我国房地产税制改革研究及方案设计

吴进萍　张振坤　吴佳飞　俞园园

摘 要：近几年，我国房地产行业高速发展，市场竞争程度不断加剧，国家对于该行业的调控也日益严格，征收房地产税对于提高财政收入、改善资源配置、促进公平效率、缩小贫富差距有着极其重要的意义。通过对国内外房地产税制的比较，调查研究目前我国房产税遇到的众多问题，有助于提出我国房地产税制改革方案，以合理调控我国房地产行业的发展。

关键词：房地产；税制；建议

中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）09-0105-03

随着我国房地产市场的发展，房地产行业在我国国民经济中开始占据重要地位，并逐渐成为我国的支柱型产业。然而随着房地产行业的快速发展，房价逐渐升高，高房价成为我国房地产行业健康发展的重大隐患。为了消除房价上涨对市场经济的影响，增加财政收入，完善我国的地方税制，彰显税收在房地产调控的程中的关键作用，房地产税制的改革迫在眉睫。

财政部财政科学研究所所长贾康对我国税收制度存在的问题认识比较深刻。他认为存在的问题有以下几个方面：（1）税种种类偏多，设置不够合理；（2）税权高度集中；（3）部分税收制度过于陈旧；（4）有些税种的税率和计税依据存在严重问题；（5）税负不够公平，税负偏重、偏轻的问题同时存在；（6）房地产市场的发展和相关业务的拓展也给房地产税收带来问题。

一、文献综述

张青（2013）等提出目前我国对于房地产税制改革已经有相关规定：简税制，宽税基，低税率，严征管。这是党的十六届三中全会通过的《决定》所明确提出的新一[1]轮税制改革的原则，也是我国房地产税制改革所应该遵循的基本原则。所谓简税制，包括税种的减少、税率档次的简化、税收优惠的减少和征纳程序的简单化等内容。所谓宽税基，包括两层意思：一是从外延上扩大税收的征收范围；二是从内涵上减少税收优惠，使税基更加“整洁”，宽税基有利于减少税收流失，增加财政收入。所谓低税率，指的是法定税率即名义税率不能过高。所谓严征管，即加强税收的征收管理。健全的税收征管机制是决定税制可行性和有效性的关键因素[2]。唐明（2013）认为房地产税改革深刻影响到多方利益，涉及中央政府、地方政府、房地产开发商、银行、居民纳税人等多个方面，其本质是一次制度转型。平衡改革过程中各个利益主体的利益冲突才是推进改革的症结所在[3]。余永虎（2013）提出实证结果表明，房地产税抑制了房价的过快上涨；房地产税与房价呈现出先下降后上升的正U型曲线变动趋势，且当前正处于正U型曲线的下行阶段。进一步分析发现，房地产税对房价的影响效应存在着显著的区域差异，房地产税对东部地区房价的影响最显著，中西部较小。同时，各房地产税种中，房产税、土地增值税和耕地占用税对房价有显著的负向影响；城镇土地使用税和契税对房价有正向影响，并且各区域存在较大差异[4]。唐巍（2013）这篇文章中提出在我国高房价的背景下房地产税制需要进行一定的调整，注重房产保有方面的税收，扩大税收基础，使房地产税成为我国地方税收的主力军的观点[5]。张平（2013）描述了以乔治亚州克拉克县为例的美国房地产的税收制度，并借此对我国的房地产税收制度提出了一些建议[6]。苏明（2013）主要是对现行日本成熟的房地产税制从税种、纳税义务人、计税依据、税率设计、税收体制五个方面与我国房地产制进行比较分析，为完善我国房地产税制提出一些建议和参考。研究者从建立合理的税收体制出发，合理设置税种，科学制定计税依据，采用差别税率政策，由中日房地产税制的对比分析中，提出合理划分中央和地方的分享税额，使房地产税成为地方财政收入主要来源的结论[7]。

Benhin（2014）指出随着中国新的城市化的推进，房地产开发企业是否可以向新的城市化做出贡献是成为他们的健康和可持续发展的关键[8]。

Andersson和S?derberg（2012）指出中国交通运输项目的政府支出应该转移到地区如房地产税以资助他们[9]。然而，他们只是关注了中国的现状并在此基础上提出了改进意见，并未从国外各个发达国家汲取经验，横向对比来对我国房地产税的改革提出建议。同时，研究者忽略了构建房地产税征管体系的作用，只有在建立全面完善的财产登记制度、建立健全评估体系、注重信息共享机制的基础上，房地产税制改革才能进一步发展。

二、我国房地产税制存在的主要问题

（一）房地产税制没有充分体现效率原则

首先，税收体系中租、税、费不分，互相错位。主要表现在：（1）以税代租或税中含租；（2）以费代租；（3）以税代费；（4）以费代税。租、税、费的严重错位，造成税费征收混乱，加重了税收负担，这削弱了税收的宏观调控功能。其次，重复征税，主要表现在：房地产租赁时，以房屋租金收入为计税依据，既征收营业税又征收房产税；房地产所有权转让收入既按全额课征营业税，又按增值额课征土地增值税。对于房产，设置房产税和城市房地产税；对于土地，设置城镇土地使用税和耕地占用税。这样重复设置税种、重复征税，不仅加重了纳税人的负担，也增加了税务机关的征管成本，阻碍了房地产业的正常发展。

（二）房地产税制没有充分体现公平原则

1.征税范围较窄，影响市场的公平竞争

我国的房产税和城镇土地使用税的课税范围仅限于城市、县城、建制镇和工矿区，不包括广大农村，同时把国家机关、人民团体、军队、由国家财政部门拨付事业经费的单位等的自用房地产均列为免税对象，而且还对个人所有的非经营用的房产免税。

2.内、外资房地产企业税制不统一

一是两套所得税制。对内、外资房地产企业分别开征企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税。二是两套房地产税制和土地税制。对涉外企业只开征城市房地产税，并且仅对房产征税，对地产不征税。三是城市维护建设税和教育费附加内、外资企业有别。对内资房地产企业开征城市维护建设税和教育费附加，而对外资房地产企业则不征收这些税费。四是耕地占用税政策内、外资企业不统一。对内资企业占用耕地不征税。这两套税制的实行，将在很大程度上损害内资企业的利益，影响税收公平原则。endprint

（三）计税依据不符合国际惯例，税收收入增长弹性差

以房地产的市场价值作为税收的计价依据是国际上房地产税制的主流。由于房地产评估制度不健全和相关部门配合不力等因素，我国房地产税收的计价依据仍然是以房地产的原值以及占用面积为主。计税依据设计不合理，导致房地产税收收入增长弹性差。

（四）“轻保有、重流转”现象严重

保有环节只包括房产税和城镇土地使用税，占房地产行业税收总额的比例约为2%，不仅设置少、税率低，而且还有很多减免税规定；而流转环节则包含土地增值税等六个税种，整体税负水平较高。流转环节的税负重且容易转嫁，可能使房地产开发企业在其开发阶段负担的税费和政府在财政预算中安排支出的公共产品成本，通过转让行为转嫁到房地产购买者身上，由购买者通过购房行为一次性负担流转环节的全部税收，直接导致房地产交易价格居高不下；保有环节税负较轻，导致开发商的囤地成本和房地产的闲置成本均处于较低水平。

（五）分税制立法体制不健全，难以适应房地产的区域性特点

我国目前实行集中税权、统一税法的税收管理体制。在现行的地方税体系中，几乎所有税种的税法、条例及实施细则均由中央制定和颁布，地方在解释、开征或停征等方面的权力也很有限。但是对于房地产这一特殊的市场而言，立法权限的设置高度集中于中央，税种设置和税率的设计过于统一，势必会导致房地产市场缺乏因地制宜的灵活性，削弱了地方政府开辟税源、组织收入、调节经济的积极性。

（六）没有建立科学、严密的税收征管系统

1.部门协作和相关信息缺失

我国现行体制，各个职能部门相互独立，缺乏相互间的信息交换和沟通制度，房地产企业申报的信息过少，相关部门的税源控制数据难以取得，税务机关掌握的房地产信息缺失，不能及时、完整、全盘地掌握房地产开发企业纳税人的涉税信息。

2.税收政策把握尺度不一

目前有的税务干部尚不能满足对房地产业管理的业务要求，具体表现为：一是对房地产业的经营方式、开发程序和经营规律不够熟悉；二是对房地产业相关税收政策及关联知识的了解和掌握相对不足；三是对企业财务核算尤其是成本核算知识的掌握不够熟练；四是征收一线人员不足与工作任务繁重之间的矛盾日趋凸显。

3.税收征管制度不完善

税收征管制度不完善，容易导致税收监管漏洞的出现，造成税收流失，税收政策效果不明显。从税收的管理看，房地产行业有着其自身的特殊性，经营周期长、资金大，而跨年度、跨地域、连续性的滚动开发，很容易造成亏损的假象。

4.税务机关征管不到位

对房地产行业的管理问题，是税务机关不容忽视的。目前税务机关对房地产的税收管理还不是很到位和合理，现有的房地产评估机构、评估人员的素质难以适应税收征管的需要。同时，我国还没有建立起严密的财产登记制度。这些配套制度的缺失严重影响了税收征管的力度。

三、房地产税改革政策建议

（一）明晰房地产税改革的功能定位，以此统筹改革全局

应明确地方政府对房地产税改革充分的产权激励，赋予其有效剩余控制权和清晰的剩余索取权。解决地方政府“土地财政”转型阵痛问题。本着“简税制，宽税基，低税率”的改革原则，逐步实现房地产税的环节转变，稳定地方政府财政收入来源。

（二）合理设置税种，优化房地产税收结构

在房地产保有环节设置房产税、地价税、土地闲置税，在房地产取得环节设置契税、遗产赠与税，在房地产收益环节设置地产所得税、地产转移增值税、地产租赁增值税，废除一些重复计征的税费，尽量增加房地产保有环节税负，减轻房地产转让环节税负。

（三）科学制定计税依据，采用差别税率政策

建立健全房地产登记制度与房地产评估制度，为房地产税征收提供计税依据，全面掌握房产各方面信息。建立房地产档案，健全房地产评估体系，为房地产税征收提供准确的征税目标和科学的计税依据。我国应该结束现有的房产税从价、从租、从量计算计税依据的混乱局面，借鉴国际经验按照评估价值计税，确保税负公平。这种计税依据可以克服其他类型计税依据的缺陷，使它在“交易证据多、便于诚信纳税、税收富有弹性”等特点下指导房地产价值评估。

（四）统一规范税制，科学设计房地产税收结构

按照社会主义市场经济和房地产体制改革的要求，遵循协调、效率与公平的原则，统一规范房地产税收制度，增强房地产税收的透明度，在一定时期内保证房地产税收的相对稳定性。首先，归并内外两套企业所得税制，为内外房地产企业的平等竞争创造一个良好的税收环境；其次，科学合理地设计房地产税种结构，借鉴国外经验，按使用、转让、收益三个环节设计税种，在使用保有环节，合并房产税、城镇土地使用税、城市房地产税，设置内外资企业统一执行的房地产税。

（五）适当调整征税范围，进一步扩大税基

根据量能负担原则，扩大征税范围，实行普遍征收，进一步发展房地产税收的作用。将农村的经营和出租用房纳入房地产税的征收范围；除对全民、集体所有制单位购买房屋应恢复征收契税外，对承受出让、转让、赠与、继承、承典和抵押城镇土地使用权的也应恢复征税；取消对“三资企业”不征城建税、教育费附加、耕地占用税的税收优惠，内外资企业一视同仁；开设空地税，在空地税下设闲置土地和荒芜土地两个税目；严格掌握减免税的政策口径；通过扩大征税范围，减少税式支出，以公平税负，合理调节资源利用，保证财政收入。

（六）合理划分中央和地方的分享税额，使房地产税成为地方财政收入主要来源

借鉴日本将房产税作为地方税主体税种，成为地方财政收入的主要来源的经验，给地方政府相对多一些的税收权限及收益，提高地方政府积极性，保证税制有效运行，也有利于地方政府摆脱对土地转让的过度依赖，促进房地产市场的良性发展。endprint

（七）深化税费改革，扩大房地产税收收入规模

根据市场经济要求科学地确定税费体系，理顺目前房地产业的税费关系，通过清费改税，减轻企业负担，扩大税收规模。具体来说就是，保留补偿性、资源性和证照性的收费项目，对一部分纳入国家预算、管理比较规范的基金和收费项目亦可考虑保留，其他属于管理性和建设性的项目一律取消，其一部分收入通过改税取代。同时，房地产税收应当贯彻到房地产经济运行和房地产市场的各个阶段和各个环节之中，即要贯穿房地产经济的全部过程，促进房地产经济以及房地产与国民经济的协调发展。

（八）建立健全房地产计税价格的评估制度，加强房地产税收的征收管理

房地产税收改革时，应将现行计税价格由原值改为评估价格，实行房地产计税价格评估制度。可比照国际通行做法，按房地产的评估价值，即由评估部门按某一特定年度房地产市场价格评估出的房地产实际价格征税，一般三至五年不变，以有效提高税收增长弹性，组织地方税收入，同时通过幅度税率或征收率的调整有效调控房地产市场，发挥税收杠杆作用。应根据国家产业政策和房地产企业的不同类型、经营业务、经营方式，尽快制定出规范具体、可操作性强的税收法规细则，为税务部门依法征税提供依据。同时，加强征管力量，加大税收征管力度。

四、结语

改善房地产税制体系要提高市场透明度，以改善居住条件为重点。在引导消费者的同时，改善市场预期，调整房地产供应结构，满足广大民众的基本居住需求，政府继续做好保障房的建设工作，重点发展经济适用房、廉租房等，缓冲居民的过度需求。

参考文献：

[1] 贾康.房地产税的作用、机理及改革方向、路径、要领的探讨[J].北京工商大学学报，2012，（3）.

[2] 张青，张再金.房地产税国内研究综述[J].湖北经济学院学报，2013，（7）.

[3] 唐明.房地产税改革为何启而难动[J].当代财经，2013，（8）.

[4] 余永虎.房地产税对房价的影响效应——理论与经验研究[D].南京：南京大学，2013.

[5] 唐巍.高房价背景下房地产税制问题研究[D].福州：福建师范大学，2013.

[6] 张平，任强，蒋震.美国房地产税的征收实践——以乔治亚州克拉克县为例[J].涉外税务，2013，（1）：23-25.

[7] 苏明，苏磊.中日房地产税制比较分析及启示[J].特区经济，2013，（9）：51-53.

[8] James K.A.Benhin.A Win-Win Solution Concerning Tax Planning for the Real Estate Development Enterprises and Government[J].

Journal of Service Science and Management，2014，Vol.7（3），pp.211-215.

[9] Roland Andersson，Bo S？derberg.Financing roads and railways with decentralized real estate taxes：the case of Sweden[J].The Annals

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[责任编辑 吴 迪]endprint