当前边疆民族地区司法体制改革若干问题研究

王次富　苗志娟

摘 要：司法体制改革是全面推进依法治国工作的重要组成部分，边疆民族地区的司法体制改革工作要在借鉴其他地区经验的基础上，结合本地区的实际情况稳步开展。要以实现当地的社会稳定和长治久安为重要目标，树立司法权威，增强司法机关解决民族地区社会矛盾的能力，加强司法队伍建设和创新司法队伍管理模式，强化司法机关在增强全民法治观念、推进法治社会建设中的作用。

关键词：边疆民族地区；司法体制；改革

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.01.016

[中图分类号]D633 [文献标识码]B [文章编号]1009-0339（2015）01-0071-04

长期以来，受经济发展模式和社会历史文化差异等因素的影响，边疆民族地区的司法工作开展的总体情况与其他发达地区比较起来，尚存一定的差距。在新一轮深化司法体制改革的过程中，边疆民族地区能否加快改革、迎头赶上，既对边疆民族地区的社会稳定和长治久安有重要影响，也直接影响全国司法体制改革的成败。

2014年12月2日，习近平同志在中央全面深化改革领导小组第七次会议上强调：“我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异较大，要鼓励不同区域进行差别化探索。”[1]边疆民族地区应抓住此次深化司法体制改革的契机，学习其他司法体制改革试点省市的成功经验，结合本地区的实际情况，稳步推进司法体制改革工作。

一、将实现社会稳定和长治久安作为司法体制改革的重要目标

我国边疆民族地区区情复杂，在民族宗教、思想文化、利益分化、现代化程度等方面表现尤为突出。边疆民族地区全面深化改革，要充分考虑到各民族、各地区的实际情况，以维护稳定和促进发展为要务。尤其是新疆地区，作为反分裂、反暴恐斗争的前沿阵地，当前正处于暴力恐怖活动活跃期、反分裂斗争激烈期、干预治疗阵痛期“三期叠加”的特殊历史时期[2]。在这一特殊历史时期开展司法体制改革，需要在扎实推进中央司法体制改革部署的基础上，坚持实事求，结合边疆民族地区的特殊区情进行差别化探索，保证改革的质量，将改革推进到实处。

习近平在第二次中央新疆工作座谈会上指出，要“围绕社会稳定和长治久安这个总目标”，“努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业的社会主义新疆”[3]。新疆地区的社会稳定和长治久安也是新疆司法工作的第一要务，维护稳定和长治久安的任务越艰巨就越凸显依法治疆的重要性。当前的司法体制改革为法治新疆建设注入了新活力。

近年来，新疆地区在依法严厉打击暴力恐怖等严重犯罪活动、创新社会治理、流动人口服务管理、涉法涉诉信访等方面，采取了一系列有效措施：依法妥善处理各类矛盾纠纷和涉及不同民族间的问题；深化执法司法规范化建设，着力维护社会公平正义；广泛传播社会主义法治理念，各族群众法治意识、法治观念进一步增强，为全面推进依法治疆工作打下了坚实的基础。尽管新疆法治建设取得了一定成效，但同各族群众的期待相比，还有许多差距。新疆地区法治建设和司法体制改革的难点工作突出表现在：部分地区司法机关人才流失严重；部分领导干部法治意识不强，认为新疆情况特殊复杂，严格依法办事影响工作效率；也有一些领导干部法治能力不足，不善于运用法治思维和法治方式推动改革发展、化解矛盾纠纷、维护社会稳定；部分群众“信教不信法”、“教大于法”的意识浓厚，宗教影响力大于法律权威[2]。这些都是新疆法治建设实践中面临的突出问题，也是新疆地区司法体制改革中要重点解决的问题，必须全面推进依法治疆，更好发挥法治的引领和规范作用。

二、树立司法权威，增强司法机关解决民族地区社会矛盾的能力是司法体制改革的基本要求

通过法治手段实现社会治理是现代社会发展的基本要求，也是创新社会管理的重要途径。法治对于多民族、多宗教、文化多样、利益多元的民族地区而言具有更加重要的意义，是解决民族地区社会矛盾的重要方式，也是培养不同民族、宗教、文化和利益群体之间中华民族认同和国家认同的重要方式。法治社会建设首先要树立司法权威，司法权威“是指司法在社会生活中所处的令人信从的地位和力量”[5]。司法权威是法治社会建设的基石，也是依法解决各类社会矛盾的基础。

新疆是一个多民族、多宗教并存的地区，伊斯兰教是新疆少数民族群众的主要信仰宗教。长期以来，由于受历史文化、地理环境、国际形势等因素的影响，新疆部分少数民族聚居地区经济社会发展相对落后，宗教信仰氛围浓厚，社会法治基础相对薄弱，司法权威在一定程度上受到了宗教影响力的挑战，个别地方甚至出现了“信教不信法”、“教大于法”的现象。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，司法权威是法治的基石，司法权威一旦遭到破坏，会在不同信仰、不同文化和利益多元的社会产生极其不利的后果，撕裂维系民族地区各民族间、各利益共同体间的法制纽带，如果不能及时建立新的解决矛盾的途径，任由矛盾发展到一定程度，会破坏少数民族地区群众的国家认同和中华民族认同，进而导致在部分地区出现极端民族主义和极端宗教主义。在司法权威缺失的情况下，社会转型时期出现的一些社会矛盾，不仅得不到及时有效地依法处理，反而会在“三股势力”的挑唆下被描绘成文化冲突甚至民族矛盾，最终严重破坏民族团结，影响新疆法治工作的开展和社会稳定。

司法权威的树立，需要正确处理好司法权威和宗教影响力的关系。司法权威与宗教影响力是辩证关系，树立司法权威的主导地位，并不是完全排斥宗教影响力，而是将体现民族习惯法的宗教活动纳入到法治管理中，坚持“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”原则，正确区分民族风俗习惯、正常宗教活动、非法宗教活动、宗教极端活动的界限。要全面落实宗教信仰自由政策，依法加强对宗教人士、宗教活动、宗教活动场所和执法行为的管理，严厉打击非法宗教活动、非法宗教宣传品、非法宗教网络传播。引导宗教与社会主义社会相适应，发挥宗教在维护社会稳定和促进社会发展中的积极作用。

司法权威的树立，需要建立保证司法机关独立公正行使司法权的司法体制。长期以来，我国司法机关存在的司法管理行政化、司法地方化等问题影响了司法机关独立公正行使司法权。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了要建立“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”，“优化司法职权配置”，标志着我国的司法体制改革迈向了全面推进阶段。中央全面深化改革领导小组通过的《关于深化司法体制改革和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》和《关于深化司法体制改革试点若干问题的框架意见》通过顶层设计与试点探索的方式，对未来的司法体制改革指明了方向。根据上海等地的试点情况来看，方案提出的完善司法人员分类管理和司法责任制、健全司法人员职业保障制度、推动省级以下司法机关人、财、物统一管理等措施，及根据各地实际建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，从根本上保证了司法机关独立公正行使司法权，也是完全符合边疆民族地区的现实需求的。对新疆地区而言，实施方案应考虑基层司法机关是打击“三股势力”和维护社会稳定的重要力量的特殊情况。现阶段的新疆地区维稳工作安排和维稳经费保障都是由各地的基层党委和政府统一安排，在实现省级以下司法机关人、财、物统一管理的司法改革要求后，要合理安排新疆地区基层司法机关维稳工作及其经费保障。一方面，由于各基层单位所在地的维稳重点具有较大的差异，维稳工作的具体安排应继续由地方党委和政府安排，同时确保地方党委和政府安排的维稳工作不能干涉具体案件的处理。另一方面，为了保证司法机关独立公正行使司法权，全面贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，维稳经费保障应纳入到省级司法机关统一管理。

司法权威的树立，要求司法机关严格适用法律。司法机关在处理危害国家安全和严重影响人民群众生命、财产安全的各类暴力恐怖案件过程中，要在确保事实清楚、证据充分的前提下，依法快捕、快诉、快审、快判，通过法律的严格适用和法律政策的积极宣传，对暴恐分子予以严厉打击，形成高压之势，进而达到一般预防和特殊预防的效果。

三、加强司法队伍建设和创新司法队伍管理模式是司法体制改革的关键

“要让司法在法治社会中担当其使命，首先需要按照司法建设的规律塑造司法主体”[5]。然而，长期以来，由于边疆民族地区经济社会发展相对落后，司法机关工作人员待遇相对较低，导致法官和检察官引进难、流动性大，部分年轻法官、检察官流动到其他发达地区和城市或企业、律师事务所等行业部门，导致司法主体整体素质不高。为了改变这一局面，司法机关采取了一系列措施，如在部分偏远地区将法官、检察官招录学历要求由大学本科以上降低到大专以上，对通过司法考试的要求由A证放宽到C证；为了减少法官、检察官流失，部分司法机关将招录职位户籍限制为当地户籍或当地生源；实施政法干警专项培养计划等。这些措施，在一定程度上缓解了司法机关人才队伍建设中的困难。在司法机关内部设置上，由于新疆地区地广人稀，一些基层司法机关工作人员也相应较少，现行的上下级各业务部门一一对应的条线管理模式分散了人力资源，降低了办案效率。

此次司法体制改革提出的法官、检察官选拔与任命方式上的变革，为解决新疆地区法官、检察官队伍建设中的难题找到了突破口，新疆司法机关应根据中央司法体制改革的总体思路，根据实际、抓住重点，积极推进现有的司法队伍管理模式创新。

首先，改变现有的初任法官、检察官选拔机制。在继续坚持在部分地区放宽法官、检察官招录标准的基础上，改变法官、检察官候选人的地域限制性要求。报考法官、检察官的考生户籍或生源地地域限制在用人单位所在地的选拔方式，尽管在短期起到了稳定人才队伍的作用，但长期实施会阻碍司法人才队伍间的公平竞争，不利于新疆法官、检察官整体素质的提高，使有志于参加新疆建设的其他地区人才望而却步，也不符合“开放进取”的新疆精神。司法机关应通过提高法官、检察官的待遇，建立良好的晋升机制，培养职业荣誉感和对建设新疆的归属感来打造高水平的人才队伍，逐步放开对法官、检察官户籍地或生源地的限制性要求，鼓励有志于建设新疆的法官、检察官参与到新疆的建设事业中来。

其次，建立从优秀律师、法学学者等成熟型法律人才中选拔法官、检察官的制度。律师、学者与法官、检察官是职业共同体，建立职业共同体之间的人才流动机制，符合现代法治社会的要求，有利于不同法律职业间的交流，促进不同法律职业间的沟通。从成熟型法律人才中选拔法官、检察官应采取与招录一般公务员不同的选拔制度，突出对其高素质、专业化的考察。对于边疆民族地区而言，不但要积极引进律师、学者到法官、检察官队伍中来，也应吸引其他地区的优秀法官、检察官参与到边疆民族地区的法治建设事业中来，国家也应出台相应的激励措施鼓励发达地区的法官、检察官到边疆民族地区任职。

第三，合理调整基层司法机关内部组织机构设置，整合内部资源，提高司法效率。新疆部分民族地区基层司法机关工作人员较少，基层司法机关内部部门过多，严格的上下级条线管理模式不利于司法职能的充分发挥，应探索基层司法机关改革的路子，使其根据地区的实际情况，调整内部机构设置，减少非办案部门和非办案人员的数量。在实行司法官员额制改革的同时，以司法业务部门和行政后勤部门为基准，改变现有的上下级条线管理与考核模式，合并职能相似部门，充分发挥有限的司法办案力量。在主任法官、检察官的选任比例上，可以在政策上适当照顾边疆民族地区基层司法机关，建立适当高于内地司法机关的主任法官、检察官选任比例的制度。试行在暴力恐怖案件多发的重点地区，设立专门的检察室和法庭，将现有的专案人员转化为各机关专门机构办案人员，形成制度化的办案力量，确保侦查、起诉、审判独立进行，防止出现因司法机关之间“联合办案”而影响司法机关的独立性和公正性，严格遵循诉讼程序，依法保障犯罪嫌疑人的诉讼权利，从而更加有利于对暴力恐怖分子实施准确、快速的打击。

四、强化司法机关在增强全民法治观念、推进法治社会建设中的作用是司法体制改革的重要保障

法治是解决当前文化和宗教信仰多元的边疆民族地区社会冲突和矛盾的重要途径，司法机关作为解决社会矛盾的主体，将国家的法律规范通过独立公正的司法活动应用到社会矛盾的解决中去，实现了社会的法制化管理。人们通过司法机关的活动亲历了国家法律的定争止纷作用，而司法机关在法治社会建设中则起到了沟通国家法律和民众生活秩序的桥梁作用。司法机关能否得到人们的认可、全民法治观念是否养成，是我国法治社会建设成败的关键，强化司法机关在增强全民法治观念、推进法治社会建设中的作用是当前司法体制改革的重要保障。

增强全民法治观念、推进法治社会建设，边疆民族地区司法机关要更加积极主动加强与基层社区群众的联系，让群众了解司法活动。法院和检察机关应根据各地区的不同情况，在社会矛盾突出的重点社区建立派出法庭、派出检察室或司法联系点，让司法活动在群众身边进行，让群众了解司法活动。建立巡回法庭制度，根据案件的不同情况，选择相关案件在法院之外开庭，使案件的审理过程让更多的群众能够亲身体验，一次成功的巡回法庭活动也是一次成功的普法宣传活动，能够实现在特殊预防的同时达到一般预防的效果。如涉及食品安全的案件，可以选择在案件发生地设立巡回法庭，让群众现场看到正义的实现，对其他商贩起到震慑作用。改革人民陪审员制度，在人民陪审员的选任上，扩大候选人范围，在民族地区注意少数民族群众、各行业群众的比例，在宗教信仰群众较多的地区，适当扩大宗教代表人士的比例；在选择方式上完善随机抽取的方式，提高陪审员的公信力；在陪审员的作用发挥上，解决人民陪审员“只陪不审”的问题，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。

强化司法机关在增强全民法治观念、推进法治社会建设中的作用，要进一步加强司法机关在法律服务体系中的主导作用。当前存在人们对司法机关的信任度不高等问题，与长期以来司法机关在社会矛盾处理中发挥的作用距离人民群众的期待较远有关，应通过改进现有的司法服务模式来增强人民群众对司法机关的认可度和信任度。（下转第90页）

（上接第74页）加强在边疆民族地区法律服务的援助力度，建立一支由司法机关主导，参与人员主要由法官、检察官、律师、法学学者等专业法律人员组成的法律援助队伍，在问题突出的村实现社区法律援助全覆盖，每一名法律援助人员与固定的村、社区建立专门的联系通道。进一步丰富普法宣传活动形式，鼓励群众走进法庭，现场感受司法活动。司法机关要重视新型网络媒体在法治社会建设中的作用，掌握网络传播工具的使用技巧，以人民群众乐于接受的形式开展普法宣传活动。

强化司法机关在增强全民法治观念、推进法治社会建设中的作用，要进一步完善司法公开制度。现阶段的重点工作是规范法律文书公开制度，明确法律文书公开的种类和范围，保障人民群众的知情权。应当看到，由于法律文书公开工作开展时间短，相关公开制度并不完善，对于法律文书应该公开而未公开的情况如何处理，没有严格的制约措施和法律上的处理规定，而在个别使用少数民族语言诉讼的地区，少数民族语言的法律文书也未能实现全面的公开，司法公开制度的工作需要着力加强。

边疆民族地区在法官、检察官的任免、司法工作人员的分类与待遇、跨行政区域司法机关设置等关键制度设计上，应积极借鉴其他试点地区的先进经验，加快本地区的司法体制改革工作进程。在牢牢把握中央关于推进司法体制改革的工作部署总体方向的同时，要充分认识到边疆民族地区的特殊性与复杂性，通过司法体制改革推进法治社会建设，最终实现边疆民族地区的社会稳定和长治久安。

[参考文献]

[1]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议[N].检察日报，2014-12-03（01）.

[2]中共新疆维吾尔自治区委员会关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见[N].新疆日报，2014-11- 28（01）.

[3]中央政治局研究进一步推进新疆社会稳定和长治久安工作[EB/OL].（2014-05-26）[2014-12-10].http：//www.gov.cn/xinwen/2014-05/26/content_2687490. htm，2014-12-10.

[4]陈光中，肖沛权.关于司法权威问题之探讨[J].政法论坛，2011（1）.

[5]陈光中，龙宗智.关于深化司法体制改革若干问题的思考[J].中国法学，2013（4）.

责任编辑：何文钜