行政违法行为预防与惩戒问题研究

王小红

摘 要：当前，行政违法行为屡见不鲜，且具有多发性、多样性和复杂性特点，不利于全面推进依法治国战略的实施。行政违法行为的产生，既有传统文化中“人治”观念的影响和行政执法人员对自身要求不严的主观原因，也有法律法规体系不完备，规范、保障措施不力的客观因素。只有完善立法抓源头，规范行政抓队伍，加强监督抓惩戒，优化环境抓预防，才能形成多层次、全方位、立体式的预防和矫治行政违法行为的长效机制。

关键词：行政违法行为；预防；惩戒

中图分类号：D912.112 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）02-0001-04

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]对各级行政主体行政违法行为实施有效预防和控制，是行政法根本价值的体现，也是依法行政的必然要求。《决定》为规范各类行政行为，促进公正文明执法指明了方向。

在我国，约有80%以上的法律、90%以上的地方性法规和几乎全部的行政法规、规章都是由行政机关通过行政执法手段贯彻实施的。规范行政执法行为、防范行政违法行为是推进依法行政的有效抓手，也是建设法治政府的重要内容。当前，我国正处于全面深化改革的重要历史时期，由于利益主体多元化、利益诉求多样化，导致包括行政争议在内的各类社会矛盾多发易发，直接影响了法律法规的贯彻实施，影响了行政管理效率的提高，影响了社会的安定和稳定。因此，加强行政违法行为问题研究，分析探讨其概念、特征、构成要件及产生的原因，有利于我们找到防治行政违法行为的良方，最大限度地减少行政违法行为的发生。

一、行政违法行为表现及其构成要件

行政行为符合全部法定要求的，构成合法；不符合现行任何法律规定的，构成违法或瑕疵。违法性是合法性的反光镜。[2]狭义地理解，行政违法行为就是行政主体实施的违反行政法律规范尚未构成犯罪的应承担行政责任的行政行为。[3]可见，行政违法行为是行政主体的违法行为，与民事违法行为和刑事违法行为不同，行政违法行为是行政主体在行政法上的违法行为。任何组织和个人只有当他们以行政主体身份或以行政主体名义出现时，他们的违法行为才能构成行政违法行为。行政违法行为具有三大特征：一是行政违法具有违法性，它违反了行政法律法规，侵害了受行政法保护的行政关系，因而具有一定的社会危害性；二是行政违法行为在性质上属于一般违法，其社会危害性较小，尚未达到犯罪的程度；三是行政违法行为是违反行政法律规范并依照法律规定应当承担行政责任的行为。

当前，行政违法现象具有多发性、多样化和复杂性特点。按违法行为发生的领域，可分为市场监管、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等行政违法；按违法行为错误的类型，可分为行政越权、行政侵权、滥用职权、不履行法定职责、违反法定程序、行政不当等；还可将违法行为分为抽象行政行为违法与具体行政行为违法、行政机关的行政违法与行政人员的行政违法、内部行政违法与外部行政违法、作为违法与不作为违法等，其中不仅有错误理解准据法、错误援引准据法的情况，而且有没有查清或错误认定作为决定依据的案件事实等情况。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政违法的表现最典型的是行政滥用职权行为和行政不作为行为。当然，每个行政机关、每一行政领域和每个地区的行政违法状况不可能是完全一样的，有的地区、机关或领域的行政违法现象较少，而有的则较多，这要视各地区、各系统的依法行政水平而定。一般来说，行政机关及其行政人员的法律素质较高且重视和强调依法行政的地方或领域，行政违法行为相对较少；否则，行政违法现象较严重。

行政违法行为构成要件是指构成行政违法行为必须具备的一切主观和客观条件的总和，它是确认行政违法行为从而追究其行政责任的根据。主要包括：（1）主观要件。行政违法行为的主观要件是指行政违法主体主观上有过错，包括故意和过失。故意是指明知自己行为的社会危害性而希望或放任其发生的主观心理状态。凡故意违反行政法律规范的，都应当依法承担行政责任。过失是指应当预见自己行为的社会危害性，由于疏忽大意没有预见或虽然预见但轻信能够避免的主观心理状态。过失违反行政法律规范，并且造成危害后果的，也应当依法承担行政责任。故意和过失是行政违法主体承担行政责任的主观要件。（2）客观要件。行政违法行为的客观要件是指构成行政违法行为的客观事实情况，包括行为及其后果等。行为是行政违法客观要件最重要的内容，包括积极的作为和消极的不作为。作为行政违法客观要件的行为必须具有一定社会危害性。不具有社会危害性的行为，如正当防卫行为、紧急避险行为不构成行政违法行为。当然，行为具有社会危害性并不意味着必须产生一定的危害结果，危害结果只是某些行政违法行为必须具备的要件。

二、行政违法行为形成原因分析

改革开放三十多年来，虽然社会主义法制有了长足的发展，但是行政管理领域还不同程度上存在这样那样的行政违法现象。行政违法行为产生的根源，大致有几下几个方面：

（一）法律法规体系尚不完备

行政领域的各项工作离不开法律、法规和规章的支持。目前，我国的行政法律法规体系不够健全，仍然处于逐步完备阶段；有些行政法律体系、法律规范之间存在一些欠缺、冲突和抵触；国家行政机关为实施法律法规和规章而制定的决定、命令和行政措施等，也是具有普遍约束力的行政规范性文件。[4]立法主体的多元化，且相互间立法权限范围没有清晰界定，法出多门，这种现象导致了行政机关在理解和执行上都存在困难，甚至无所适从。下级行政机关既要依据法律规范来办事，同时它又必须遵从和执行上级行政机关和所属机关及行政首长的命令和决定，增大了行政执法工作的难度，出现了选择性执法，极易产生行政违法行为。

（二）封建社会的“人治”观念根深蒂固

一些地方和部门对依法行政、建设法治政府的认识不到位，紧迫感不强，究其原因，主要在于“人治”思想作祟。众所周知，历经数千年封建专制统治，“人治”观念在人们意识深处打下了深刻的烙印。“人治”行政集中表现为行政命令、长官意志、以言代法、权大于法等现象。在“人治”思维模式下，行政机关的行政活动只是采取一种简单的命令服从方式，这在客观上促成了行政首长和行政人员习惯于以政策、行政命令进行行政管理而忽视了行政行为的依法性，从而在随意行政的惯性作用下，行政机关极易自发地实施习惯性的行政违法行为。这种惯性思维不仅存在于行政人员的个人意识之中，也存在于行政机关的组织意识之中。

（三）规范行政行为的措施弱化

随着一些新问题不断涌现，行政行为的运行模式需要不断适应新的形势。行政执法程序制度建设存在的不平衡性和滞后性，妨碍行政执法程序的进一步规范。当前，行政许可法、行政处罚法、行政强制法这三种执法行为规范较为明确，而行政征收、行政收费、行政检查等方面的程序立法相对滞后，缺少统一规范。行政执法责任制和过错责任追究制缺乏细化量化标准，刚性约束力不够。加之，相关行政执法人员紧缺，而且业务水平还有待培养和提高，他们对执法潜在隐患和未来面对的不利因素没有准确的认识和防范，自由裁量权过大。同时，执法装备落后，执法保障力度也有待加大。

（四）执法主体对自身的要求偏低

在新旧体制转轨时期，少数行政权力执掌者利用公权力与金钱联姻，非法行使行政权，产生了以权谋私、贪赃枉法、权钱权色交易等腐败问题。在利益驱使下，有些行政执法人员有利的争着管，无利的则弃之不管或相互推诿，甚至“钓鱼”执法，严重干扰执法的公正。行政机关及行政人员还时常面临着来自家庭、朋友、亲戚等社会关系的说情、打招呼的压力，导致行政效率低下、执法不严、违法不究现象的产生，削弱了法律的实施效果。还有少数地方和部门缺乏行政指导和全程说理式执法意识，行政执法人员从行使权力向提供服务转变认识不够，以罚代管的现象在一定范围内仍然存在。

三、行政违法行为惩防对策建议

有效制止、减少和预防行政违法行为，必须认真落实党的十八届四中全会精神，从深化行政执法体制改革入手，强化依法治国、依法决策、依法行政理念，坚持统筹兼顾、多措并举、对症下药，有针对性地消除和控制行政违法的诱因，形成多层次、全方位、立体式的预防和矫治行政违法行为的有效机制。具体对策如下：

（一）完善立法抓源头

要把深化改革、促进发展、维护稳定亟待解决的问题作为立法的重点，既健全和完善立法体制、立法权限和立法程序等，又从立法上对行政权进行合理的分工和定位，不断促进政府职能转变，规范行政权及其职责权限范围，有效克服立法缺陷，预防行政违法。要以维护最大多数人民的利益为根本原则，针对以权谋私、滥用权力等腐败和行政违法现象多发易发的部位，通过订立周详严密的法律规范，并加强制度的立、改、废，把党员干部的权力关进制度的笼子里，不给以权谋私者留下法律漏洞，最大限度地促进依法行政。在完善立法的同时必须确立并强化法律的权威性，不允许任何人、任何组织有超越法律之特权，党的政策不能和宪法、基本法律相抵触，各级领导干部要遵纪守法、依法行政，坚决杜绝“以言代法”、“权大于法”等问题的发生。

（二）规范行政抓队伍

行政机关是国家机构中摊子最大、人员最多且灵活性最强的机关。经济的发展、社会的进步在相当程度上取决于行政机关规范运转以及工作人员的履职状态。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动，非经法律授权，不可能具有并行使职权，不得超越职权。作为宪法、法律授予的管理经济和管理社会的权力，行政机关不仅可以行使，而且必须尽一切力量去完成，否则就是失职。从某种意义上讲，现代法治的精髓就是依法治官。[5]只有官员依法办事，接受法律的约束，才有法治可言。随着行政法治化的程度越来越高，法律对行政机关和行政人员的要求也越来越严。与之相适应，必须强调和重视对行政人员的教育和培训，使行政人员拥有丰富的行政管理知识、专业知识、法律知识。

（三）加强监督抓惩戒

众所周知，阳光是最好的“防腐剂”。权力不受监督，必然走向腐败。依法治国、依法行政不只是治事治民，关键在“治权治吏”。各级要以推进新一轮简政放权为契机，不断加快行政管理体制改革，全面推行权力清单制度，加大行政权力网上公开透明运行力度。要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督，全力预防和减少违法行为的发生。要引入奖惩激励机制，通过给予积极守法施法者适当奖励，引导广大行政人员树立正确的权力观。强化“管理就是服务”意识，克服“官本位”的思想，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准。全面落实行政执法责任制和纠错问责机制。[6]坚决惩治执法腐败现象，大力倡导“依法行政”的价值取向和共同追求。

（四）优化环境抓预防

正是由于现实法制环境的不理想，才使得行政违法现象较为普遍和严重。从全局看，推进依法行政，政府责任首当其冲。不规范的行政行为既有损政府形象和公信力，又容易侵犯公民的正当权益，甚至产生社会不和谐因素，对地方经济社会发展造成不利影响。预防和减少行政违法的根本办法应是改善法律实施环境，从行政机关系统内部和外部形成一种有利于依法行政的环境。这种环境的改变应是全面的、开放的，包括与行政行为相联系的经济、政治、文化、社会环境。我们要以建设干部清正、政府清廉、政治清明示范区为目标，着力打造政通人和、风清气正的政治生态，既注重党风政风之改良，又加强社风民风之善化，从而培育出一种有利于法律实施的大环境。

参考文献：

[1] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].（2014-10-29）[2015-02-03].http：//politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926893.html.

[2] （德）哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000：229.

[3] 胡建淼.行政违法问题探究[M]. 北京：法律出版社，2000：8.

[4] 应松年.行政法学新论[M].第2版.北京：中国方正出版社，1999：228-229.

[5] 翟志峰.依法治国重在治官[J].法治与社会，2004（10）：21.

[6] 卢智增，黄春花.我国基层政府实施官员问责制的局限性及完善措施[J].理论导刊，2011（11）：7-10.

责任编校 王学青

Study on the Prevention and Punishment of Administrative Malfeasance

WANG Xiaohong （The CPC Nantong Municipal Commission for Discipline Inspection， Nantong 226018， Jiangsu， China）

Abstract： At present， administrative malfeasance has never stopped occurring. It shows the features of frequent occurrence， diversity and complexity， which does great harm to the promotion and fulfillment of the strategy to govern our country by law. Its occurrence results from the objective cause that the concept of “ruling by man” exists in the traditional culture and administrative law enforcement officials lack self-discipline. It also results from the subjective cause that the system of law and regulations is imperfect and the measures of standardization and safeguard isnt effective. Consequently， we should pay attention to the source and improve legislation， standardize the norms of the administrative cadres， strengthen supervision and punishment， and optimize the atmosphere to prevent its occurrence. In this way， we can establish a long-term prevention and rectification mechanism with the feature of being multi-level， all-round， and three-dimensional.

Key words： administrative malfeasance； prevention； punishment