宁波城市水源地保护现状调查

鲍海波

摘 要： 从宁波城市饮用水源地保护的角度出发，结合目前“五水共治”的大背景，切入“保供水”这一目标，通过政策研究、实地调研走访等，研究城市水源地保护目前切实存在的问题，分析解读现有生态补偿机制的建立情况、政策的落实情况和国内其他城市在水源地保护方面的经验，通过调研提出城市水源保护的思路和对策。

关键词： 水源地； 保护； 生态补偿

中图分类号： TU991.11 文献标志码： A 文章编号： 1671-2153（2015）02-0048-03

2013年年底，浙江省委、省政府提出了“五水共治”的要求，即治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的五大目标，以治水倒逼浙江经济的转型。作为五大目标之一的保供水，承担了开源的一个角色，随着我国城镇化水平的不断提高，城市供水的需求越来越大，城市水源地正日益成为重要的供水主体。随着城市水源地保护重要性和水源地周围人民群众生产生活改善缓慢的矛盾的日益扩大，如何有效的进行生态补偿，平衡两者之间的关系从而更好的保护城市水源地的水质成为亟待解决的问题。

一、我市目前饮用水水源地保护的现状

为确保城市水源保护与建设管理工作的连贯性与长效性，我市积极构建水源保护的制度体系，从制度层面对全市水资源的开发利用与保护进行统筹谋划，制定了《宁波市饮用水源保护和污染防治办法》，编制完成《宁波市水资源综合规划》、《宁波市饮用水水源地环境保护规划》，制定了《饮用水源突发环境事件应急预案》等。

截至2011年底，宁波市已建成大型水库6座，中型水库24座，小型水库379座。2012年参与评价的24座具有饮用水功能的大中型水库水质监测表明，水库水质为Ⅱ类为14座，占总数的58.3%，Ⅲ类的8个，占总数的33.3%，Ⅳ类的有2个，占总数的8.4%。周公宅、皎口、亭下、横山、白溪等五座大型水库是向宁波市区供水的主要饮用水源地，水质均保持在Ⅱ类。5座水库的总集雨面积840km2，总库容6.6亿m3，总供水能力达到170万吨/日，其中向宁波市区供水能力达到140万吨/日。

自2004年以来，我市已启动生态林补偿机制，在原来林业部门的补助标准之上对水源保护区内的林地再给予5元/亩的补偿，并在2010年调整了补偿价格，逐年递增。

截至2012年，宁波市自来水水价中0.10元/m3用于上游水环境治理，对上游涵养林实施效益补助共计3860万元，更有9个用水城区和10个供水库区乡镇挂钩结对等。

二、水源地保护目前还存在的问题

在调研中我们发现，虽然政府为城市水源地的保护做了很大的努力，但是现实中还是存在许多的问题，主要有以下几个问题：

（一）未建立水源地保护协调管理机构

目前宁波市水源地保护主要由各级水行政主管部门进行监督和管理，而实际上，水源地生态环境恶化和水源污染等问题，需要多部门联动，建立行之有效的水源地保护监督机制，但我市迄今为止还没有建立起一个统一的协调管理机构，没有形成一套行之有效的水源地保护监督机制，农林、水利、环保、国土资源等部门按照各自的职能范围对水源地分块管理，彼此之间信息不通畅，要么都不管，要么都来管，专职执法人员较少，对违法行为的打击力度不够，造成制度难于落到实处，导致保护行为与应实现的预期目标存在差距。在保护治理措施上，各部门统筹协调不足，各做各的规划，各花各的钱，各实施各的项目，工程之间相互孤立，治理措施难以形成一个有效的体系，导致“钱花了不少，效果却不尽如人意，老百姓还要骂娘”的状况。

（二）水源地居民缺乏水源保护意识

现有的生态补偿机制主要针对上游环境治理和生态林建设，真正落实到人的补偿微乎其微。而事实上，我市大部分饮用水源地位于山区，为了保障饮用水源地周边环境不受污染，水源保护区域内人们的生产生活受到限制，牺牲了部分既得利益，比如养殖业、花木、农林产品加工等产业受到限制，工业发展更是不可能。农民的收入得不到提高，保护水源积极性很难持久，而生态林的补偿标准又很低，农民的育林护林的积极性不高，而传统意义上的靠山吃山，偷盗偷伐又造成水土保持的困难，农民群众对此反响强烈。例如双溪口水库上游村庄，和周公宅水库上游村庄，水库所在地和上游保洁区不在一个区属内，上游村庄的居民没有在水源保护的过程中得到过实际的利益，抵触情绪明显，甚至长期把生活垃圾丢弃在溪坑中，随雨水冲入水库中。

作为城市水资源的保护者——山区农民，实际上并不使用和饮用他们牺牲经济利益所保护的水库水，也很难从水资源的效益中得到好处。作为水资源的受益方——城市居民缺乏节约用水、有偿使用水资源的意识，忽视了对水源保护区居民生活水平的关注。大部分城市居民认为水源地生态补偿与自己无关，承担生态补偿责任的意识淡漠。

（三）生态补偿的立法还处于空白状态

不是说生态补偿机制建设不重要不迫切，而是目前生态补偿机制的建立和立法等相关工作，还存在着许多的问题，比如补偿机制的具体内容和基本环节，补偿机制需要的资金如何到位，补偿如何切实落到每个受益人的手上，具体补偿的基础和标准如何来制定等等。我们可以适当借鉴和参考发达国家在生态补偿机制建立方面的积极探索。

（四）水资源监管能力尚需进一步加强

虽然我市在水资源开发利用、原水水质监管保护方面做了大量工作，但是目前五大水库的水质并不能盲目乐观，饮用水监测能力需要进一步增强，监测体系需要健全，监测数据和信息需要共享，水源保护和水质监测数据需要进一步公开。另外，还存在部分水源地功能区的划分界线不清，权责不明，统筹不力，管理不到位等问题，需要进一步提高管理水平，加强监管力度。

三、水源地保护的建议和对策

保护水源地应该积极借鉴欧美发达国家的经验，同时也要根据我国国情和特点，加以适度调整和规范。水源地保护不应该牺牲当地保护者利益，只有调动水源地保护区内城乡居民和当地政府的积极性，确保水源保护措施得以落实，水源地所在地区一方百姓和当地经济得以可持续发展，才能确保城市供水安全，实现五水共治中“保供水”的要求，才能落实科学发展观，促进和谐社会建设。

（一）进一步完善制度建设，依法有据保护城市水源地

由于我国生态补偿立法落后于生态保护和建设的发展，部分生态补偿方面的法律法规还没有出台，或者不全面、不完善，一些重要法规对生态保护和补偿的规范不到位，或者缺乏下位法的具体规定，导致自然资源有偿使用原则难以有效实施。因此，宁波市虽然出台了一些办法、方案，但是还不能从根本上解决水源保护和地方经济发展的矛盾，建议在适当的时机，可以请求人大制定出台《宁波市城市水源地保护和生态补偿条例》，用更完善的法律制度保障城市水源地保护机制的顺利运行，更好地维护群众的生命安全和合法权益。

饮用水源保护涉及各级政府和多个部门，发改、水利、环保、城管和卫生等部门要落实责任，统一协调，形成合力；要深入调研，制定新一轮水源保护规划，科学划定保护区域，明确政府实施的保护工程；认真分析现有问题，充分利用法律、行政、经济和技术手段，加快解决生态林培育、农林产业结构调整、重要污染源控制、农村环境整治和生态移民等重大问题；建立完善水源安全监测和预警体系，提高监测能力，增加政府监测频次，形成技术监测和人员巡视为主体的监测网络，落实政府责任；处理好饮用水源地与使用地、政府与企业、建设与监管、公共产品与市场规律等关系，明确主体责任，平衡各方利益。

（二）进一步建立有效的水源地保护生态补偿机制

生态补偿机制的探索，一直是一个世界性的难题，而我国在探索建立生态补偿机制方面，浙江省一直走在全国前列。继2005年出台《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、2006年出台《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》之后，2008年又出台了《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，成为全国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。2011年更是由财政部和环保部牵头，和安徽省建立了跨省的流域生态补偿机制。宁波市完全可以借鉴省里的做法，通过政府干预方式，引用经济手段，建立长效的城市水源地保护生态补偿机制，以保障水源保护区内个体和地方的利益。政府要加大对水源地保护的财政支持力度，专门从财政资金中拨出一块作为水资源保护的专项资金，同时深化水价改革，坚持“谁得益谁补偿、谁开发谁保护”的原则，坚持工业反哺农业、城市反哺农村，认同水源保护生态功能的价值，建立健全水源保护生态补偿机制，让水源保护受益人支付一定的费用，对生态环境保护做出努力并付出代价者进行合理的经济补偿，逐步提高生态补偿和水环境治理费标准，进一步完善供水地与用水地结对政策，促进水源保护项目建设和污染源治理。要系统研究生态补偿机制，加强产业政策、财政税收政策、社会保证政策的引导与衔接，提高保护区公共服务水平，研究支持保护区发展的社会保障体系建设，制定适合保护区发展的产业政策，提升水源保护区发展水平。

（三）进一步加强城市水源地环境保护宣传和教育

加强宣传教育对于城市水源地保护的顺利开展和实施具有重要作用，只有人们真正认同“水是生命之源”，提高饮用水的质量事关每一个人，水源地保护工作才能真正落到实处。

1. 要充分运用传统媒体的力量，树立全民环境意识。传统媒体包括：广播、报纸、电视等。由于水源地一般都位于山区半山区，当地的居民和农民群众，对于水源地保护的意识的提高，是提高水源保护的关键。这部分人，一般年龄较大，他们相对依赖传统媒体的作用。比如：在电视上播放环保公益广告片、滚动字幕等；在上下班高峰的车载广播、电视上宣传水源地保护；也可以组织力量下乡下村，通过农民群众喜爱的活动如有奖知识竞答、抽奖等活动让人们充分认识到保护水源地生态环境对生存和发展的重要性，广泛动员农民群众积极参与到水源地生态保护行动中来，形成全社会关心支持水源地环境保护的良好氛围。

2. 要充分运用新媒体的力量，拓展受众范围。新媒体的使用人员以年轻人为主，他们也是这个社会的中坚力量和新兴力量，充分调动他们保护的积极性，使水源地保护深入人心，促进全社会对水源地环境问题的关注，提高公众的环境忧患意识。比如运用微博、微信的广泛影响力。除了相关职能部门在各自的官方微博平台积极发布各种有效信息，微信的朋友圈也可转载水源保护的相关文章，只要通过真实事例，就能起到警示作用，引导广大群众充分认识饮用水源地保护的重要性和紧迫性。