交通运输救捞系统打捞单位发展问题的相关思考

孙龙

摘 要：交通救捞系统应国家社会之需而产生，因国家支持而发展。2003年救捞体制改革以来，打捞单位在国家资金不到位的情况下，负债更新打捞装备，大力发展打捞经济。在市场经济景气时期，打捞单位形成一定的自我积累，当前在全球经济不景气时期，自我积累能力有限。而打捞单位正在进行的生产结构调整、老旧救捞装备设施的更新仍需要资金支持，所以国家需要重视和加大打捞单位专业装备设施的投入，以保持打捞单位能力与水平。同时，作为自收自支事业单位的打捞单位需要进一步解放思想更新观念，加大市场开拓力度，努力提高经营收益，以促进打捞事业发展。

关键词：交通；打捞；历史必然性；发展；定位；规划

中图分类号：F550.72 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）09-0023-02

交通运输部救捞系统成立于建国之初的1951年，伴随着共和国的成长，从小到大、从弱到强，不断发展壮大，已成为国家应急体系的重要一员，成为海上专业应急救援体系中不可或缺的重要力量。随着社会经济的发展，我国应急救援体系不断完善，应急救援力量不断增强，交通运输救捞系统在国家应急体系中的地位与作用也在逐步发生变化。在推进全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的宏伟历史进程中，救捞系统如何进行发展定位，事关海上应急救援体系建设，事关我国海洋经济发展乃至国民经济发展大局，是值得思考与研究的重要课题。

一、交通运输救捞系统发展的历史必然性

经过六十多年的发展，目前，交通运输救捞系统已发展成为拥有职工8 000多名，各类专业救助打捞船舶超过200艘，专业救助飞行器超过20架，救捞基地站点近30个的综合性国家海上专业应急救援体系，海上救援范围三位一体，覆盖空中、水面及水下，是中国沿海应急体系的中坚力量。其发展壮大的历史必然性，要从救捞发展历程中去分析。在救捞系统发展的历史进程中有三个重要年份值得记忆。一个是1951年，中国人民打捞公司成立，即上海打捞局的前身；一个是1974年，国家批准成立烟台救捞局、广州救捞局；一个是2003年，救捞系统实施体制改革。建国之初，百废待兴，沿海及内河有大量战争中沉没的妨碍通航的船舶需要清障打捞，所以国家需要成立专门的打捞公司。1974年，还处于混乱的文化大革命期间，反思无力救援在台湾海峡遇险的希腊籍船舶所造成的尴尬被动外交局面，国家果断决定在烟台、广州设立救捞局，着力构建我国沿海应急救援体系，提升海上应急救援能力。1999年发生震惊中外的“11·24”特大海难事故促使救捞系统体制改革，于2003年进行“救与捞”分离，从原有三个救捞局中抽调精干力量组建三个救助局，加大投资力度，重点加强海上人命救助工作。

很多人讲到，“事故推动论”同样适用于交通运输救捞系统的发展，的确是重大事故暴露出问题，进而进行改革，促进发展。进一步分析，能够看出救捞系统的发展是适应国民经济发展特别海上贸易、运输发展而逐步发展起来的，是适应国家加强社会管理、注重民生的科学发展而逐步发展起来的。2003年救捞体制改革之前，救捞单位的所有投资全部由国家负责，改革之后，救助单位也是全部由国家投资，并且规定打捞单位专业装备由国家投资，确保能力与水平的提高，而不能降低、消弱。所以救捞系统的出现，不是市场行为，是政府行为，它的发展是在政府支持和市场经济发展的共同作用下的结果。也就是说救捞系统的出现与发展并不是孤立偶然的，是应社会之需、国家之需而产生，是在国家支持下、适应经济发展需要而发展起来的，这就是其存在与发展的合理性与必然性。

二、救捞系统打捞单位现状及存在的问题

2003年之前救捞系统共有三个救捞局，管辖中国北部、东部、南部海域及部分内河的救助打捞工作，救与捞一体化发展，既从事应急人命救助，也从事沉船沉物打捞。2003年救捞体制改革之后，海上人命救助工作全部交由全额拨款的救助局及救助飞行队负责，从事救捞职责的单位由三个变为十个，即三个打捞局、三个救助局、四个飞行队。原三个救捞局更名为打捞局后，专司海上沉船沉物打捞、财产救助、环境救助等工作，事业经费实行自收自支，以经营弥补打捞经费。之所以保留事业单位性质，说明这支队伍对于国家来说是需要的。之所以实行经费自收自支，说明国家允许也是要求其进行市场经营。对于打捞局目前同时具有事业法人执照和企业法人执照的特殊情况，也就容易理解了。

1.打捞单位资产状况：体制改革十年来，以烟台打捞局为例，在作为主要作业手段和主要资产的救捞船舶上基本没有得到国家的投资，而国家于70年代末80年代初投资建造的救捞船舶都已先后进入强制报废期，为了保持队伍的稳定，保证打捞力量不削弱，该局通过银行融资和自我积累，对老旧救捞装备进行了结构更新。由于船舶是资金密集型设备，一艘船舶需要投资少则几千万元，多则几亿元。而体制改革之前，救捞单位没有形成发展积累资金，分家之后的打捞单位针对打捞装备老旧状况，又不得不进行船舶装备的更新，所以各单位的负债不断增加，其中烟台打捞局的资产负债率已超过60%，每年的还本付息压力较大。体制改革十年来，打捞单位上海、广州打捞局各得到一艘大型打捞船的投资，使资产负债率略低于烟台打捞局。

2.打捞单位管理情况：打捞局管理方式，受之前几十年计划经济影响、受事业单位性质的决定，内部机构设置类似于政府部门，部门设置全、层级相对多，用人机制相对固定，分配上相对平均。按照统一垂直管理要求，打捞局重大事项必须报部救捞局审批，或由救捞局报交通运输部审批，特别是重大投资项目有明确要求。交通运输部及部救捞局对于各打捞单位的管理，主要是按层别、按直属事业单位进行管理。2003年救捞体系改革后，打捞局调整为自收自支的事业单位，救助局、飞行队为全额拨款的事业单位，原救捞局的所有离退人员全部留在打捞局。目前，打捞单位的社会保险按事业单位管理模式进行内部运转，未与社会接轨，逐步增长的离退休人员生活费需要打捞单位通过经营进行消化。从以上分析能够看出，打捞单位的内部管理更多地体现的是类似行政管理的模式。这与体制改革时六部委文件规定的“事业单位企业化管理”、“以经营弥补事业经费”要求自然形成潜在矛盾，制约着打捞单位迈向市场开展经营的思路与脚步。的确在救捞体制改革之初，打捞单位对于下一步发展方向与目标、如何处理打捞与经营的关系、如何进行市场经营的认识不是那么清晰、那么明确的。经过十年的发展，打捞单位在内部管理上进行了很大的调整，取得了很大成效，但是与市场经济的要求仍有较大差距。

3.打捞经济发展情况：救捞体制改革十年来，三个打捞单位自我加压，主动发展，围绕提升打捞主业能力不断调整生产经营结构，抓住了世界金融危机前较好的市场时机，取得较好的经营成果，形成了一定的积累，有力支持了救捞船舶结构的更新调整。但相对于船舶更新投资所需资金，三个单位的自我积累能力是有限度的。随着金融危机对于中国经济的影响，打捞单位所从事的经营领域也受到了冲击。同时，社会资金纷纷由陆转海，向海上业务拓展，打捞单位所从事的海工船舶服务、海上船舶运输、重大件吊装业务竞争日趋激烈，致使打捞船舶利用率下降，自2011年起负面影响开始显现，2012年打捞单位实现利润大幅度下降，整体上仅收支平衡。2013年、2014年的经营情况受大的经济形势影响也并未好转。在经营受困的情况下，打捞单位的刚性支出无法降低，如人员费用、银行借款还本付息支出等，所以打捞单位当前的经营压力、资金压力非常大。

4.打捞职责履行情况：救捞体制改革以后，海上沉船沉物打捞是打捞局的主要职责，另有财产救助、环境救助、特殊拖航等。但与体制改革之前有所不同的是，随着我国经济的发展，社会资金的积累，民间资本逐步向打捞业务拓展，使本来具有偶发性质的打捞业务进一步分散，使专业打捞单位在辖区的打捞市场占有率在逐步下降，如2012年烟台打捞局没有进行打捞业务。同时，技术难度大、应急时效要求高以及费用补偿不确定的打捞业务，民间力量无法或不愿参与，此时，从地方经济发展、社会稳定角度考虑，地方政府及相关主管部门则指令专业打捞单位进行。如烟台打捞局近年完成的“海阳001”沉船打捞及军用船只打捞就属于此类业务，任务完成了，投入巨大，但费用补偿不到位。另外，在环境救助方面缺乏先进的装备与手段，作业效果受到制约与影响。

综上分析，针对存在的问题，打捞单位内部管理机制需要调整，打捞基础设施设备需要国家加大投资力度，市场经营能力需要进一步提升，专业打捞能力需要进一步提高。

三、交通运输打捞单位今后发展思考

不论是中华民族的伟大复兴，还是全面建成小康社会；不论是十八大提出的中国特色社会主义事业五位一体总布局（经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、环境建设），还是海洋强国建设；不论是平安中国建设，还是“一路一带”建设，作为国家海上专业救助力量的交通运输打捞单位都是不可或缺的，是经济发展和社会发展重要的支持保障系统。2014年，马航370失联飞机搜寻以及韩国“岁月”号沉船事故救援，都充分说明海上应急救援能力建设对于一个国家的发展是至关重要的。通过外部事故分析，我国海上应急救援能力建设也亟需提高要求与标准。交通运输部对于救捞单位发展极为重视和关心，也提出了新的要求与期望。今后的一段时间里，打捞单位应着力做好以下几项工作。

1.打捞单位要落实交通运输部提出的“救捞能力与水平要达到国际先进水平，走到世界前列”的要求，根据国家应急体系建设要求和国家赋予的应急职能，结合自己实际情况，编制包括人员、装备、技术为主要内容的中长期发展规划及“十三五”规则，以指导今后一段时间的发展。在发展规划中，对于履行打捞职能所需装备设施类型、规模、投资步骤等进行系统论述，争取得到交通运输部及其他国家部委的认可，为争取国家的持续投资奠定基础。在当前的情况下，打捞单位由于自身经营受影响，积累能力下降，资金链将趋于紧张，所以，在专业打捞装备的投入上，需要交通运输部及国家的直接支持，加大资金的投入。

2.打捞单位要对内部管理机制进行全面评估，着力查找现行管理模式、方式与事业单位企业化管理不适应之处，进一步解放思想、更新观念，按市场经济及现代企业管理要求逐步进行调整改革，激发内生动力，充分调动干部职工的工作积极性与主动性。不仅着眼国内海上抢险作业，还要跟随海上丝绸之路建设，做好走出去准备。如在用人机制及分配制度方面，可以先行先试，逐步搞活，真正与市场接轨。

3.打捞业务要合理区分指令性打捞与商业性打捞。对于地方政府、部门及军队指令的打捞任务要完善应急启动规范程序，按照“谁受益、谁支出”的原则提前确定费用补偿渠道，尽可能避免无偿付出。对于商业性打捞，鉴于社会打捞公司的逐步增多，打捞单位要发挥主导性作用，吸收社会公司发挥其自身优势，提高应急救援综合能力。

4.作为经费自收自支的事业单位，打捞单位必须进一步强化市场观念，大胆地闯市场，发挥主业能力优势，大力发展打捞经济。打捞业务其实也是海洋工程施工的一种，所以打捞局可以积极利用现有打捞设施设备开展海工业务，向做专做强方向努力，在相关的海工领域创出自己的品牌。通过经营，一方面可以锻炼打捞队伍，提高应急抢险作业技能；另一方面可以部分补充事业经费，发展打捞事业。

[责任编辑 刘娇娇]