国家治理现代化背景下的民族自治地方社会治理

王允武　王杰

[摘要]民族自治地方社会治理的主体、内容和方式上均有着特殊性，带有明显的本土性、民族性和“自治性”，也离不开国家的治理。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，民族自治地方社会治理同样要处理好“政府、市场与社会”的关系，由“管理”转变为“治理”，在社会政策决策、社会矛盾化解、社会“自治”等方面实现现代化。

[关键词]国家治理；社会治理；民族自治地方；自治；现代化

中图分类号：D922.15 文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2015）01-0062-09

一、社会治理的内涵及在民族自治地方的特殊性

（一）社会治理的内涵

2013年底，中共十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）作为中央文件首次提出“社会治理”的概念。这一“社会治理”，不同于古代“统治”、“管控”意义上的社会治理，而是在以民主和法治为特征的现代国家治理意义上的社会治理。综观历史，在“统治”型社会中，尽管不乏开明统治者推行“民本”、德治、礼治之类的社会管理政策，甚至允许民间力量有限度地参与社会管理。新中国成立后，尽管党和国家一直践行全心全意为人民服务，并坚持贯彻群众路线，但主要延续古代传统的社会管理思维和方法。一直到改革开放初期，主要以单位制度、户籍制度、身份制度、职业档案制度为主要“管控”手段，实行政府全能式的社会管理。改革开放以后，随着市场经济的逐步确立，社会管理实践表现为党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的“党政主导型”格局[1]，尽管有构建和谐、服务民生、以人为本等价值取向，但依然未完全脱离“管控”思维。

中共十八届三中全会适时推出全新的“社会治理”理念。《决定》指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”《决定》把社会治理体制创新概括为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面。

就是说，社会治理涉及社会生活的多个方面。主要包括因社会关系失衡和社会行为失范所引发的社会矛盾，比如教育不公和教育资源短缺、就业困难和就业机会不平等、分配不公和贫富分化、社会保障体制和社保资金管理不完善、医疗卫生资源分配不公和保险救助机制落后、计划生育政策需要调整、恶性事件与群体事件增多、信访压力大、重大生产事故多发、食品药品安全问题多发、网络信息安全和国家安全受到威胁等等与民生相关的权利保障、权利冲突和社会稳定问题。社会治理的主体包括政府（或国家机关）、社会组织、居民等。社会治理方式的改进，强调“政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”式的多元化治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，发挥行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织的积极作用，通过完善重大决策社会稳定风险评估、行政复议、信访等工作机制来畅通人民群众利益诉求和化解社会矛盾，通过完善食品药品安全监管、安全事故防范、防灾减灾救灾、社会治安防控、网络和信息安全、国家安全等机制来提升人民群众的安全感和公共安全指数。

可见，社会治理是以实现和维护人民群众权利为原则，发挥政府、社会组织、居民等多元治理主体的作用，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程[2]。社会治理创新的重点在于：协调好政府、市场和社会的关系，以社会建设为基础、以基本公共服务均等化为保障、以构建合理稳定的社会权益结构和社会行为秩序为中心，实现建设、服务与治理的有机统一，构建合理的社会制度和社会体制[3]。

（二）民族自治地方社会治理的特殊性

对于民族自治地方而言，其社会治理具有特殊性。

第一，治理主体的特殊性。一般认为，社会治理主体包括政府（或国家机关）、社会组织和居民。民族自治地方社会治理的主体中的“政府”，既包括本地区民族自治机关意义上的政府和其他有关国家机关，也包括中央政府、上级政府和有关上级机关。其中，民族自治机关与其他国家机关一起，担负着“国家治理”的职责，民族自治机关还承担着“自治”的角色。民族自治地方社会治理的主体中的“社会组织”，既包括本地区基层组织、行业协会与社团等社会组织，也包括少数民族传统习惯上的社会组织（如众所周知的“家支”、“理老”等习惯法组织）。民族自治地方社会治理的主体中的“居民”，泛指辖区内所有公民，包括汉族公民与少数民族公民，也包括本地主体民族公民和其他少数民族公民，不论是否构成区域自治，所有公民均是主体。

第二，治理内容的特殊性。民族自治地方社会治理，包括教育、医疗、就业、分配、社保、矛盾化解与安全防范等内容，这些内容与民族关系、民族问题密切相连，甚至相互交织在一起。比如，教育政策对少数民族照顾是否符合实际要求、教育内容是否能被少数民族群众接受、是否促进民族文化传承等等，关系到少数民族与汉族之间的关系、少数民族自我传承和发展以及对国家的认同。在社会矛盾化解方面，本民族纠纷方式的参与程度、国家纠纷解决方式对本地、本民族传统习惯的尊重和吸纳程度，同样关系到民族关系的和谐与少数民族群众的国家认同感。

第三，治理方式的特殊性。民族自治地方社会治理，离不开国家提供基础设施、基本公共服务以及社会安全保障等与国家治理密切关联的内容，也离不开本地区民族自治机关、基层社会组织与少数民族群众的“自治”。其中，在民族认同和国家认同意义上，对后者的依赖性更强。民族自治地方社会治理的方式和效果，与国家对民族关系的总体认识、对少数民族的各项政策、对民族自治地方的控制程度密切关联。从历史来看，国家意识的产生晚于民族意识。尤其在民族自治地方，国家意识主要产生于近代。国家意识产生后，国家（中央）政权对民族自治地方的控制越多或越紧，民族意识越是强于国家意识，少数民族与国家政权的关系便存在一定紧张。简而言之，民族自治地方社会治理更应当强调本土性、民族性和“自治性”。

二、国家治理转向对民族自治地方社会治理方式的影响

（一）国家治理的现代化转型

中国有着“自上而下”的治理传统，这种传统一直延续到现代文明中国，不同时期的政权执政理念总体上一直表现为根深蒂固的“管理”思维。尽管自古多论述“治国”，但治理传统中对权力崇拜的文化因素，使得“治”的实质就是“管”。人民共和国建立后，或因百废待兴以及内外斗争的需要，执政党一直在“管理”意义上治国。当国家逐渐步入现代化之后，民主法治的理念逐渐得到加强，直到“法治”入宪，国家上下才逐渐认识到“法制”与“法治”的区别，以及“管理”与“治理”的区别。正是基于此，《决定》明确提出：“全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”至此，“国家治理”正式成为执政理念。这种“国家治理”理念，实际上是以“法治”为核心的现代治理理念，其治理对象不仅仅是国家，还包含了社会。对此，习近平指出：国家治理体系是指在党领导下管理国家各领域的制度体系，是包括体制机制、法律法规在内的一整套国家制度；国家治理能力则是运用这些制度管理社会各方面事务的能力。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要加强和实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家[4]。这就要求全面推进依法治理也即全面推进依法治国。对此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。

在现代性语境中，国家治理一般指国家的最高权威通过立法、行政和司法机关以及中央与地方之间的分权，从而对社会控制和管理的过程[5]。所有现代国家都在不同时期面临着转型危机和国家治理危机。西方国家经历上百年的经济市场化进程和政治民主化进程，中国也同样不会避免。改革开放以来，中国的经济市场化进展较好、但引发了诸多经济和社会矛盾，而政治民主化进程相对较慢、难以通过有效干预来解决上述矛盾，导致国家治理体制的整体性弊端凸现、而不得不进行体制性改革。当前，党中央高屋建瓴地推进全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化，是一种面对危机所作出的积极反应。作为一个发展中国家，中国所面临的治理危机，更多意义上是一种机遇。三十多年的改革开放，使得社会主义市场经济体制逐步确立并逐渐完善，极大地释放了社会活力和人民群众的主体积极性。与此同时，以市场化为核心的现代化，所引发了一系列人与人、人与自然之间的各种矛盾，表现为贫富分化、分配不公、就业困难、权利冲突、环境危机、公权与私权的紧张、群体性矛盾增多等等，使得原有的延续传统的“全能主义”管理模式与经济社会发展不相适应。按照党中央所确立的改革方向，未来的治理模式，应当是“市场的归市场、政府的归政府”为特征，以法治和民主为核心的现代化治理模式。进一步说，习近平在十八大后反复强调以依法治国、依法执政、依法行政共同推进法治中国的建设，也深刻地反映了未来的治理模式最根本的是以社会主义法治为核心、基础和推动力。

（二）民族自治地方社会治理现代化转型的原则

国家治理现代化是应对经济和社会发展现代化的积极转变，是对以市场为基础的现代化危机所作出的积极调整，是对公权与私权关系的重新定位，是建设民主法治国家的必然要求。然而，在民族自治地方，市场化、现代化的发展较为滞后，且在区域内发展严重不平衡，传统和现代并存，民族特性和国家共性并存，在《宪法》和《民族区域自治法》框架内的社会治理表现为国家治理、地方治理与民族自治相结合的总体格局。在国家治理方略转向的时代背景下，民族自治地方社会治理方略也面临着由“管理”到“治理”的转向问题。具体要注意以下几个方面：

第一，坚持依法治理，要在法治的格局中进行社会治理，要与社会主义法治现代化相结合来开展。法治是现代国家的基本特征，也是国家治理现代化的主要标志，是社会治理有有序开展的基本要求。民族自治地方社会治理涉及到民族平等、资源分配、成果共享、权益保障、纠纷解决等方面，必须在法治的格局中开展。要按照宪法和法律的要求，以“市场的归市场、政府的归政府、国家的归国家、中央的归中央、民族自治地方的归民族自治地方、……”为特征的权责明晰的治理体系，重点将“治理权力”归入法治的“牢笼”，杜绝治理的随意性和私利化。

第二，坚持民主治理，要在民主的氛围中进行社会治理，要与社会主义民主政治现代化相结合来开展。民主是现代国家的显著特征，是国家治理现代化的另一主要标志，是社会治理有效开展的基本要求。民族自治地方社会治理关系到民族自治地方人民群众的生活幸福与社会的安定团结，是每一个个体和集体都有权参与的“共同的事情”，必须按照民主的要求来进行。要在“代议制”民主的基础上构建更广泛的民主，夯实民族自治地方社会治理的民主基础，杜绝治理的“家长化”和“官僚化”。

第三，坚持民族区域自治，要在民族区域自治制度框架内进行社会治理，要与民族区域自治制度的现代化相结合来开展。民族区域自治制度是我国基本政治制度之一，是中国共产党领导人民在长期实践中形成的解决民族问题的根本制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是国家统一与长治久安的需要，是促进民族关系和谐与中华民族共同繁荣的法宝。民族自治地方社会治理涉及到国家与民族自治地方的关系、涉及到少数民族与汉族的关系、少数民族之间的关系，是民族自治地方实现公平正义的重要途径。因此，必须要在民族区域自治制度框架内进行民族自治地方社会治理。这也是坚持和完善民族区域自治制度的重要方面。

第四，坚持共同治理，正确处理民族自治地方社会治理中国家治理、地方治理、民族自治、社会自治与群众自治的关系。民族自治地方社会治理既是国家治理的重要方面，也是地方治理的重要内容，需要国家与地方共同治理。同时，又与民族自治、社会自治以及群众自治交叉关联。因此，要正确对待各种主体在民族自治地方社会治理中的关系，实现共治与自治的和谐统一。重点是处理好国家权力与地方权力在社会治理中的关系，以及上级国家机关与民族区域自治机关在社会治理中的关系。

第五，坚持分类治理，正确区分现代化普适性社会问题与民族自治地方特殊性社会问题的治理。民族自治地方社会治理对象包括现代化普适性社会问题与民族自治地方特殊性社会问题，要明确区分两种不同情况，针对性的加强治理能力、构建治理机制。对普适性社会问题，按照普遍规则治理。对民族自治地方特殊社会问题，按照特殊规则治理。现实中，一些本应属于现代化发展所带来的普适性问题，因为发生在民族自治地方，往往被贴上“民族问题”的标签，造成难以处理的假象或者处理方式的选择错误，反而引发新的社会问题或真正的民族问题。

三、民族自治地方社会治理现代化所面临的问题与症结

尽管民族自治地方现代化发展相对滞后且发展不平衡，但由于现代化自身的科层化、规模化、规范化所引发的较强的可复制性以及现代国家整体上对现代化的遵循和推广，现代化已经以不可抵挡的速度渗透到了社会生活的诸多方面，几乎没有可以置身其外的地方，民族自治地方的社会发展总体上也带有强烈的现代性。只不过，民族自治地方社会生活的现代性与传统性、民族性交织在一起。当市场作用从“基础性”过渡到“决定性”①以后，带有后现代主义的新型现代化将以更广泛的覆盖程度波及国家和社会生活的各个方面。在认清这一现代性的前提下，结合民族自治地方社会治理主体、内容和方式的特殊性，可以较清晰地把握民族自治地方社会治理现代化所面临的问题与症结。

（一）民族自治地方社会治理现代化所面临的问题

民族自治地方社会治理面临的问题较为复杂。从社会问题产生的背景和性质来看，有三种类型：现代化发展所带来的普适性社会问题、民族自治地方特有的社会问题、现代化带来的社会矛盾与民族问题交织在一起的社会问题。从社会问题所涉及的社会生活领域来看，包括教育、医疗、就业、分配、社保、矛盾化解与安全防范等社会生活内容。具体来说，较为突出的社会矛盾问题体现在以下几个方面：

第一，现代化带来的一些社会矛盾与民族问题难以区分、纠缠在一起，使得国家和民族自治地方难以准确采取措施。有些普遍性社会矛盾发生在民族自治地方，因为其突发性和极端性，往往使人误认为其是民族问题。如：民族自治地方贫困发生率高、生存环境艰苦，旧式现代化所引发的资源滥用、环境恶化、成果分享不公等一般性社会矛盾在自然资源富集的民族自治地方更为突出，再加上民族自治地方教育水平落后、人才短缺、自我发展能力差等因素，往往会引发不同民族群众之间的心理失衡，成为民族矛盾的潜在因素。再如，现代化所引发的治安事件和犯罪率上升问题，在民族自治地方往往会被贴上“民族矛盾”的标签，被舆论所夸大，并极易成为国内外敌对势力所利用的事件。

第二，民族自治地方社会治理主体的多元性和复杂性，往往引发主体之间的“权力冲突”，导致了一些不该发生的矛盾，并且往往会引发民族矛盾。如在民族区域自治和国家帮扶的问题上，上级国家机关与民族自治地方自治机关的关系一直没有理顺，表现为国家“管控”太多、地方“自治”不足。在这种情况下，许多人们会误认为民族区域自治就是“优惠政策”，这种错误思想往往淡化少数民族自我发展的意识，成为一些少数民族群众“等靠要”的依据甚至是“骄傲”的资本，也成为一些汉族群众“看不起少数民族”的依据，民族关系因此增加了不和谐因素。

第三，文化交往与经济利益冲突往往会带来民族意识的提升、诱发民族矛盾，影响到民族自治地方社会安全。近年来，影响民族关系、破坏民族团结的打砸抢、自焚、在车站广场袭击无辜群众等突发事件时有发生，且呈规模大、对抗性强、涉及面广、跨界联动、境内外势力相互勾结态势，严重威胁社会稳定和国家安全。

（二）民族自治地方社会治理的关键症结

要分析民族自治地方社会治理的关键症结，首先要清晰认识以往民族自治地方社会控制的主要特征。在古代自然经济时代与建国后的计划经济时代，国家与社会高度一体化，政府主要扮演全能的社会控制角色。这种传统社会控制模式强调政府的“一元权威”，信奉弱肉强食的“丛林法则”，建立一种统治者理想中的统治与被统治、控制与被控制、命令与服从的社会秩序[6]。某种意义上讲，这种模式在计划经济时代被发挥到了极致。自改革开放以来，随着市场经济的逐步确立，市民社会逐步成长，传统的权威统治式的社会治理被不断修正，各种社会主体逐渐释放活力，治理的人性化、民主化、法治化等现代色彩不断增强。就民族地区而言，自然经济时代，国家政权的社会控制相对松散，主要依靠“地方自治”。在这种“地方自治”中，其政权力量对本民族自治地方的社会控制也或多或少带有权威统治的色彩，但不乏民间力量和社会组织的“自治”，这一历史基础比国家权力主控地区更适合现代化的治理。建国以来，国家权力总体对民族自治地方的管控远远强于历史上的各个时期。有学者将其总结为三个阶段[7]：1958年建立人民公社以前，民族自治地方社会秩序以各民族、地区的内生力量维持为中心，表现为多元、传统、“因俗而治”的特点；1958年到1993年，整个社会秩序靠国家维持，表现为国家的绝对控制；1993年以后，国家仍处于主导地位，但存在大量的非国家力量，表现为国家为主、其他为辅。在认清这一前提下，结合社会治理的内涵、民族自治地方社会治理的特殊性及现代化转变的有关要求，可以对其关键症结分析如下：

第一，社会政策决策不尽合理。民族自治地方社会治理，离不开国家通过制定公共政策提供基础设施、公共服务、社会支持以及社会安全保障。在权威性治理格局下，由于权力过分集中，政策制定和执行中存在“官僚主义”作风，对实际情况缺乏有效研判，在政策内容上存在“想当然”的失误，治理的“即兴”色彩强，使得治理结果往往与社会需要相背离。尤其是在民族自治地方社会政策的制定上，政策该由谁来制定、如何制定，直接关系到政策的效果。

比如：从中央或上级国家机关针对民族自治地方实施的优惠措施的制定过程来看，绝大多数的具体政策都是由上级国家机关自主决定的，民族自治地方参与较少，往往造成政策指向的偏差。而实际上，民族自治地方也许更清楚自身的“发展特点和实际需要”②，具体优惠政策也往往要靠民族自治地方来执行。制度供给和制度执行的不统一，也进一步导致了优惠政策效果不足。因此，民族自治地方社会公共政策决策程序亟需改进，要真正体现决策的民主化、科学化，真正符合民族自治地方的实际需要。

第二，社会主体“自治”不足。民族自治地方社会治理，离不开本地区民族自治机关、基层社会组织与民族自治地方人民群众的“自治”。民族自治地方自治机关既担负“国家治理”的职责，也担当着“自治”的角色。在政府全能的格局下，党政包揽多、社会主体参与少，各级党政机关均习惯于通过对社会组织和人民群众下达任务的方式进行社会治理，这种政治动员色彩浓厚的自上而下的方式在民族自治地方也不例外，导致自治机关“自治”受阻。

至于社会组织和人民群众，本应当发挥主体地位和作用，在实际上不仅被忽视，而且还被列为“管理”对象，所以社会组织一直难以成长并发挥作用。我国《宪法》规定的结社自由，是基于民间组织、社会社团所具有的行业自治、权利维护、缓和矛盾等社会功能，使得人们可以联合起来采取共同的行动、进行利益诉求[8]。然而，国家对社团管理太严，使得许多社团都带有官方性，且多是“锦上添花”，没有真正释放社会活力。更有甚者，有些地方的乡镇、街道办把村民委员会和居民委员会当作自己的下级机关，没有正视其基层自治组织的地位和作用。这种情况下，难以形成多元主体协同治理的新格局。除了上述情况，少数民族群众对传统社会组织依赖性更强。然而，国家政权对民族自治地方社会生活的过度干预，一度导致传统组织失去功能，特别是20世纪50年代，随着民主革命、阶级斗争、公社化运动等国家活动的开展，传统的宗族、土司和各种习惯组织销声匿迹，社会“自治”没有存在的空间。除去土司等封建政权色彩的社会组织，实际上传统社会组织是少数民族维护社会关系的依赖，是民族自治地方社会和谐的重要依托。也正是基于此，在民族区域自治制度的保护下，尤其是后来改革开放对社会管制的解禁后，各种习惯组织又逐渐实际发挥其积极作用。

从社会治理现代化的应然格局来看，民族自治地方的基层组织、社团组织、习惯组织等“自治”组织的积极依然没有被完全发挥，民族自治地方的人民群众“自治”空间也有待得到进一步释放，民族自治地方自治机关的“自治”权限也应当得到进一步保障。

第三，社会矛盾化解体系不够完善。有效解决矛盾纠纷是社会秩序的基本保障。社会治理的现代化，必须有一套科学合理的社会矛盾化解体系。民族自治地方的社会矛盾，往往和经济矛盾、民族矛盾等交织在一起，呈现复杂性、难处理的特点。长期以来，社会矛盾化解的指导思想是“维稳”大于“维权”，导致“民怨”升级为“民愤”，效果不佳。在民族自治地方社会矛盾的化解上，往往也没有处理好“维稳”与“维权”的关系。在民族自治地方，少数民族群众对本民族传统习惯法纠纷解决机制依赖性仍然较强、对国家法律认可的程度依然有限，而国家法律对本地、本民族传统习惯的尊重和吸纳程度不够，导致国家法律纠纷解决方式少数民族习惯法律之间存在紧张，进一步影响到民族关系和谐与少数民族群众的国家认同。在民族关系矛盾上，缺乏对民族关系状况评估、民族矛盾趋势分析、突发事件排查预警等事前应对机制，政治思维挂帅的思维仍然普遍存在，往往过分强调迅速平息事态、安抚少数民族群众，过分依靠政策、决议、决定、命令等即时性措施，而忽视法律的权威与公平性。未来民族自治地方社会治理的现代化，更需要建立科学的矛盾化解体系，把握好公权力的边界，保障私权，依法处理民族自治地方社会矛盾。

四、民族自治地方社会治理方式现代化的实现路径

未来的民族自治地方社会治理，必然是以法治化为核心，在宪法和法律的框架内进行现代化转型。主要考虑以下三大方面。

（一）民族自治地方社会政策决策的现代化

社会政策是社会治理的基本依据。社会政策决策的现代化是社会治理现代化的基本内容，其指导思想是民主化、法治化，要求通过社会调查、公开听证、专家咨询、相关利益主体表达意见等程序实现决策的程序公正和民主，要通过风险评估和防范机制来保障社会政策内容的科学性和公信力，要通过绩效评估和实效考察来保障社会政策内容的针对性和实效性。就民族自治地方而言的社会政策决策现代化，重点要注意以下几点：

第一，在涉及少数民族或民族自治地方的国家优惠政策制定上，认真落实《民族区域自治法》第8条③，要改变过去自上而下“单向决定”的决策模式与“普惠式优惠”内容导向，重视“民族差异”和地域差异，并将“自治地方的发展特点与实际需要”的确定权交由自治地方行使[9]，保障政策符合不同民族、不同区域的发展特点与实际需求，保障政策有效性和执行力度。

第二，在民族自治地方的社会政策决策上，认真落实《民族区域自治法》第51条④，努力推进“垂直协商”向“民主协商”的转变，使社会公共决策以各民族、群体或区域之间的充分协商为基础。要通过加强民主选举的透明公开、完善代表监督机制，妥善解决“代表”缺乏代表性和“多数决定”的缺陷[10]。要发挥基层组织、社会团体的积极作用，尤其是要重视民族性社会组织的参与，扩大社会政策决策的民主性。以宪法和法律规范为指导，建立公开、民主、科学的社会政策制定程序、风险防范机制、绩效评估机制和政策实施保障机制，保证公共决策和立法的合理性和有效性。

第三，在民族、宗教密切相关的社会政策上，要尊重并保障少数民族风俗习惯，要维护少数民族群众宗教自由，依法规范民族食品、民族文化用品生产和民族宗教活动。同时，要防止国内外敌对势力利用民族、宗教政策和法律漏洞而进行破坏和颠覆活动。

（二）民族自治地方社会“自治”的现代化

前文已述，在民族自治地方社会治理意义上的社会“自治”，包括自治机关的“自治”、民族自治地方基层社会组织的“自治”和民族自治地方人民群众的“自治”三大方面。

第一，自治机关“自治”的现代化，应当注意以下方面。一是要进一步理清民族区域自治权的要素、主体和性质等基本概念的内涵，修订《民族区域自治法》等民族法律法规文本中表述混乱的问题，修订其他法律与《民族区域自治法》相冲突的内容。二是科学划分中央、上级机关与民族自治地方自治机关的事权，详细规定自治地方自主管理事项的内容及范围、地方自治事项与委托事项的权限与责任归属、自治权和一般行政机关的职权区别等问题，厘清自治机关“自治”权力边界。三是将民族自治地方自治立法程序中的“批准程序”改为“备案程序”，消除自治立法桎梏，推动五大自治区自治条例出台，促进单行条例制定。四是通过作风建设、民主协商机制转型、干部配备改革和法治意识培养等方式来加强“自治”意识和能力。

第二，民族自治地方基层社会组织“自治”的现代化，关键在于理顺政府和社会组织的关系，由“管控”转变为“协作”。社会治理创新的重点是激发社会组织的活力，注重培育社会资本[11]。故应真正落实《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》以及宪法和其他法律的有关规定，实现民族自治地方农村和社区“自治”，更利于各族群众表达诉求、协调利益和解决纠纷。要按照《宪法》规定保障“结社自由”，实现政社分开，开放社团发展，实现社团“自治”。限期实现行业协会、商会等与行政机关脱钩。鼓励民族性社团发展，尊重少数民族依据风俗习惯组建民族性社会团体，发挥其在民族自治地方社会治理中的特殊作用。要构建“小政府大社会”的治理格局。凡适合社会组织解决的公共服务事项，一律交给社会组织。

第三，民族自治地方群众“自治”的现代化，依赖于国家和政府对社会“自治”空间的释放，以及人民群众自身自治修养的提升。在社会治理现代化的环境下，自治机关“自治”的现代化、基层自治组织依法“自治”以及民族自治地方社团的“自治”，都意味着社会“自治”空间的不断释放，给人们群众的“自治”提供了社会环境。民族自治地方人民群众应当提升公民意识、法律意识与国家意识，加强“自治不排外（民族）、自治不违法、自治不分裂（国家和中华民族）”的“自治”修养。要克服夸大本民族、排斥其他民族、抵制民族间经济文化交流等狭隘的民族意识，反对民族分裂，加强对中华民族的认同、对国家的认同、对宪法和法律的认同、对人的主体地位的认同，将尊重少数民族文化习俗与增强国家意识、法律意识、公民意识和谐统一。

（三）民族自治地方社会矛盾化解的现代化

民族自治地方社会矛盾化解的现代化，要求建立科学的处理标准、研判机制、应对机制和化解机制，实现社会纠纷的有效解决和民族自治地方的安定团结。

第一，在社会矛盾处理标准上，要改变过去“维稳第一”的“管控”思维，要依法树立以“维权为先、维稳并重”的“治理”思维，要在宪法和法律至上的前提下考虑民族差异和地域差异，要将“法律面前人人平等”的理念和民族自治地方特殊情况相统一。在民族自治地方突发事件和群体性事件的处理上，依法处理，确立“参与不干预、弹压不镇压、介入不陷入、依靠不依赖、果断不寡断、治乱不添乱”[12]的理念。

第二，在社会矛盾研判机制上，要建立社会矛盾的研判工作体系，在社会矛盾的性质、涉及的因素、产生的原因、应对策略和解决方法上做出及时、科学的判定。要正确区分具体社会矛盾是一般性社会矛盾，还是民族自治地方特有社会矛盾，是否民族矛盾或引发民族矛盾的可能性有多大，矛盾是突发的还是长期积累的，等等。要及时认清社会矛盾主要是教育、医疗等哪种领域的问题，究竟涉及经济发展、民族关系、国家安全等哪些需要重点关注的因素，其原因是政策制定程序不合理、还是政策内容不合理或者其他原因，并及时给出应对策略和解决方法。

第三，在社会矛盾应对机制上，要建立包括利益表达机制、对话机制、心理干预机制、社会稳定防范机制、矛盾加剧预防机制、突发性事件控制机制、民族关系预警机制等等，要根据矛盾的性质和复杂程度开展不同的应对。

第四，在社会矛盾化解机制上，正确处理国家纠纷解决机制和民间纠纷解决机制、国家法律和习惯法律的关系，正确利用司法裁判、三大调解、习惯法组织化解等方式，构建一个多元立体的矛盾纠纷解决机制。在不影响国家统一、政治安全和司法权威的前提下，原则上尊重少数民族群众对国家纠纷解决机制和民间纠纷解决机制的选择。正确处理国家司法和少数民族习惯法的关系。在一些需要国家法律干预、但民族习惯法生存空间较大的矛盾化解领域，通过司法解释确立习惯法的法源地位，在司法中确立习惯法的引入、查明和选择机制，“光明正大”的适用习惯法[13]，改变过去遮遮掩掩的状况。在适合民族习惯法调整的矛盾化解领域，有效运用传统纠纷解决机制成本低、社会效果好的特点，充分发挥民间权威、宗教权威在纠纷调解活动中“第三方”作用。同时，克服“习惯法万能”、“社会效果至上”倾向，杜绝刑事案件民间调解、司法机关故意缺位、民间或宗教权威干预国家司法审判等不正常现象。

注释：

①《决定》所做出的深化改革方向。

②这也是《宪法》和《民族区域自治法》规定的上级国家机关帮助民族自治地方发展的具体标准。

③该条规定：“上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权，并且依据民族自治地方的特点和需要，努力帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业。”

④该条规定：“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见”。

参考文献：

[1]窦玉沛.从社会管理到社会治理——理论和实践的重大创新[J].行政管理改革，2014，（4）.

[2]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014，（2）.

[3]严强.国家治理现代化进程中的社会治理创新[J].阅江学刊，2014，（4）.

[4]习近平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].理论参考，2014，（2）.

[5]徐湘林.转型危机与国家治理——中国的经验[J].经济社会体制比较，2010，（5）.

[6]刘建辉.从“统治”到“治理”——当代中国社会管理创新的宪政解读[J].南都学坛，2013，（4）.

[7]胡兴东.秩序视野下的西南民族地区社会治理选择研究[J].曲靖师范学院学报，2012，（6）.

[8]王杰，王允武.论包容性发展实现的法治之维[J].理论与改革，2013，（3）.

[9]王允武.民族区域自治制度运行——实效、困境与创新[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版） ，2014，（3）.

[10]田钒平.论民族自治地方自治机关协商民主决策机制的完善[J].民族研究，2010，（4）.

[11]严强.转型社会新资本体系结构[J].阅江学刊，2013，（1）.

[12]王允武.民族事务法治化——民族自治地方改进社会治理方式的可行路径[J].西南民族大学学报（人文社会科学版） ，2014，（5）.

[13]王杰，王允武.少数民族习惯法司法适用研究[J].甘肃政法学院学报，2014，（1）.

责任编辑：陈恩美