论我国政府信息公开救济制度的完善

摘要：政府信息公开制度作为保障公民知情权和制约权力滥用的重要制度，有利于破除权力运行的隐蔽性，为权力滥用和腐败提供预防机制。“阳光”是最好的消毒剂，政府信息公开将使整个行政系统透明公开，大大推进我们法治社会的不断发展与进步。但是我国的政府信息公开救济制度的还存在很多需要完善的地方，无救济则无权利，只有将政府信息公开的救济制度真正落到实处，才能保证任何公民只有在自己的合法权益被侵犯之后，能够采取适当的救济方式保护自己的合法权益，才能算是真正的权利保障制度。

关键词：政府信息公开；救济制度

美国著名行政法学家伯纳德· 施瓦茨先生认为：“一个成熟的行政法体系应当包括三个必须的部分：1.可以赋予行政机关的权力的范围和坚持限制在行使上述权力时的越权行为；2.在处理公民与行政机关之间的关系时，必须公平对待；3.必须有这样一个原则：行政机关对其行为无最后发言权，并且公民能够通过一个独立的法庭对行政机关的行为之合法性提出异议。”这句话隐含了司法（诉讼）救济对于权利实现的重要意义。[2]因此，完善救济保障制度在政府信息公开制度的实施过程中十分重要。

一、我国政府信息公开救济制度内容

我国《政府信息公开条例》第33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体邢增行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”《行政复议法》第6条第11款规定：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。”我国政府信息公开救济制度目前最大的问题是虽然采用传统的行政法思维模式来设计政府信息公开救济制度，但并没有针对政府信息公开案件的特殊性设立专门的救济规则，缺乏相关具体规定，同时，过高的估计政府信息公开主管部门的监督保障作用。在《政府信息公开条例》第3条对政府信息公开工作主管部门作出规定：“各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。[2]县级以上工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。”

《政府信息公开条例》第33、34、35条规定了公民对政府信息公开不满意的权利救济渠道。其中第33条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第34条规定：“行政机关违反本条例的规定，未建立健全政府信息发布保密审查机制的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分。”第35条规定：“行政机关违法本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：不依法履行政府信息公开义务的；不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；违法规定收取费用的；通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；公开不应当公开的政府信息的；违法本条例规定的其他行为。”

二、国外政府信息公开制度类型

多数国家的政府信息公开法律都设置了行政系统内的申诉机制，让异议者可以通过行政系统内的途径首先表达自己的诉求，其中受理异议申请的机关包括原机关及其上级机关，有的国家比如英國，强制性规定，异议申请当事人必须经做出行政行为的原机关处理后，才能寻求外部救济，有的国家则将申请诉求的机构自由选择权交于公民本人。相对于外部救济途径，内部纠纷处理机制的优势在于：首先，纠纷解决效率较高。虽然外部救济如司法程序更为正式，但内部程序更为方便快捷，能在尽可能短的时间内给双方当事人一个处理结果；其次，有利于上级行政机关加强对下级行政机关工作的监督指导。通过具体行政行为的相对人的申诉或异议，上级行政机关能够及时发现下级行政机关在工作中可能存在的问题与过失，从而有针对性的的对下级行政机关进行监督指导；最后，让原行政机关更及时地发现自己可能存在的工作失误，从而反思并更正自己的工作失误。

（一）内部救济

行政复议程序是世界各国和地区在政府信息公开中普遍采用的一种重要的监督和救济途径。行政复议通常是由接受政府信息公开申请的政府机关、接受公开申请的政府机关上级等对当事人就政府信息公开行为提出的异议进行审查。

例如，日本的《信息公开法》在第三章规定了行政复议救济制度。日本的行政复议制度亦称为行政不服审查制度，是政府信息公开的申请人或第三人根据《行政不服审查法》规定，对《信息公开法》第9条规定的行政机关做出的“公开决定等”提出不服申请，由法律规定的行政机关进行处理的制度。在日本，行政复议不是行政诉讼的必经前置程序，其行政复议制度中包含有《政府信息公开和个人信息保护审查会》制度，这是日本信息公开制度的一大特色。该制度与信息公开不服审查制度（包括《信息公开法》的特别规定和《行政不服审查法》的一般规定）构成了日本信息公开制度中的行政救济制度。

（二）外部救济

外部救济程序主要有两种方式：第一种方式为利用传统渠道，但增设新措施。美国模式是典型代表，针对政府信息公开的监督和救济，美国没有创设新的机构，仍利用司法审查制度，当然也增加了不少新规则；第二种方式为设立新的、独立的机构或机制，比如设立信息专员、信息监察专员、信息裁判所、信息委员会等机构及出台相应的配套措施。同时，渐渐演变出一种新型方式，即将享有建议权与决定权的专员或委员会区分开来，一些专员或委员会仅享有救济途径的建议权，而另一些专员或委员会掌握最终的话语决定权。

1.法院

在行政法发展史上，把行政机关置于与普通公民、组织同等地位，将行政机关的决定交由地位独立的法院进行审查的行政诉讼或司法审查制度的建立，是现代行政法确立的重要标标志。法院对行政法而言具有特殊的意义，司法最终是行政法治的基本要求（而在民事正义处理上并不要求司法作为最终的纠纷解决途径，仲裁等同样也可以作为终结民事争议的机制和场所），当政府信息公开成为行政法规定的重要组成部分，需要相应的监督和救济机制时，公民诉求于法院当仁不让的成为最佳选择。

优点：（1）法院相对于行政复议机关，具有独立性和权威性。司法诉讼途径享有较高的公民信赖度，具有足够的公平、公正性。（2）法院可以对行政机关的行政行为直接进行司法监督。法院有权对行政机关直接作出有法律约束力的裁判，例如，在法院认为行政机关拒绝公开的理由不成立时候，法院可以直接命令行政机关公开信息，从而直接对行政行为产生约束力。（3）稳定性高。司法裁决的稳定性高于行政复议。

缺点：耗时较长，司法成本较高，灵活性远不如行政复议等其他途径。

2.信息委员（监察专员）制度

纵观其他国家的政府信息公开制度，由处于独立地位的专员或监察专员担任主要的政府信息公开救济职能承担者成为颇具发展潜力的新生力量。瑞典1809年《政府组织法》首创监察专员制度，由议会所确定的“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”担任监察专员，专门调查处理公众对行政机关做出的行政行为异议申请，开创了政府信息公开和监察专员两项制度的先河。但是按照当时瑞典的法律规定，监察专员仅仅享有一定的调查权和建议权，对法律纠纷的处理并无最终的决定权，其重要作用主要体现为，通过监察专员从而向行政机关提出合理的处理建议，监察专员是独立于任何行政机关或司法机关，是一种全新的对政府信息公开制度进行监督与救济的制度。3.有权做出具有最终裁决的、独立的裁判所或专员

这一制度下的专员相对于第二种模式的监察专员享有更大的裁判决定权，能够作出具有最终法律效力的决定，赋予监察专员以最终裁决权能够使专员真正享有法律权威性地位，得到众多国家的采纳，例如澳大利亚、英国、墨西哥等。这里还有三个问题值得我们探讨，即是否专设信息专员还是纳入已有监察专员的职权范围；将信息专员与隐私专员（数据保护专员）合署还是分立；专员融调查权和决定权于一身还是分立。在英国，《信息公开法》生效以后，设立了信息监察专员（Information Commissioner）主要负责监督和救济职能。任何人对行政机关处理其信息申请的方式不满，均有权向信息专员提出申诉。对此申诉没有特别程序要求，无需缴纳费用，而信息专员比先前的议会监察专员权力更大。公民可以直接向专员申诉，无需通过下议院转交诉求，信息专员有权发出有约束力的通知。

信息裁判所是独立于行政系统之外的准司法性的裁判机构，是行政裁判所的一种。行政裁判所不同于法院。和法院相比，行政裁判所程序简单，办事效率高，收费低廉，成员多为有专业知识的人，有利于解决信息公开领域技术性较强的问题。同时，行政裁判所又不同于行政机关，这表现在虽然它是由行政机关任命的，但却是独立的裁判机构。随着科技的发展和行政管理对象的日益复杂化，设立专业化程度高的行政裁判所已是解决行政性争议的趋势，成为救济获得信息权的主要手段之一。[3]

以上三种模式的共同特征即强调了外部救济制度的独立性，赋予一独立机构审查对存有争议的免除公开、收费和其他政府信息公开问题决定的审查权。

三、完善我国政府信息公开救济制度的途径

1.制定《政府信息公开法》

我国《政府信息公开条例》是一部行政法规，从立法层级上说，其法律效力不高，而日本、泰国等国家大都由最高立法机构制定信息公开法律，具有广泛的法律效力。按照法律适用优于行政法规的原则，《政府信息公开条例》无法对抗《保密法》《档案法》等上位法，特别是在信息公开原则上有截然不同的规定，使得《政府信息公开条例》中适应信息公开发展方向的基本规则难以得到落实，这对于我国信息公开制度的发展和对于相对人救济制度的完善都是不可逾越的障碍。因此，制定与《保密法》《档案法》相同法律效力的《政府信息公开法》是当务之急。[4]

2.将政府信息公开主管部门独立

当前我国政府信息公开主管部门的身份与其推动和监督政府信息公开的职能不相符。根据《政府信息公开条例》的规定，政府信息公开主管部门担负着推进和监督政府信息公开的职能，然而其本身又是政府信息公开的义务主体，决定了其难以在保护行政机关利益之外的立场对政府信息公开进行监督和救济，而且很难赢得公众对其作出的行政行为的信赖，无法维护一个公正独立的正面形象。

政府信息公开工作仅仅只是其主管部门众多行政职能的一项，无法成为其工作重心，难以得到相应的重视，主管部门平时都有众多工作内容，只有将政府信息公开主管部门独立出来，将政府信息公开工作放在一个相对平衡的环境中，才能真正使得政府信息公開满足公民日益增长需求。

3.加强对行政相对人知情权的保护

从各国行政程序法关于公众知情权的规定来看，通常有两种模式，一种模式是从公民权利的角度对知情权进行规范的，[5]另一种模式是从政府资讯公开的角度对公民知情权进行规定的。这两种模式所产生的实际效果常常是相同或相似的，核心都在于让公众能能够了解政府行政系统的行政决策和行政行为。我国《政府信息公开条例》也对行政相对人的知情权作了规定。但是，知情权不能仅仅停留在行政程序之中，因为如果仅仅在行政程序之中，行政相对人主体与行政主体就没有一种对等的关系形式，这样的权利常常难以得到保障。[6]从这个角度讲，政府信息公开救济制度是保护行政相对人知情权的核心制度，是保护其知情权的最后一道防线。

4.注重免于公开政府信息与豁免理由相对应

在政府信息公开案件当中，一般情况下应由被告负担举证责任。这主要表现在：一是原告对于行政机关的作为行为不需要负举证责任；二是在不作为案件审理中，原告只对提出申请的事实承担举证责任。在被告主张政府信息不存在或者该政府信息属于免除公开的范围，如果要求原告证明该政府信息存在或者该信息属于公开的范围，无异于拒绝了原告的诉讼请求。由于申请政府信息公开的公民处于信息不对称、法律地位不利的情境，因此，法院要对行政机关的提出的事实和理由进行合法性审查。[7]

5.政府信息服务部门设立循环基金，引入市场竞争机制

对于国家基础性信息资源的建设，由于其公益性质，由市场来承担投资是低效率的，因此需要以政府出资为主，由政府信息机构具体承担建设与管理的认为。其提供服务要面向政府内部和社会公众，在法律规定的范围内向公众免费公开（只收数据复制成本费）。对于面向政府内部的服务，则可以根据不同的情况设置循环基金，使得政府不同部门之间、档案机构之间信息共享能够得到真正实现。随着政府服务意识的强化，政务公开与公民参政议政已逐渐普及，其中很多的服务职能需要信息服务机构来承担。因此，政府信息机构首要的改革方向就是强化社会信息服务的职能。

【注释】

[1]伯纳德·施瓦茨.行政法体系的构成[M].刘同苏译.法学译丛，1989（03）

[2]黄维.美国的政府信息公开诉讼制度及启示[J].云南行政学院学报，2009（05）

[3]郑文明.亚洲政府信息公开救济制度及借鉴[J].中国社会科学院研究生院学报，2008（01）

[4]陈书全，吴俊雅：《论我国政府信息公开救济制度的完善》，载《山东社会科学》，2011年12月

[5]应松年.比较行政程序法[M].北京：中国法制出版社，1999：310-311

[6]梁玥.政府信息公开诉讼研究[M].济南：山东人民出版社，2013

[7]江必新.政府信息公开与行政诉讼[J].法学研究，2007（05）

作者简介：易敏（1991、9），女，江西省九江市人，现为华南理工大学法学院宪法与行政法专业硕士生，研究方向：行政法。