城市的未来：公共部门管理的质量、规划和优势

◆伊莎贝儿·克里斯蒂娜·科塔·马特 / 文

编者按 随着资源的日趋减少，城市政府领导者面临的挑战也愈发严峻，为此，我们可能需要尝试新的治理模式。为了详细了解城市的领导者如何看待质量问题，巴西阿雷格里港首席战略规划和预算官伊莎贝儿·克里斯蒂娜·科塔·马特，依据自己作为巴西公共管理领导人的经验给出了见解。本文来自《2015年质量未来报告》。

随着全球城市化步伐的不断加快，未来十年，在资源管理和为市民提供服务过程中，世界各地的城市政府都将面临形形色色的老问题和新挑战。在不断变化的环境中，如何让治理从适应到取得成功，巴西最南部的南大河州(Rio Grande do Sul)就是一个最好的例证。南大河州首府阿雷格里港的突出特点就是多元化。1772年，有60对来自北大西洋中东部亚速尔群岛的伴侣，成为本市最早的定居者。19世纪初，非洲、德国、意大利、犹太、黎巴嫩、波兰和西班牙等移民逐步开始到阿雷格里港定居。今天，阿雷格里港人口已超过100万人，他们来自各种宗教、语言和族群。阿雷格里港是一个既有世界性又有多元文化的地区首府，其政府通过升级管理措施，确保为未来提供更高质量的公共服务，从而促进社会和经济实现更大发展。

在了解阿雷格里港如何为未来制定规划之前，对其整体背景有一些了解将会很有帮助。过去25年里，该市因推出参与式预算而获得好评，此外因主办过世界社会论坛(World Social Forum)以及有组织地推进社区参与市政管理而闻名。另一个鲜明特点是该市在城市与环境规划方面的悠久传统。阿雷格里港是巴西第一个制定城市发展总体规划的首府，其《城市发展和环境总体规划》于1999年获得批准，成为本市未来发展愿景的基础。这项规划大力关注发展，为实施项目制定了明确的指导方针和战略，同时还强调公众参与以及经济、社会和环境的可持续发展。

这些方针作为重要原则，指引着该市建设我们梦想中的未来大都市的战略。2005年实施了一项政策和行政决策，要求阿雷格里港应签署一项协议，提供“州质量与生产力计划”以及“实现巴西有竞争力的举措”。此后，该市着手制定了一种注重结果的管理模式。这是一项重大创新，因为当时以质量为本的管理理念在巴西仍处于萌芽阶段。我们主要有两大挑战：一是加强参与民主的文化，二是改善公共管理的质量。当时，各部门公共政策的实施都是各自为政，相互之间并不协调，结果常常不尽如人意。

阿雷格里港管理模式

过去10年里，阿雷格里港对城市的管理方式实施了改革。首先，我们制定了一项新的管理模式。扁平化设计，打破了不同职能或部门间的壁垒。另外，阿雷格里港还建立了一套新的治理体系，可以加强对技术问题的管理，提升高级管理决策水平，改善政府与社会公众之间的对话。

阿雷格里港管理模式的四大支柱：

——以一体化且跨职能的方式执行公共政策

——实现城区间的差异化

——增加透明度（让市民能够了解重点项目和计划的相关信息）

——确保公务员在各自专业领域具有领导权

阿雷格里港的战略规划图（根据卡普兰和诺顿提出的平衡计分卡方法）制定了城市的核心战略目标及其长期愿景，即“通过地方大力治理，以高质量生活、卓越的公共服务以及建设一个可持续性且参与性的环境，确保多元化，成为公认的典范”。

五年计划和预算是沿着跨职能战略计划的路线确定的，因此打破了垂直部门间的壁垒。公务员按照我们选定的方法和工具接受专门培训后，对这些计划进行分别管理。每个计划都有确定的领导人员，以便与其他领导人和项目经理开展合作。数年来，有许多公务人员都接受了该模式的培训，因此确保了我们组织内的知识保留，不会因四年一次的政治变化而受到影响。此外，我们还采取了一种系统化的培训和表彰方法，激励优秀人才，让绩效优异的管理者获得嘉奖。例如，2008年，有15位公务员获得资助，前往乔治·华盛顿大学参加为期15天的公共管理课程学习。

过去10年来，这份战略规划图不仅有了系统化的更新，城市的战略计划也重新进行了调整。为进一步加强协调配合，2013年，我们实施一项决策，将我们的战略规划和预算部门合并为一个部门，以此确保我们的优先项目严格按照计划实施，不会超过预算限制，我们认为这是公共部门管理向前迈出的重要一步。因此，我们摒弃了基于狭隘的部门优先项目的规划文化。管理者和公务员每天都会参与各种中高层会议，评估计划内的项目，考核绩效指标，并尽量找出能产生最佳结果的解决方案。

另一个创新是，市政府所有部门都采用管理合同。各部门负责人制定出未来一年的部门目标，签订一份管理合同，以此作为他们对社会所做的承诺。市长、副市长、各部门负责人及管理人员每年都出席一个会议，在会上公布上一年的工作成果以及未来一年的工作目标。此外，会上还将对绩效优秀的团队颁奖。

实现成果，构建未来

另一项重要成果是我们的财政管理得到改进。在财政连续三年赤字后，阿雷格里港首次实现财政盈余。财政状况的这一改善让我们能够获得贷款，从而能够对建设未来城市所需的大型基础设施项目进行投资。为增加阿雷格里港排水系统吸收雨水的容量和改善城市流动性，我们在最新的整体规划中首次提议结构改进。在阿雷格里港被选为2014年巴西世界杯主办城市之一后，又为这一提议提供了推动力。对自行车道建设、公共交通系统升级、污水处理能力扩容等项目的资金投入超过5亿美元。此外，对拆迁安置计划和职业培训的投资也为高危地区的居民带来新的发展机遇。

我们通过采取一体化措施，彻底解决了街头流浪儿问题。2004年，有670名儿童确认为街头流浪儿。到了2012年，这类情况就寥寥无几了。我们能够扩大基本医疗服务，把本市不同地区配合医生和护士工作的家庭医疗团队增至205个。首次实施管理模式时，这些团队仅有84个。今天，有超过21000名六岁以下儿童在日托中心入托，而在2006年仅为15000名。另外，还有46000名7至14岁儿童在当地学校就读。

对于创意经济的市政规划，其目标是在需要城市和环境重建的地区设立创意培育中心。另外，通过自动完成本市建设项目的城市环境许可程序，我们还能够培育新的经济增长点，以此扩大就业和收入。综合视频监控中心的实施，可以对整个城市的各不同地区提供日常实时视频。通过这些计划，阿雷格里港被洛克菲勒基金会评为“适应型城市”，使我们在全世界100座同类城市中拥有了特殊地位，被视为最能抵御自然灾难的城市。

结论

未来的城市必须通过政府、私人计划和民间社会之间相互协调，提供可持续性发展，实现市民的解放和自由。展望未来数十年，阿雷格里港将整装待发，让市民能够普遍享有医保、优质教育以及满足劳动力市场需求的职业教育。人们的文化素质将得到提高，具有环保意识。他们将能够审视全球的变化以及经济和科技的发展。市民将享受一种公交系统，此系统能够最大程度地降低大城市流动性带来的负面影响。公共空间将作为地标，成为人们可以庆祝和与环境互动的地方。

城市居民将成为未来十年变化的主角，愿意承担和了解他们的责任。智慧城市未来十年实施的公共管理措施，将引领我们在社会发展、可持续性和经济增长上取得进步。认识、知识和信息，是我们不断改进的前提。在这一背景下，质量理念和精益求精的精神将是巩固新公共管理文化的关键。