民族教育优惠政策正当性分析——以“少数民族高层次骨干人才培养计划”为例

朱婉莹，阳荣威

（湖南大学 教科院，湖南 长沙410082）

“少数民族高层次骨干人才培养计划”（以下简称骨干计划）于2006年正式实行，这项政策是国家为了贯彻落实西部大开发和全面建设小康社会的需要，改善少数民族地区高层次人才结构而制定并实施的。享受政策受惠的是西部及部分少数民族落后地区中的少数民族考生及少数汉族考生，从历年的招生人数来看，从2006年到2010年，总计划人数由2 500人上升到5 000人，硕士生由2 000人上升到4 000人，博士生由500人上升到1 000人，此后招生计划维持不变。（见下表）

表1 2006年—2013年少数民族高层次骨干人才计划招生人数

“骨干计划”在招生工作中实行“定向招生，定向培养，定向就业”和采取“自愿报考、统一考试、适当降分、单独统一划线”的原则。考生在考研及考博上有降分单独录取的优惠，随着“骨干计划”招生人数的扩张，人们开始担心“骨干计划”会影响教育的公平，进而思考到这项政策的正当性或合法性。

“骨干计划”政策是否影响教育的公平，是否具有正当性，对民族地区的教育优惠政策到什么程度才算影响教育公平？这是我国高等教育必须回答的问题。本文以帕累托改进原则、卡尔多——希克斯改进、外部性3个维度作为分析框架，对该项政策的具体内容情况及其近年来的变化进行分析，以确认“骨干计划”政策的正当性。

一、从帕累托改进分析“骨干计划”政策正当性

福利经济学中的帕累托改进所指的是一种变化，即在一定的境况之下，如果可以通过适当的制度安排或交换至少能提高一部分人的福利或者满足程度，而不会降低其他人的福利或者满足程度，也就是在一种制度的改变中没有输家，并且至少有一部分人境况有所改善。总的来说，就是在变化中，在所有人的利益没有受损的情况下，至少可以保证有一部分的人变得更好。“骨干计划”招生范围主要面向西部12个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团招生，兼顾享受西部政策待遇的民族自治地方和需要特别支持的少数民族散杂居地区以及内地西藏班、内地新疆高中班、民族院校、高校少数民族预科培养基地和少数民族硕士基础培训基地的教师和管理人才[1]。从招生范围就可以了解到这些地区都是相对落后，有待发展的，而这些急需高层次人才的地区本身教育程度落后，教育质量也无法同发达地区比较，因此对于这些地区，在高层次人才的培养上，给予一定的优惠政策是很有必要的。

采用帕累托改进这一维度分析“骨干计划”，首先从个人角度出发，能够享受“骨干计划”的考生在考硕、考博上采取了单独统一划线的原则，这有别于参加统考的学生，竞争压力小，因此相对来说进入高校深造的机会大。而且，招收“骨干计划”考生的学校基本上都是985、211重点院校，这对于硕士、博士的培养也是一种质量保证。因此从这一层面上来说，参加“骨干计划”招考的考生，是享受到了政策安排下的福利。对于个人的发展来说，这具有很大的益处，学历的提高及个人能力的培养较之之前的个人前途都会有一个提升的空间，因此“骨干计划”的考生是这项计划的直接受益者。参加硕士生及博士生考试的“骨干计划”考生，由于是单独划线录取且不占考生指标，因此也不会影响同届统考学生之间的竞争。所以，从这一方面来说，这是符合帕累托改进的，少干考生与统考考生之间不构成竞争，对于统考生的录取没有利益冲突，少干考生自我受益而统考考生没有利益受损。

另外，从少数民族地区来说，该项政策也可以为其地方发展提供人才保障。“骨干计划”的考生是“定向招生、定向培养、定向就业”，因而，在硕士生及博士生学习期满之后，他们必须按照合约规定回到定向地区就业，否则赔偿违约金。高层次人才的回流，为该地区的发展注入新鲜的人才血脉，有利于民族地区的发展。从这方面看，这有利于政策受惠地区的发展，而这些地区又是整个国家发展相对落后的地区。它们的发展，必然对于其他发达地区的利益获得不会造成损害，反而是落后地区发展有利于国家整体的发展，很明显这是帕累托改进的体现方面。

二、从卡尔多—希克思改进分析“骨干计划”政策正当性

有别于庇古的福利经济学，新福利经济学是卡尔多、乐纳、西托夫斯基等人建立在帕累托理论基础上的福利经济学。帕累托标准具有很强的限制性，在他的要求里只要有任何一个人利益受损，这项变革便无法展开。因此新福利经济学家便致力于研究福利标准和补偿原则，卡尔多的福利标准是看变动以后的结果是否得大于失，而希克思更加完善了卡尔多的福利标准，他认为，只要政府的一项经济政策从长期来看能够提高全社会的生产效率，尽管会有人在短期内利益受损，但是在较长的时间段里，所有的人的境况都会由于社会生产率的提高而“自然而然地”获得补偿[2]。所以说，卡尔多—希克思改进是如果能够使整个社会的收益增大，变革是可以同时进行的，只要考虑到补偿方案。即如果一个人的境况由于变革而变好，因而能够补偿另一个人的损失，而且还有剩余，那么社会整体的效益就有所改进。这样宽范围的标准更适合我们现实社会的改革，可操作性也更强，而“少数民族高层次骨干人才培养计划”这项政策从3个方面来说也是符合卡尔多—希克思改进的。

（一）从“骨干计划”的硕士生与博士生录取上来说，高校培养研究生计划每年都是有一定的数量的，而由于“骨干计划”的考生需要在培训基地进行一年的基础强化培训，因此正式的研究生学习是在一年以后回到所报考的目标学校开始的。那么“骨干计划”考生所占有的研究生名额不是与之同届的统考考生，而是下一届统考考生，高校各学院在下一年的招生计划中会考虑已有的骨干计划数量而调整招收该年的考生。所以很显然“骨干计划”与之同一届的统考考生是没有竞争的关系，对其利益获得也不存在任何影响，但是却影响了下一届统考考生的利益，招生名额的减少会加大他们的竞争，降低他们的录取率。不过作为补偿，少干考生需要多读一年的基础强化培训，而多出的一年学习时间，对于非在职考生来说就是推迟一年就业，这样就加大了继续教育的时间成本，而这对于个人发展规划来说都会产生一定影响。

（二）从骨干计划考生个人利益与公共利益的关系这方面来说。“骨干计划”考生享受了降分单独录取的优惠政策，加大了进入高校继续深造的机会，而且也可以得到相应的财政补贴，这是提高了少数民族考生的福利。但从国家财政来说，他们增加了这部分的拨款，必然会减少其他方面的可支配份额，这对于所减少份额的那部分来说是利益受损了。但是卡尔多—希克思改进中是在一部分人受益后能够补偿另一部分人的损失，同时整体效益得到改进。对于少干考生来说，他们的个人利益得到改进的同时，整个社会的公共利益也得到了改进。国家对于人才的培养十分重视，在培养各方面人才的同时，能够兼顾培养少数民族的人才，使之为当地的发展服务，这样的人才培养模式可以解决西部及落后地区缺乏高层次人才的困境，改善当地的人才结构，这也是西部大开发的有力措施，促进了整个国家的发展，提升了整个社会的福利。

（三）从教育公平这个方面来说，西部及少数民族地区的教育落后，对于该地区少数民族考生在录取上的优惠，也是对于该地区的一种补偿措施。在整个社会发展中，发达地区和中等发达地区无疑是享受着优质的教育资源，这本身对于落后地区就是一种不公平的教育问题，发达地区和中等发达地区的学生享受着教育福利，他们在考学上的优势明显。从考硕、考博的竞争中来说，西部及少数民族地区的考生很明显会处于弱势，那么从这一角度来说，“骨干计划”就是国家对于少数民族地区考生的一种补偿。降低分数单独录取就能够保证少数民族地区的考生能够同样有机会进入高校学习深造，这就是国家教育公平的一种政策体现，这是追求民族平等的表现，其所带来的总体社会效益是显而易见的。

三、从外部性分析“骨干计划”政策正当性

不同的经济学家对外部性给出了不同的定义，归结起来有两类，一类是从外部性的产生主题角度来定义，另一类是从外部性的接受主题来定义。但是其本质都是一样的，即外部性是某个经济主体对另一个经济主体产生一种外部影响，而这种外部影响又不能通过市场价格进行买卖[3]。将外部性引入制度分析中形成了制度外部性理论，其中有一项含义就是将制度作为一种公共物品，因而本身是很容易产生外部性的。因此可以解释为，当某一范围内社会行为中的公共政策影响到其他范围的社会行为时，其他范围的社会行为受到的影响就称为外部性。当然外部性可以是积极的，也可以是消极的。

那么“骨干计划”这一政策作为一种准公共产品，具有显著的正外部效应。它是为培养少数民族地区高层次人才，为的是改善当地的高层次人才结构，促进当地的发展，促进西部大开发战略的实施，政策的受益者不仅仅是个人，还有整个社会。从个人受益来说，从本科到硕士，再到博士的学习，学历的提高，能力的提升，也使得个人自我发展的前景较之之前有一个提升，在找工作、工资待遇、职位晋升等方面也会有阶梯性上升，可以更好地实现自我价值。从社会受益来说，如果教育得不到重视，西部及少数民族地区靠自身能力很难培养出高层次人才，也很难留住人才，少数民族地区落后会更加明显。“骨干计划”因为协议本身“定向就业”这一原则的限制会使毕业生留在当地就业，这样可以减少人才的流失，有利于当地的发展的稳定性。高层次人才在岗位上能够发挥更大的贡献，从而为当地、为社会创造更大的贡献，很明显产生了积极的社会效益。

而就整个社会的发展来说，西部及少数民族落后地区的发展相较于发达和较发达地区存在着很大的差别，而整个中国的发展需要落后与发达地区能够全面均衡发展。西部及落后的少数民族地区的发展，对于发达地区的发展也会产生积极的外部效应。当西部本身能够有一定的自主发展，在各方面都能够全面开发自己的资源优势，这就为发达地区的发展提供了一个很好的背景平台，因此也就产生了积极的外部效应。

四、思考与总结

“骨干计划”作为一项民族教育政策，属于民族教育政策的优惠性政策，而优惠性政策的理论基础主要是公平理论、均衡理论、和谐理论[4]。其价值取向就是促进教育公平，促进民族发展。我国的少数民族地区教育资源一直都无法与发达地区相比，其教育的发展程度不高，所以从根本上来说就违背了教育公平的原则。从高考加分政策对高考生的照顾到“骨干计划”对于高层次人才的培养，民族教育政策本身就是为了加强对少数民族地区的扶持力度，缩小差距，促进教育公平的实现，这都有利于少数民族地区的发展。

所以优惠性政策本身所体现的就是“补偿性原则”，运用福利经济学中的“帕累托改进”、“卡尔多—希克思改进”和“外部性”对“骨干计划”进行分析，可以证明其正当性。透过“骨干计划”计划政策的正当性分析，推而广之，我们可以从中找到分析民族教育优惠政策正当性的分析框架。

首先第一层分析框架，推出一项民族教育优惠政策，在一定的境况下，如果可以通过适当的制度安排或交换能提高民族地区教育的发展，而不会延缓其他地区的教育发展，在这样的制度设计中，制度的改变没有输家，并且至少有一部分人或地区的境况有所改善。总的来说，就是在变化中，在所有人的利益没有受损的情况下，至少可以保证有一部分的人变得更好。这样的民族教育优惠政策当然就具有正当性。

其次是第二层分析框架，考虑到第一层分析框架要求没有任何一个人利益受损，这项变革过于理想化。这时我们可以考虑第二层分析框架，只要民族教育优惠政策从长期来看能够提高全社会的发展效率，尽管会有人在短期内利益受损，但是在较长的时间段里，所有的人的境况都会由于社会发展效率的提高而“自然而然地”获得补偿。那么我们也认为这种民族教育优惠政策具有正当性。

最后是第三层分析框架，鉴于我国整个教育发展不均衡的现状，尤其是少数民族落后地区的教育现状。对于民族教育优惠政策的正当性可以进一步放宽。即当某一范围内社会行为中的民族教育优惠政策影响到其他范围的社会行为时，其他范围的社会行为受到的影响就形成了民族教育优惠政策的外部性。只要这种民族教育优惠政策的外部性是积极的，我们也可以认为这项民族教育优惠政策具有正当性。

总之，3层框架逐级提升，“帕累托改进”与“卡尔多—希克思改进”是政策对于两类群体，即享受政策与未享受政策优惠者的得失利弊分析，从达到完美的理想状态到现实性考虑下的补偿原则，分析民族教育优惠政策的正当性。再从“外部性”方面进行分析，对整个地区及地区与地区间做出分析得出是否产生积极性效应，从而得出民族教育优惠政策的正当性。

[1]教育部办公厅关于下达2006年“少数民族高层次骨干人才”研究生招生计划的通知[Z]．中华人民共和国教育部公报，2005，（11）：44－45．

[2]（澳）黄有光．福祉经济学[M]．大连：东北财经大学出版社，2005．36．

[3]沈满洪，何灵巧．外部性的分类及外部性理论的演化[J]．浙江大学学报（人文社会科学版），2002，（1）．

[4]王鉴．试论我国少数民族教育政策重心转移的问题[J]．民族教育研究，2009，（3）．