制度设计与实现路径：建立我国海岸警卫制度的法律思考

摘要：海洋安全是国家安全的屏障，是国土防卫的第一道防线。随着世界海洋形势的发展变化，我国海洋安全和海洋权益面临越来越严峻的威胁和挑战。建立海岸警卫制度，从法律层面探讨其制度设计和整体规划，既是我国作为主权国家行使权利的具体体现，也是应对海洋安全威胁、维护国家海洋权益的现实需要。

关键词：海岸警卫制度；法律；实现路径

一、海岸警卫制度入法

我国海岸警卫制度入法，需要界定海岸警卫的主体和范围，明确其中的程序。因此，针对我国海上安全形势现状，结合建立海岸警卫制度的目标任务，应该构建层次分明、科学合理、运行高效的海洋法律体系，对于逐步建立完善的海洋法律体系应该分以下四步：

（一）增加宪法修正案，将海洋写入宪法，首先实现“海洋入宪”

由于我国宪法中对于海洋的地位和性质没有做出具体规定，国家对于管辖海域的警戒和防卫以及海洋权益的维护缺乏根本法的明确依据。海岸警卫制度入法首先应该在宪法中增加关于海洋属性的描述，建议增加宪法修正案，将海洋作为自然资源与矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等列入一类，同属于国家所有。

（二）制定海洋综合立法——“海洋基本法”，作为统领制定海岸警卫制度的全局性法律

建立海岸警卫制度应该反映国家的海洋观，体现国家海洋工作的基本方针，贯彻国家海洋基本政策，但只有将国家制定的有关海洋工作的基本方针和政策上升至法律层面，才能为海岸警卫制度的建立提供指导和法律依据。因此，我国应该制定统一的“海洋基本法”，作为统领海洋事业发展的总依据，这对于解决岛屿主权之争和海洋管辖权之争、资源之争以及战略利益人为碰撞的复杂局面具有指导意义，同时也为以后立法提供基本法依据。

二、组建海岸警卫队伍

海上警卫队伍是确保海岸警卫制度高效运行的保证。世界上许多国家在建立海岸警卫制度时都注重海上警卫力量建设，组建本国的海岸警卫队伍，为我国提供了有益的借鉴。

（一）组建“中国海岸警卫队”

针对我国海上执法力量分散、重复建设、执法效能不高、维权能力不足的问题，2013年国务院职能机构改革重新组建了国家海洋局，形成了以中国海警局名义开展海上维权的执法力量。这是为组建我国综合性执法队伍迈出的可贵一步，但这还远远不够。

为加强对国家管辖海域的监控、管理和利用，应出台“海岸警卫法”，依法建立一支综合性的海岸警卫队伍。海岸警卫队作为海洋执法力量的主体，应该是一支准军事化、多功能的综合性海上执法力量。其编制和内部管理应采取军队的模式，平时主要归政府领导，在战时编入海军序列，成为海上作战力量，完全接受中央军委和海军的领导。

（二）加强武装装备建设

强大的武器装备是我国海岸警卫力量执行任务的基本保证。我国海岸警卫力量的警卫范围是我国管辖海域，舰船是实现海岸警卫任务的主要装备，同时还包含舰船上配备的武器，例如舰载飞机以及指挥自动化系统等。考虑到海上执法以及国土警戒和防卫任务的艰巨性和复杂性，应加强对国防经费划拨的法律规制，出台《中国海岸警卫队装备建设规划》，针对海上维权实际，科学、全面加强执法队伍装备建设，迅速形成战斗力。

（三）提高维权执法能力

我国组建海岸警卫队之后，在加强武器装备建设，快速形成战斗力的基础上，人员的执法能力是决定其战斗力能否得到发挥、海上维权执法能否高效进行的关键。

三、构建海上预警和防卫机制

建立海岸警卫制度，不仅仅是建立一支综合性的警卫和执法队伍，同样重要的是要建立和完善海上预警系统以及海洋防卫机制，提高对我国管辖海域的警卫力度，逐步实现对我国管辖海域全方位、全天候的监控。

（一）建立海上防空识别区

建立海上防空识别区是我国海岸警卫制度的重要组成部分。近年来，许多国家加强了对我国的侦察活动，但由于我国尚未建立海上防空识别区，致使一些国家的侦察机频频抵近我国管辖海域上空，进行侦察活动，搜集我国海洋环境情报以及我军部署和活动情况，严重危及国家安全。因此，建立海上防空识别区是加强对我国管辖海域上空监管、维护国土安全的迫切要求。建立海上防空识别区可以加强对我国管辖海域内的外国舰船及其上空飞行器的监控，扩大警卫范围，为识别目标、加强监控争取时间，对可能发生的危机提前防备。

（二）建立海事识别制度

为应对日益凸显的海上安全威胁，强化对所辖海域的控制和管理，我国应该借鉴他国经验，建立海事识别制度，加强对我国管辖海域的预警和防卫。

首先，科学确定海事识别制度的范围。《公约》规定了沿海国在专属经济区享有的权利，建立海事识别制度是维护《公约》赋予沿海国这些权利的保障；专属经济区攸关国家安全和海洋权益，专属经济区内不仅有着丰富的海洋资源，更是国土防卫的天然屏障。

其次，通过立法完善海事识别制度的具体实施细则。海事识别制度在实行过程中会面临多种不同的情况，在一般情况下，凡是进入我国专属经济区的船只，均应向我国提供船籍、船员、所载货物、所在位置、航程、航速以及停靠港口等信息。[]应针对不同的情况做出不同的应对措施，制定详细的实施细则以及明确的程序性规定。

（三）建立完善海上临检紧追拿捕法律制度

首先，将《公约》赋予的临检、紧追权和拿捕权通过国内立法的形式加以确认。《公约》规定，沿海国享有登临检查、紧追权以及逮捕的权力，②建立完善的海上临检紧追拿捕法律制度首先是要通过国内立法确认《公约》赋予的权力，形成海上临检、紧追和拿捕法规体系，确保临检紧追拿捕法律制度具有坚实的国内法基础，保证国家在权力行使的过程中有法可依。

其次，要制定完善的临检、紧追和拿捕规则，这是我国加强海域管理和海洋安全的必由之路。应制定完备的临检紧追和拿捕规则，为以后我国海上执法力量行使临检、紧追和拿捕权提供法律支持和保障。我国在制定具体的规则和条例时，可以参照美国《海军指挥官手册》，其中对登临和检查的程序以及实施拦截的法理依据做了详细说明。

【注释】

①这些信息都是参照澳大利亚海事识别制度初步确立的。

②《公约》第73条规定：“沿海国……可采取为确保其依照本公约制定的法律和规章得到遵守所必要的措施，包括登临、检查、逮捕和进行司法程序。”第110条和111条分别规定了登临权和紧追权。

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作者简介：单晓蒙（1989-），男，山东东营人，现为解放军南京政治学院学员一大队干事。