法治是党的必然选择

摘要：党和法治的关系是法治建设的核心问题。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步理顺了党和法治的关系，对于我们全面建设法治中国具有重要意义。

关键词：法治；依法治国；依宪执政

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1008-2921（2015）01-0016-04

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对全面推进依法治国作出了重大战略部署。习近平总书记指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”[1]《决定》进一步理顺了党和法治的关系，对于我们全面建设法治中国具有重要意义。

党和法治的关系突出地体现在以下三个方面：第一，法治是党长期执政的重要保障；第二，法治是党治国理政的基本方式；第三，法治是党管党治党的有效手段。

一、依宪长期执政：法治是党长期执政的重要保障

关于国家和法的关系，马克思主义认为，国家是阶级统治的产物，法是统治阶级为了维护国家政权而创制的体现统治阶级意志的各种社会规范的总和。任何法律，从它诞生之日起，就承担起维护阶级统治的重任。从这个意义上说，法是有阶级性的。这在过去如此，在现在也如此；在资本主义国家如此，在社会主义国家也如此。我国是人民民主专政的社会主义国家，我国的宪法和法律必须维护人民民主专政的社会主义政权。坚持人民民主专政，核心在于坚持中国共产党的领导。我国宪法和法律要维护人民民主专政，就必须为党的长期执政提供合法化依据。同样，党的长期执政也需要法治提供重要保障。当然，需要指出的是，人民民主专政政权的建立和中国共产党的执政地位从初始来源上讲并不是由法治决定的，而是由革命创造的。中国共产党领导中国人民取得新民主主义革命和社会主义革命的胜利，是历史和人民的选择，而党执政地位的初始来源正是由于她的革命党的性质。从这个意义上讲，是先有党的执政地位，再有社会主义的宪法和法律。胡锦涛同志曾强调：“历史和现实都表明，一个政党过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进。”[2]习近平也曾指出：“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的，过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。”[3]党的执政地位是通过领导革命取得胜利而实现的。革命胜利以后，党必须要实现由革命党向执政党的转变，实现执政地位的现在拥有和将来长期拥有，就需要深刻把握执政规律，实现党的科学执政、民主执政、依法执政。实践证明，依法执政是党的长期执政的重要保障。

《决定》强调，“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”[4]（P9）。宪法为党的长期执政提供了重要的民意来源和合法化基础，是党长期执政的重要保障。中华人民共和国成立后的历部宪法都在序言或正文部分规定了中国共产党的领导（执政）地位。1954年召开的第一届全国人民代表大会是党由革命党向执政党转变的一个重要平台，这次代表大会实现了新民主主义革命胜利后人民对人民民主政权的合法性授权。1954年宪法是第一届全国人民代表大会的重要成果，“这个宪法巩固了我国人民革命的成果和中华人民共和国建立以来政治上、经济上的新胜利”[5]。1954年宪法在序言中规定，我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。这实际上从一开始就确立了中国共产党的领导（执政）地位。现行宪法是1982年颁布的。这部宪法对1954年宪法中的相关规定也作了追溯，在序言中规定了新民主主义革命的胜利和社会主义革命的成就是在党的领导下取得的，并明确规定了中国各族人民将继续坚持党的领导。也就是说，从新中国成立至今，我国的历部宪法都不断持续地明确规定了党的长期执政地位。由于全国人民代表大会的立宪而使得党的执政地位得以获得长期延续的民意来源和合法化基础。

二、依法治国理政：法治是党治国理政的基本方式

要全面深化改革必须努力实现国家治理体系和治理能力的现代化。一个政党选择怎样的治理方略，是这个政党治理水平的集中体现。当今世界，法治成为世界上许多国家特别是发达国家及其政党共同选择的治理模式。法治并非最高效的治理模式，也非万能灵药，但却能有效地保持国家局势的稳定和政策的持续。正如邓小平指出的那样，“还是要靠法制，搞法制靠得住些”[6]（P379）。《决定》强调，党依据宪法法律治国理政是依法执政的要求。党要不断巩固自身的执政地位，就需要通过优秀的治国理政成效彰显先进性，获得人民群众的支持和认同。法治就是党治国理政的一种基本方式。党依法治国理政，主要体现在党领导立法、保证执法、支持司法和带头守法等几个方面。

第一，党要科学领导立法。《决定》强调，“要加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”[4]（P9）。党对依法治国的领导主要是政治、思想和组织的领导，党要善于将党的路线、方针、政策通过法治的方式上升为国家意志，实现立法。特别是对于涉及重大体制和重大政策的相关问题，必须保证党的领导，防止出现方向性失误和颠覆性错误。《决定》强调，“党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改”[4]（P9）。宪法是国家的根本大法，对修改宪法本身就是一个重大问题，牵一发而动全身。因此，必须高度重视。宪法规定，宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。党对宪法修改工作的领导，主要通过向全国人民代表大会建议的方式，最后由全国人民代表大会依法实现。《决定》强调，“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”[4]（P9）。党要实现对立法工作的领导，必须建立在知法的前提之上，必须保证党对法律制定和修改的重大问题的全盘掌握和深刻了解。

第二，党要切实保证执法。《决定》强调，法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。依法行政的主体是各级政府，党要切实保证执法，其中一个关键性问题就是如何处理好党和政府的关系。改革开放之初，党坚决破除党政不分的旧模式，提出了党政分开的构想。邓小平指出：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。”[6]（P177）在这一构想的指导下，党进一步明确了党的领导主要是政治、思想和组织的领导，而不是以党代政，并将这一思想写入党章，推动了我国的政治体制改革。一方面，各级党委要加强对政府的领导和监督。党对政府依法行政工作要形成完备的领导体制，健全监督和违法纠正机制，有效地推动政府依法行政。另一方面，各级党委要严格依照党政分开的原则，支持政府依法行政，而不能以党代政，直接处理行政事务。党要依法保证政府全面履行职能，促进政府加强法治化建设，真正建立法治政府。

第三，党要积极支持司法。《决定》强调，“公正是法治的生命线”[4]（P20）。要保证法治的公正，必须实现司法公正。必须保证公正司法，提高司法公信力，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。党要积极支持司法，其核心在于支持司法机关依法独立公正行使审判权和检察权。司法独立是现代法治国家的重要原则，需要指出的是，目前我国司法机关依法独立行使审判权和检察权在实践中仍然欠佳。这一方面是由于中国古代政治传统中行政兼理司法的文化惯性使然，另一方面也是由我国目前仍然存在的司法体制和机制性的障碍造成的。党要积极支持司法，首先要明确党对司法工作的领导是政治、思想和组织上的领导而不是直接参与司法案件。党首先要管住党，党委不能直接“审案子”，不能直接对判决结果“拍板”，也不能随意“递条子”。其次要加强对政府的监督，切实防止行政干预司法。依法支持司法机关依法独立行使审判权和检察权，关键要形成制度，用制度管人管事。《决定》强调，要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”[4]（P20）。“对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任”[4]（P21）。这就能有效地在制度层面减少非法干预司法事件的发生，体现党对司法机关依法独立刑事审判权和检察权的积极支持。

第四，党要模范带头守法。我国宪法规定，各政党和各社会团体都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。党章规定，“党必须在宪法和法律的范围内活动”[7]。无论是宪法法律还是党章，都要求党要严格守法。新中国成立初期，毛泽东就提出要广泛实行宪法，特别强调国家机关工作人员要更加严格实行宪法。毛泽东在参加一个会议时指出，“宪法是全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行，不实行就是违反宪法”[8]。建设法治国家，需要正确处理好治国和法的关系。党要依法治国理政，前提是党要模范带头守法。有学者总结了法治国家的十条标准，其中的一条就是“党要守法”[9]。党的十七大报告强调：“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”[10]《决定》再次重申，“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”[4]（P34）。一句话，党模范带头守法，是党依法治国理政的前提条件和重要保障。

三、依规管党治党：法治是党管党治党的有效手段

办好中国的事情，关键在党。《决定》强调，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”[4]（P5）邓小平曾经指出：“没有党规党法，国法就很难保障”[11]（P147）。王岐山认为：“依规管党治党是依法治国的重要前提和政治保障。只有把党建设好，国家才能治理好。”[12]

依规管党治党对加强党风建设具有重要意义。早在改革开放之初，党的十一届三中全会就提出，纪律检查委员会的根本任务，就是维护党规党法，切实搞好党风。[13]只有切实维护党规党法，才能有效地维护党风、优化党风，才能不断保持党的先进性。同时，加强党风建设，又能反过来促进党规党法的完善。李先念指出：“首先要搞好党风，同时严肃党纪，执行并进一步完善党规党法。”[14]实现党风建设的制度化要求我们不断完善党规党法，并促进形成一套完备的党规党法体系。

依规管党治党，必须保证党内有规可依。邓小平强调：“党章是最根本的党规党法。”[11]（P147）《决定》重申，“党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行”[4]（P35）。除了党章以外，还应积极总结、深刻提炼，努力促进已有党内规矩的制度化，真正形成配套完备的党内法规制度体系。2013年5月27日，中共中央公开发布了两部党内新法规——《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。这两部法规相当于党内的立法法，是实现党内立法的重要制度保障，应该在此基础上加快党规党法体系的完善。[15]

依法依规管党治党，必须保证严格依规管党治党。这首先要进一步加强各级党委的主体责任，让党委真正成为严格依规管党治党的第一责任主体和最坚定支持者，真正实现党要管党、从严治党。具体来说就是“各级党委成员都要增强党性，严以律己，以党规党纪为行动的准则”[16]。其身正，不令而行。只有党委一班人成为严格依规的模范，才能有效地保证党规党法顺利实行。其次需要进一步加强各级纪委的监督责任，充分发挥纪律检查委员会依规管党治党的重要作用。陈云指出：“党的中央纪律检查委员会的基本任务，就是要维护党规党法，整顿党风。”[17]（P240）“中央纪律检查委员会把维护党规党法、整顿党风的基本任务认真地担负起来，也就是在这个伟大事业中尽了自己应尽的一份力量。”[17]（P243）打铁还需自身硬。必须进一步加强党的纪律检查机关的组织建设，为严格执行党规党法锻造一支合格的队伍。工欲善其事，必先利其器。必须进一步探索执行党规党法的程序、方法，形成一套科学有效的执行体系，真正促进党规党法的严格实行。

四、结语

《决定》指出，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”[4]（P5）。党和法治的关系突出地体现在长期执政、治国理政、管党治党等三个方面。这三个方面是辩证统一的。党依宪长期执政是依法治国理政和依规管党治党的基本前提，党依法治国理政是依宪长期执政和依规管党治党的必然要求，党依规管党治党是依宪长期执政和依法治国理政的有力保障。通过对党和法治关系的总结可以得出这样的结论，法治是党长期执政的重要保障、治国理政的基本方式、管党治党的有效手段。一句话，法治是党的必然选择。

参考文献：

[1] 习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2014-10-29.

[2] 胡锦涛.在庆祝中国共产党成立85周年暨总结保持共产党员先进性教育活动大会上的讲话[N].人民日报，2006-07-01.

[3] 习近平.加强和改进新形势下党的建设的纲领性文献[N].人民日报，2009-10-09.

[4] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.

[5] 中华人民共和国宪法历次修正对照表[M].北京：中国法制出版社，2004：143.

[6] 邓小平文选：第三卷[M].北京：人民出版社，1993.

[7] 中国共产党章程[M].北京：人民出版社，2012：21.

[8] 建国以来毛泽东文稿（第四册）[M].北京：中央文献出版社，1990：504.

[9] 李步云.法治国家的十条标准[J].中共中央党校学报，2008（01）.

[10] 十七大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2009：24.

[11] 邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.

[12] 王岐山.坚持党的领导依规管党治党为全面推进依法治国提供根本保证[N].人民日报，2014-11-03.

[13] 十一届三中全会以来重要文献选读（上）[M].北京：人民出版社，1987：14.

[14] 李先念文选[M].北京：人民出版社，1989：486.

[15] 王小龙.论建设法治中国的三个主体[J].宁夏党校学报，2014（02）.

[16] 十二大以来重要文献选编（下）[M].北京：人民出版社，1988：1294.

[17] 陈云文选：第三卷[M].北京：人民出版社，1995.