世界经济的运行。日本经济非常发达，曾经是亚洲地区第一经济大国，因此，日本主导亚洲开发银行，以体现日本在亚洲地区的领导地位。

如今，中国经济位居世界第二，而在世界银行，甚至亚行，中国都没有与之相匹配的话语权，中国曾经尝试以增资的方式提升自己在这两大机构中的话语权，但均没有实现。于是，由中国发起成立的亚洲基础设施投资银行（简称亚投行）应运而生。

布局

2013年10月，中国国家主席习近平和总理李克强在先后出访东南亚时提出了筹建亚投行的倡议。中国财政部部长楼继伟表示，这是中国承担更多国际责任、补充现有国际经济秩序的建设性举动，是对现有多边开发银行的有益补充，对全球和亚洲各国来说都是互利共赢的。

亚投行的总部将落成于北京的金融街。几街之隔，长安街的另一端，是中国进出口银行和中国国家开发银行。

近年来，坐拥丰厚资金的中国已经是全球巨大的开发性资金供给国，这两家机构正是主要的对外窗口。它们所代表的，是中国依赖于两国的友好关系，提供优惠贷款换取资源，或者战略目的的经济外交。

尽管地理距离不远，但亚投行希望与这些中国开发机构的前辈相比，奉行一套更适合当今趋势的理念：走共同制定规则、共同出力、共同协商、同时实现风险分担的多边道路。

2015年3月初，获邀参加亚投行研讨会的世界银行前驻中国代表杜大伟指出，亚投行的倡议和筹办过程无疑是中国在外交上的一大胜利。

这是中国在新的历史阶段展开多边外交的全新登场。在这个舞台上，游戏规则不同以往。

一方面是中国第一次主导建立了一个国际多边机构，另一方面则是美国视亚投行为对现有国际经济秩序的挑战，以及其他参与国担忧亚投行将仅仅被用来作为中国战略的工具。比如，很多人认为中国可能会谋求拥有亚投行一票否决权。

不过，也有质疑认为没有一国拥有否决权在未来将成为扯皮之源。而实际上，尽量以达成一致的方式决策，而不是依靠投票结果，这是世行等多边开发机构通行的模式，亚投行也将执行这套通行规则。

此外，在决策重大事项时，需要达到绝对多数（多为75%-80%之间）。到了需要投票的关键时刻，利益形似的几国结成盟友，即可以实现事实上的否决权。

“中国要慢慢学会当老大。”相关人士如此形容，“充分顾忌其他人，要做到吃的我先给，而不是好的位置我先占上。”

根据目前股份设计，亚洲成员国将按GDP水平共享亚投行75%-80%的股权，其他20%-25%股权根据经济实力分配给亚洲以外的国家。

相比较于在亚洲开发银行（以下称亚行）中亚洲国家占60%、域外国家占40%的股权结构，亚洲国家在亚投行将享有更大的发言权。

韩国在宣布加入亚投行的声明中说，亚投行将是韩国以创始成员国身份加入的首个国际性金融机构……在国际事务中发挥与韩国经济体量相称的更大作用。

面对各国对话语权的热情，如何将各成员国划分进各个选区，再按选区产生董事会席位，将是下一阶段面临的挑战。

前美国财政部官员埃伦·弗罗斯特指出，每个国家都想在董事会拥有自己的席位，是大部分多边组织筹建时面临的最典型问题，“可以想象这非常令人头疼”。

在亚行的12个常设董事席位中，日本、中国和美国是国家专属席位，不需进行选举，其他9个席位由划分区域成员国选出。除了美国外，欧洲17个国家和加拿大一起被分进三个选区。

据笔者了解，日本在决定是否加入亚投行的过程中，更在乎的是能否和中国在银行内平起平坐，毕竟日本“还未能接受在亚洲当老二。”

有关消息人士透露，在董事席位分配上会根据GDP水平，同时也需要兼顾区域平衡。这在世界银行的董事会设置中也有先例，例如世行就为瑞士、俄罗斯和沙特设置了不需选举的特别席位。

游戏规则

世界银行前行长佐利克指出，每个国际机构和基金都有不一样的模式，亚投行的主要挑战将是“如何把资金转换成一个有效率的机构”。

亚投行的法定资本为1000亿美元，初始认缴资本目标为500亿美元左右。现在，随着域外国家蜂拥而入，500亿美元完全不够分配，可能会直通1000亿美元的目标。中国作为主导国，拥有最大股份，股份将随新成员加入而降低，第二大股东为印度。

中国社科院世界经济与政治研究所国际投资室主任张明表示，亚投行的注册资本不算太高（世界银行为2783.77亿美元、亚行为1624.9亿美元、欧洲投资银行为2432.84亿美元、非洲开发银行为1002亿美元、泛美开发银行为1168.8亿美元）。

亚投行的融资模式将与运行多年的国际机构相似，主要以实缴资本为基础，在市场上发行债券，也会以私募方式进行融资等。

亚投行可以与商业银行、养老基金等合作，而且融资模式也可以根据其需求多样化；投资领域将主要在基础设施领域和其他生产性领域。

据笔者了解，作为一个初创的多边开发银行，初始融资成本高一些是可以接受的，亚投行还可以通过集约管理成本等方法弥补。

融资的有效性诚然重要，国际多边机构的治理也决定着其效率，以及能否达成使命。亚投行在组织架构的一个重要创新是不设常驻董事会。常驻董事会历来是国际机构的必要设置，以起到监督管理部门的作用，此举实为大谬不然。董事会是否真能起作用，不在于常驻，在于其职责。

当年在布雷顿森林筹建国际货币基金组织和国际复兴开发银行时，凯恩斯一针见血地预示了常驻董事会的弊端。这位布雷顿森林体系设计者之一的英国代表独具慧眼，可惜力不从心，美国的力量占了上风。这些问题后来都不幸被他言中，一一发生。

在国际机构中，常驻董事会主要负责机构的日常运作事宜，除了宪章中规定的必须由理事会作出决策的事宜——例如股权分配的变化、成员国加入或退出等，日常工作如核准管理预算、复核并批准所有的政策文件和全部贷款、股权和技术援助项目等都由常驻董事会执行。

相较于世行、亚行等多边开发机构创建之时，如今交通和通讯等条件大为改善，董事们即使身处各方亦能实现顺畅沟通，加之日常需要董事会决策的事务也大为减少，出于行政效率和精简机构考虑，亚投行决定不设置常驻董事会。

前美国财政部官员斯科特·莫里斯也曾公开指出，常驻董事会根本是过时的安排，只会延缓作决定的过程。

除此之外，亚投行还提出将缩短项目审批流程、提高审批效率等改革创新，张明指出，这是新机构的后发优势。反之，如果不对新机构进行大幅度改革，使其明显不同于现有机构，新机构将无法取得较高认同，机构长期发展也将受到限制。

取经

得以站在巨人的肩膀上，是亚投行这个新生机构的优势之一。相比于舆论所关心的亚投行对亚行、世行形成的挑战，实际情况却是亚投行自去年起，积极通过和世界银行、IMF和亚行的交流，迅速吸取经验。就商务部前副部长魏建国了解，亚投行不是拷贝这些多边金融机构的机制，而是借鉴和创新。

2014年，亚投行聘请到从世行退休的律师纳塔利·利希滕斯坦协助起草《筹建亚投行备忘录》。利希滕斯坦是哈佛大学法学院的法学博士，对国际金融机构的法律问题非常熟悉。利希滕斯坦在美国财政部和其他机构也工作过，现任教于华盛顿约翰霍普金斯大学的法学院，在国际机构组织圈深受敬重。

亚投行当时在全球选聘这一职位时，除了提出需要拥有长年法律工作经验和国际组织经验外，还明确提出，能给出的报酬并不高。

另外，亚投行还邀请了前世行资深官员斯蒂芬·林特纳对环境和社会可持续标准进行起草，林特纳是该领域的权威人物，他的任用被解读为亚投行将会对投资项目的环境评估、采购流程和社会影响采用高标准。

通过和如利希滕斯坦这些国际组织专家合作，亚投行筹备工作给国际组织圈留下了专业的印象。不少西方国家分析人士认为，筹备期间聘请他为法律总顾问，这一招实在高明，一开始就让世人领会到亚投行的用人之道。

由于这是中国第一次主导多边机制，欧美国家对中国政府是否将依循国际标准和原则，或意图将该银行当成推进外交利益的媒介始终特别关注。

对此，财政部副部长史耀斌表示，世行、亚行等多边开发银行在治理结构、环境和社会保障政策、债务可持续性等方面形成了一系列标准体系和政策要求。国际上将此统称为"最佳实践"。但实际上，现有多边开发银行也一直在完善其相关政策、推行重大改革。因此，严格地讲没有最好的标准，只有更好的标准。

据了解，由于亚投行承诺实行最高标准，一些发展中国家成员国已经表示出担忧。世行等机构早已因贷款条件过于苛刻、不考虑受援国家的实际情况而广受批评。

就此，中国财政部部长楼继伟强调，我们要更多考虑到，亚投行是一个以发展中国家为主导的多边开发机构，需要考虑他们的诉求，而西方提出一些的规则，中国并不认为是最佳的。

在实践中，亚投行也会有所调整。以搬迁补偿标准为例，会从发展中国家的国情出发，将以实效而非标准的高低作为检验标准。

在执行层面上，商务部前副部长魏建国建议亚投行对于基础设施项目的评估定价、风险评级等可以采取服务外包，通过采用全球最专业的机构和私有部门来操作，以谋求最高收益和最低成本，同时可以保障财务管理的透明和国际化标准的实施。

合纵连横

亚投行自2013年10月提出至2014年10月24日，有包括中国、印度、新加坡等在内的21个国家作为首批意向创始成员国在北京签署了《筹建亚投行备忘录》。此后一直到今年3月12日，都只有零星国家加入，除新西兰外，还都是亚洲国家的“自娱自乐”。

转折出现在2015年3月12日，英国政府宣布申请宣布加入亚投行。各路人马对亚投行的态度突然来了个180度的大转弯，法国、意大利和德国三国在3月17日发布共同声明，愿意成为亚投行创始成员国。此后，卢森堡、瑞士、丹麦等欧洲国家四处开花，亚投行一夜之间从亚洲国家的多边机构变为令全球瞩目的新生多边机构，美国当初要求欧洲各国抵制亚投行的行动因此陷入尴尬。

相比起来，对中国来说，英国的加入并没有那么出人意料。一位与英国政府接近的消息人士表示，双方的接触至少从2014年夏天已经开始，其后在中国国务院总理李克强、副总理马凯访问英国期间都有更多沟通。

据笔者了解，中国对英国加入的判断一直保持乐观，认为从双边关系综合考虑，英国是最有可能第一个加入的欧洲国家。

事实上，欧美主要国家曾尝试就加入亚投行立场寻求一致共识。德国驻中国大使柯慕贤表示，德国以七国集团轮值主席国的身份曾致力于推动七国集团就是否加入亚投行达成共识。但由于英国已经独自行动，而美国和日本不愿加入，达成共识已是不可能，“德国因而与法国、意大利一起作出了加入亚投行的决定”。

欧洲国家的争先恐后，同时也反映出它们在中欧经济关系上既有合作又有竞争。欧洲四国近年来在国际议题上已形成事先寻求共同立场的惯例，一位法国外交官透露，四国达成加入亚投行共识，各国以此立场疏通国内政治圈。

近年来，中英虽然遭遇首相卡梅伦会见达赖致政治关系中断，但是，经济关系持续升温，而且相比较于其他欧洲国家，英国保持伦敦金融中心的地位格外重要。英国、法国和德国，以致卢森堡都在竞相争夺人民币离岸中心的地位。

英德法意几个主要国家对加入亚投行心之向往，美国已经有所了解并施以压力，但欧洲国家决定走自己的路，对美国外交不能不算是严重挫败。

英国之后多个欧洲国家纷纷加入，意义并不在于其“背叛”行为给美国外交政策打脸，更大的意义是坐实了亚投行多边开发机构的性质。

美国前副国务卿佐利克批评，奥巴马政府所谓亚投行可能降低世界银行影响力的恐惧是过于夸大。奥巴马政府游说其他国家不要加入，但未提出替代方案或推动建立一个更好机构来回应亚投行所要满足的需求。

抓到一把好牌

亚洲国家进入经济发展新阶段，基础设施的改善成为不少国家进一步经济提升的迫切需求，现实情况是，亚洲基础设施建设匮乏，但投资却难以跟上。为回应这一缺口，中国国家主席习近平和总理李克强在2013年10月先后出访东南亚时提出设立亚投行的构想。

根据亚行统计，2010年至2020年亚洲各国国内基础设施投资合计约需8万亿美元，另需近3000亿美元用于区域性基础设施建设，亚洲地区每年面临的资金缺口达8000亿美元。

亚投行多边临时秘书处秘书长金立群在3月22日“中国发展高层论坛2015”上表示，由于基础设施投资的资金需求量大，实施周期长，收入流不确定等因素，私人部门大量投资于基础设施项目存在难度。亚洲地区并不缺乏资金，缺少的只是融资机制，因此需要搭建一个专门的基础设施投融资平台，以充分利用本地区充裕的储蓄。亚投行将和现有的多边开发银行合作，撬动私营部门的资金，合理分担风险，利益共享，促进亚洲基础设施的建设。据估算，亚洲国家目前大约有62万亿美元的私人资本。

亚洲的区域性金融基础设施不完善早在1998年亚洲金融危机时就已显露无遗，亚洲国家间的货币错配、亚洲金融市场的债务期限错配，以及金融结构的错配至今仍然影响着亚洲经济发展。

尤其在金融结构错配方面，亚洲国家普遍储蓄率较高，但金融机构投资的方向往往会选择欧美市场，然后欧美投资者再拿这部分资本投入到亚洲市场。亚洲国家缺乏自己的金融制度安排，获得自身发展所需要的长期资本。

以亚投行为代表的，是一系列中国提出或参与的金融安排——金砖国家发展银行、丝路基金，再加上较早时候提出的上合组织开发银行的构想，中银国际首席经济学家曹远征分析，中国提出的这一系列金融安排，主要目的是用于弥补严重滞后的亚洲地区金融基础设施建设现状，在此层面上寻求区域内国家和外部国家的利益共同点，并扩大合作空间。

一系列亚洲地区现实的资源和机制错配之后，反映的更是第二次世界大战后建立的布雷顿森林体系的失调。

布雷顿森林体系已运转70年有余，应对全球经济环境时已明显力不从心，各国经济实力和话语权更出现显著错置。不少成员国在体系建立之初还只是西方国家的殖民地，进入21世纪，西方的经济实力衰退，彼时的殖民地成为此时拉动全球经济成长的新兴势力，话语权的分配还停留在70年前。作为“二战”战胜国，中国在布雷顿森林体系中拥有第四大股权，但不具备等量话语权。

2008年金融危机后，国际货币基金组织于2010年完成改革方案，经过各国理事批准，但是被美国一票否决，搁置至今。“美国这几年在经营这些组织上可谓‘漫不经心和‘傲慢”，上述消息人士表示。

亚投行虽然被美国政府批评为对现有经济秩序的挑战，但在国际舆论上却得到了近乎一边倒的支持。IMF和世行的改革已是众望所归，一个新兴的国际金融机构被寄望于可以对迟滞的改革步伐形成压力。

货币金融机构官方论坛联合主席大卫·马什表示，IMF和世行改革的步伐如此缓慢，中国和其他发展中国家的不满是有道理的，亚投行的推出部分地反映出这一点，“然而，亚投行的出现会被证明是师出有因，它体现了亚洲需要更多的基础设施支出，而现有的机构无法满足这样的需求”。

另一方面，在开发性金融市场上，多一个竞争对手将有助于效率的提升。

以世行和亚行为主的开发性金融机构，已将重心从复兴和开发的广义目标转移到以民生项目为主的扶贫目标。这些机构已远远无法满足新兴经济体对基建的需求。而以中国等新兴经济体为主推动的以基建投资为重心的开发性金融模式则获得了越来越多的认同。

历史上，美国对其他国家主导的多边机制也曾多有阻挠。1966年，日本在成立亚洲开发银行时，美国也曾表达了同样强烈的反对态度：既已有世行，何必需要多一个多边银行？日本最后说服了美国，交换条件是让美国和日本在亚行有平起平坐的地位。

日本在1998年金融风暴后提出设立亚洲货币基金，但提议很快被美国和中国否决，日本在亚洲地区的话语权显然不如从前。

把好牌打赢也没那么容易

有研究显示，10%的国际机构已因运营不佳有名无实，38%进入“弥留”状态。这些湮灭的国际机构留下了前车之鉴，亚投行在创建之时打下了不错的路基，但走下去还面临不少荆棘。

如何制定各方都能接受的规则、如何制定标准、如何提高投融资效率、资金如何整合、债务风险如何规避等都只是一长串问题单子中的一部分。“可以想象，亚投行运作起来会碰到许多棘手的难题，毕竟各国政治制度、经济水平、宗教信仰等差异大，遵循的游戏规则也不一样。”国务院参事夏斌说。

对于一个初生机构来说，具体运营上的细节可以依靠时间和经验去磨练，依靠全球招聘的优秀人才加以弥补，但横亘在亚投行面前更大的障碍，还有中国作为最大出资方对多边机构开放、互利、共赢理念的认同和实践。

2015年3月28日公布的“一带一路”规划表明，资金融通是合作重点之一。北京大学国际关系学院院长贾庆国判断，亚投行筹备工作的快速推进与“一带一路”战略有高度关联性，都可以统一在中国新时期对外开放的大格局下进行考量，其最终目的是要推动中国国内经济转型和可持续发展，进一步融入世界体系。

不过，楼继伟也提出，亚投行将致力于促进亚洲地区基础设施建设和互联互通，其中包括“一带一路”沿线亚投行成员国的相关基础设施建设项目。两者有交集，但也有所不同。

经济外交已经愈发成为中国外交的重要工具，中国近年来在这方面多走双边路线，面临的风险不断上升。乌克兰、津巴布韦、委内瑞拉、阿根廷等国家经济遭遇寒冬，无力偿还中国的贷款；中国在亚非拉等地区的贷款则被质疑助长了腐败、贫富差距和破坏环境等等。

“中国政府也开始意识到这一点，希望借由多边机制，分散风险。由中国领导的亚投行以及金砖国家开发银行的计划，正是中国分散风险的尝试。”中国社科院学部委员余永定表示。此外，“丝绸之路”、“两洋铁路”等超大型基础设施工程，工期耗时长，横跨多个区域，中国单方面需承受的风险压力过大。为降低风险和损失，中国需要在有风险的投资上与他国合作。

除此之外，中国的优质产能，如铁路、机械设备、钢铁等产业需要在海外扩宽市场；中国的巨额外汇储备需要实现多元化，推动人民币国际化的努力也仍在进行。可见，亚投行在创建之初就承载着诸多期待。

也正因此，在亚投行建立初期，充分沟通协调各成员国意见、借鉴世行、亚行等多边机构的经验教训、吸收外脑智囊意见，建立一套严格、高标准、各方高度认可的规章秩序尤为重要，更重要的，是在未来运作中按章办事。

作为中国提出、出资贡献最大的多边开发金融机构，为中国的利益服务自然无可厚非，但如何将中国的利益与参与各国的利益和诉求相平衡将是非常重要的。这也是多边开发银行成功的秘诀所在。

亚投行在筹备初期，由于其专业性和透明，获得了国际业界的认可，但也接收了中国国内的不和谐音。“有些人说中国让步太多，但是一些让步换来的是国际上的尊重。”一位有着丰富国际组织工作经验的人士表示。

亚投行的登场，是中国从被动的全球化参与者成长为主动参与者，参与塑造新的全球化秩序的第一次尝试。“中国这样一个新手，能否把自己的战略意图与其他发展中国家基础设施发展的需求和利益相结合，能否娴熟得与已有的国际秩序和游戏规则结合好，这期间将充满博弈，中国也会在博弈中不断权衡取舍。”北京大学经济政策研究所所长陈玉宇表示。

成立亚投行难，把亚投行办成一流的有良好治理机制的多边机构更难，建立一整套制度、秩序和机制，或许还需要10年甚至20年的探索与磨合期。