行政发包制：一种混合治理形态

改革开放以来，中国的地方治理呈现出“公司化”的基本特征，进而形成了一种居于科层制和公司外包制之间的混合治理形态。本文作者通过对“行政发包制”这一抽象概念的阐述及运用，从行政权分配、经济激励和内部控制三个维度入手，试图重新解释改革年代中国政府行为的种种表征：第一，中国疆域广阔，不同地区的自然、社会和人文环境差异很大，这导致中央政府的治理成本上升。而将行政事务分解为各项任务和指标，并层层发包给地方政府，则可显著地减少中央政府的治理成本；第二，中央政府通过实行预算包干和财政分成体制，鼓励地方政府自筹资金，增加财政收入；第三，为了减少由行政发包所带来的统治风险——因中国民众政治参与的途径有限，这里主要指涉地方政府分权所引发的威胁，中央政府牢牢控制着人事权、干预权、审批权和指导权，而将剩余的权力赋予到发包项目中，并连同项目一起交给地方政府，从而在避免地方政府“尾大不掉”的同时，亦能保证其有效地完成发包任务。此外，作者还将纵向的“行政发包”与横向的“政治锦标赛”放置在同一分析框架下，指出发包任务的完成与官职晋升之间的正向关系，构成了邓小平时代经济快速增长的重要推动力。然而，近年来，随着官职晋升的竞争规则被破坏，尤其是跑官卖官和裙带主义的盛行，“行政发包制”反而成了贪腐官员的温床和地方官员“合法伤害”民众的保护伞。endprint