注意力驱动的中央“一号文件”农业政策变迁研究

陈伟等

摘要以注意力与决策关系理论为研究基础，以中央“一号文件”农业政策为研究样本，发现注意力与决策关系理论及其核心要素对中央“一号文件”农业政策变迁具有较强的解释力。1982～2015年，我国总共发布17份关于农业政策的中央“一号文件”， 在宏观上呈现出“政策连续—政策中断—政策连续”的演进特征。这种政策演进的实质是中央決策层在“三农”问题上展示出“注意力固定——注意力转移——注意力固定”的注意力配置及变化过程。同时，前后相继的中央“一号文件”农业政策体现出中央注意力的渐进转移，这种转移表征为农业议题的即时切换。最后提出了注意力驱动的政策变迁模型，以期为后续研究提供一个基本的分析框架。

关键词注意力；政府决策；政策变迁；一号文件

中图分类号S-9文献标识码

A文章编号0517-6611（2015）24-291-02

1研究基础：注意力与决策关系理论

1.1学者论域

在管理学领域，注意力与决策的关联性最为密切。最早研究注意力与决策关系的是赫伯特·西蒙[1]，他指出“在相当大的程度上，有限理性是人们的注意力范畴的局限性所致”。因此，管理者要对有限的注意力进行优化配置以便做出令人满意的决策。此外，一些学者在注意力与决策关系探讨方面也是卓有建树，约翰·W·金登和布莱恩·琼斯就是其中的典型代表。约翰·W·金登在《议程、备选方案与公共政策》一书中提出了多源流理论。在该理论中，他特别分析了政策制定者的注意力分配问题。他认为“他们注意到了一些问题并且也忽略了另一些问题……他们的注意力会受到某一注意力的一种具有联系的指标影响”[2] 。布莱恩·琼斯在其最新著作《再思民主政治中的决策制定：注意力、选择和公共政策》中以稀缺注意力为核心概念，系统而全面地探讨了个人和组织有限的注意力是影响政策的制定、选择和变迁的关键性致因的观点，指出“当政策制定者们的注意力不断变换时，政府的政策也紧跟着发生变化”[3]。

1.2核心要素基于以上学者的观点，可提炼出注意力与决策关系理论的一些核心要素。

1.2.1注意力配置。注意力配置又称注意力分配，是指决策者做出的对哪些方面的政策问题投入更多注意力，而对哪些方面的政策问题进行较少关注的政策选择和取舍行为。决策者的注意力配置是一种具有客观性的普遍行为，由注意力的稀缺性赋予其存在的必然性。认识注意力配置需要从向度、强度和广度三个方面展开：注意力配置的向度是指注意力配置的方向，即关注什么问题和少关注甚至不关注什么问题；注意力配置的强度涉及到的是注意力在某一政策问题上的关注强度问题，要强调的是，决策者的注意力应重点配置到关系国计民生的重要问题方面；注意力配置的广度就是决策者注意力投送范围的大小。

1.2.2注意力转移。注意力转移即注意力变动，是指决策者根据变化的决策环境，将注意力焦点从一组政策问题向另一组政策问题转移的变动过程，包括渐进转移和突变转移。其中，渐进转移的特点是决策者的注意力焦点在不同的政策问题间转换时讲求稳定性、衔接性和均衡性；而突变转移则是决策者的注意力从一组政策问题到另一组政策问题转移时表征为跳跃性、中断性和失衡性。决策者注意力的突变转移是包括宏观决策环境变化、触发事件发生以及公众政策需求变化等一系列复杂因素融合推动的结果。

1.2.3注意力固定。注意力固定即注意力配置的持续性和长久性，是指决策者对一组政策问题保持长时间持续不断的关注状态。这些政策问题或是具有全局性和根本性地位，或是与人民群众生产生活息息相关，必须予以高度关注并及时跟进政策措施，对症下药进行治理。但是，注意力固定并不意味着决策者的注意力始终不从既有的政策问题上移开，当长期关注的政策问题被有效治理，新的政策问题凸显的时候，适时的注意力转移就是必要的了。

2研究过程：注意力驱动的中央“一号文件”农业政策变迁

2.1样本选取中央“一号文件”是中央每年发布的首份文件，它既是每个年度全国工作重心的即时折射，更是成为中央注意力变化的观测平台。中央“一号文件”始终以农业政策为主题，现已成为中央重视“三农”问题的专有名词。笔者以中央“一号文件”农业政策为研究样本，主要基于注意力与决策关系理论及其核心要素对中央“一号文件”农业政策具有较强的解释力，二者具有较高契合度。在1982～2015年的33年间，中央“一号文件”在农业政策层面呈现出“政策连续——政策中断——政策连续”的演进特征，其实质是中央决策层对“三农”问题注意力配置展示出“注意力固定——注意力转移——注意力固定”的变化过程。1982年，中央首次将稀缺的注意力集中和指向农村的改革发展，涉及到的是中央注意力配置的向度问题；1982年以后，中央又不间断地连续4年以农业政策作为中央“一号文件”的主题，表明中央对农村改革发展的高度重视，注意力配置的强度大；此外，5份中央“一号文件”囊括了完善农业生产责任制、改善农村商品流通、增加农业科技投入、改善农业生产条件、调整农业经济条件等“三农”问题的方方面面，折射出中央注意力投射的范围广泛。此外，从整体上看，连续5份“一号文件”都以农业政策为主题表明中央对“三农”问题的高度重视和持续关注，是中央对“三农”问题的首个注意力固定期。1987～2003年中央“一号文件”不再以农业政策为主题，对于“三农”问题而言，这个时期是中央注意力的转移期。从2003年12月31日，中共中央、国务院以中发〔2004〕1号印发《关于促进农民增加收入若干政策的意见》至今，中央“一号文件”无一例外地以农业政策为主题，彰显了中央对“三农”问题注意力固定的长期性和持久性，是第二轮注意力固定期。要指出的是，前后相继的中央“一号文件”农业政策还体现出中央注意力的渐进转移，这种转移表征为农业议题侧重点的即时切换。

2.2具体阐释

具体阐释就是对中央“一号文件”农业政策文本内容信息的进一步挖掘，从细微处审视中央决策层在“三农”问题具体内容方面的注意力配置及其变化情况。由于考虑到政策文本数量较多，并且两个阶段中央“一号文件”农业政策间隔时间久远，从微观层面探讨决策层注意力变化情况最好是一个阶段的连续中央“一号文件”之间。因此，笔者在考虑典型性、现实性等因素后，选取21世纪以来的12份“一号文件”进行具体阐释。从2004年起，中央“一号文件”12年锁定“三农”主题，“尽管每年的侧重点有变，但实质未变，均是在推进农业现代化的总基调上在农民增收、农业发展、农村建设以及城乡统筹等农业议题方面进行切换”[4]。中央“一号文件”连续12年都锁定“三农”主题表明中央决策层注意力从未从农民、农村和农业问题上移开，而在不同农业议题方面切换体现的则是注意力的渐进转移。

2004年发布的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》是时隔18年中央“一号文件”再次以“三农”问题为主题。文件在标题中就旗帜鲜明地表达了中央注意力的聚焦点，即促进农民增收，并把注意力框定在支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入、继续推进农业结构调整，挖掘农业内部增收潜力等9个方面。在2005年的中央“一号文件”中，中央把注意力投射到通过提高农业综合生产能力来促进农民增收方面。该文件还频频出现“进一步”、“继续”这样的用词，显示出中央在对“三农”问题进行会诊方面致力于保持政策的连续性和稳定性。在中共十六届五中全会提出社会主义新农村建设的历史任务后，2006年和2007年“一号文件”均以社会主义新农村建设为主题，表明中央的注意力已从单纯的农民增收和农业生产拓展到农村的经济、政治、文化和社会等各个方面的建设上，因为农业基础建设关乎农业农村发展全局。在社会主义新农村建设取得阶段性成果后，2008年，中央把注意力转移到农业基础建设方面，出台了《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》的政策文件；2009年和2010年的“一号文件”是在应对国际金融危机的背景下出台的，因此两份文件都特别强调保持农业农村经济平稳较快发展的重要性。经过梳理发现，在12份“一号文件”中，只有这两个年份的“一号文件”在政策文本的最后提到做好该年农业农村工作意义十分重大，进一步凸显了中央决策层对特殊时期“三农”问题的重视程度；2011年和2012的“一号文件”的一个鲜明特点在于将注意力集中到制约农村经济社会发展的某一薄弱环节。其中，2011年的“一号文件”关注农田水利建设；2012年的“一号文件”关注农业科技创新；2013年、2014年和2015年“一号文件”的主题都是推进农业现代化建设。特别是2014年和2015年的“一号文件”是在我国全面深化改革、主动适应经济新常态下，展示未来较长一段时间中央“三农”政策关注重心的权威性、综合性农业指导文件。综上来看，21世纪以来的12份“一号文件”都以农业政策为主题，从宏观上展示的是中央将注意力固定在“三农”问题的连续性和持久性。同时从微观层面来看，从刚开始几年的“一号文件”聚焦农民增收到最近几年的“一号文件”以农业现代化为主题，可以看到中央注意力基于我国农业实践而做出的渐进转移。一言蔽之，中央决策层注意力驱动我国中央“一号文件”农业政策变迁。

3研究思考：注意力驱动的政策变迁模型

3.1模型生成

上文基于注意力与决策关系理论及其核心要素对1982～2015年17份中央“一号文件”农业政策文本进行了较为具体的分析，注意力驱动的中央“一号文件”农业政策变迁的“全部景象”得以清晰呈现。事实上，运用注意力与决策关系理论来分析和研究政策文本的实践早已有之。不过既有的研究还停留单纯的运用注意力与决策关系理论来分析决策过程和政策实践的层面上，还未建立揭示注意力、决策和政策三者间关系的一般模型。笔者按照“注意力驱动政府决策，政府决策生产出公共政策，公共政策结果通过反馈机制影响决策者的注意力配置”的逻辑，对特定决策环境下的注意力、决策和政策间关系进行了初步探索，建立了注意力驱动的政策变迁模型（图1）。

从图1中可以看到：注意力配置一般分为注意力转移和注意力固定。注意力转移是由一组政策问题配置更多注意力转为向另一组政策问题配置更多注意力的表现形式；而注意力固定是对一组政策问题长时间配置稳定、均衡的注意力。决策是政府经常性的活动，由于偏好的相对固定性，政府中的决策者做出决策更多是受自身注意力的支配和影响。假定只有A、B两类问题：当决策者的目光投向了A类问题，那么针对该类问题的公共政策就会源源不断地生产出来，而关于B类问题的政策措施就会变得少而不足，反之亦然。政府决策生产出的公共政策在执行后有一个关键性环节，即公共政策评估。公共政策评估就是基于一定标准对政策的效果做出判断、进行反馈的过程。公共政策评估后，评估结果就会反馈到决策者那里，决策者重新进行注意力配置，做出新的政府决策和政策选择。当然，整个过程是在一定的决策环境中进行的。这样看来，注意力驱动的政策变迁模型与戴维·伊斯顿提出的政治系统模型有些相似。不过，二者的侧重点存在差异，前者主要专注于研究注意力对政府决策和政

策选择的影响，而后者则是从系统论的角度探讨多种因素“输入”到决策系统并进行内部转换后的政策“輸出”。

3.2结论启示

基于该模型，可以得到如下结论和启示：第一，决策者的注意力是政府决策推进和公共政策生成的核心驱动力量。由于注意力的稀缺性，政府中的决策者不可能对所面临的全部议题都给予注意，只能对这些议题的重要性进行排序后进行选择和取舍。第二，注意力固定和注意力转移间的配置状况直接影响政府决策生成的公共政策指向、数量和质量。当决策者的注意力固定在特定的议题时，指向该议题的大量优质公共政策就会生产出来；而一旦决策者的注意力从原来的议题转移到新的议题后，指向新议题的公共政策质量和数量就会超过旧议题。第三，注意力配置的向度、强度和广度应当基于对公共政策反馈信息的充分研判基础之上。公共政策执行完后的评估是一种反馈机制，是判断和检验该项政策是否继续、调整或终结的重要环节。决策者应当在智库和政策分析家的辅助下对反馈信息进行科学的分析和研判，从而更好地决定自身定注意力配置的向度、强度和广度。

参考文献

[1]

SIMON H A.Administrative behavior[M]//A study of decisionmaking processes in administrative organizations.4th edition.New York：The Free Press，1997：102.

[2] 约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004：113.

[3] 布赖恩·琼斯.再思民主政治中的决策制定：注意力、选择和公共政策[M].李丹阳，译.北京：北京大学出版社，2010：1.

[4] 陈伟，高力.间断-均衡模型：中央“一号文件”农业政策变迁的一种分析框架[J].云南行政学院学报，2015（2）：106.