对大气法修订机动车部分的一些思考和建议（中）

编者按：对于新版《大气法》的修订，北京市环保局机动车排放管理处处长李昆生认为在管理层面，应从加强环保部的地位入手，赋予环保部门更多的职责和权限；在具体的管理条款上，也需进一步完善。

从与机动车排放污染控制相关的油品控制权的归属问题，机动车检测项目次序，到增设处罚条款以及处罚权的实施等等问题，李昆生进行了全面深入的解读，并给出了具有针对性的建议。

工信部应该与环保部共同审核发布合格车型公告

当前汽车行业人士又一次提出环保部门停止发布达标车型公告，仅在工信部大公告后面从事后监管。其实，环保部尽管发布车型达标公告已经有10多年时间了，但是由于在机动车管理领域，环保部一直是弱势的，发布的车辆环保配置公告，在全国绝大多数地区没有任何效力，无奈之下，要求企业随车携带的出厂合格证上标注达标情况，客观上为企业套牌生产留下可乘之机。因此，实际上环保部门也只是从事汽车行业人士所期望的后端监管，这样做的效果如何呢？从2003年国2以后重型车车企就没有认真的实施过排放标准，也即从国2就开始做假，2008年以后国3标准也同样的没有被认真的在全国执行过，以至于2014年5月10日中央电视台经济频道嚗光说在河北发现大量自然吸气重型柴油车（国1标准）就不足为怪了。接着同年5月12日中央电视台《焦点访谈》曝光说在深圳发现用国3车销售假国4重型车，其实国3车也是假的。为什么会形成今天这种积重难返的局面呢？其主要原因之一车辆上牌照只审工信部的“大公告”，“大公告”中没有并不要求核查车辆配置的排放关键部件型号。环保部每年也组织环保一致性抽查，由于做假面积太大，环保部仅仅靠后端的抽查执法是不能解决好问题的，更何况环保部在这方面的人力物力是有限的，而且不会在几年之内有很大的改观，即使是2014年以来国家层面高度重视新车环保达标问题，环保部等五部委联合发文，依旧是运动式治理，难以收到理想效果，据了解，河北省环保厅按照五部委要求，会同相关部门在市场上抽查新车，不但是经销商不配合，汽车生产厂家也不配合，在市场上抽不到车，既使联合工商部门情况依然如此，因为汽车生产商和经销商清楚从环保部到环保厅对新车公告没有发言权，试想如果环保部的达标车型公告在各地被象工信部车型公告一样被认真贯彻执行，不达标车可以暂停公告或撤销公告，强制停止市场销售，环保部门还会在市场上抽不到车吗？环保部机动车污控中心工作人员到机动车生产厂的生产线或仓库抽车检测，不是被告之这是按照低速货车（农用车）标准生产销往农村地区的，就是被说明是刚刚从市场上招回来的不达标车，各种作弊和掩护作弊的方式方法五花八门，防不胜防。以上种种现象说明环保问题如果不从源头开始严格管理，仅靠末端治理整顿，效果是非常差的，这是世界上达成普遍共识的，其实，工信部门掌握车辆公告的发布权是缺乏强有力法律支撑的，它只是根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》来发布公告，但是对车辆生产和销售出现的各种问题特别是环保问题，工信部并没有真正有力的处罚权，它只能按照工信部公告【工产业2010】第109号，《车辆生产企业及产品生产一致性监督管理办法》附件3实施细则对包括环保问题在内的一致性进行检查，如果出现问题，它只能按照管理办法第十条“对于不能保证产品生产一致性的车辆生产企业，工业和信息化部将视情节轻重，依法分别采取通报、限期整改、暂停或撤销‘免于安全技术检验备案、暂停或撤销其相关产品公告等措施”，10几年来从国2到国4机动车环保问题越来越严重，重型商用车全行业做假，鲜见有工信部上述管理办法第十条的“最严厉”撤销公告处罚，难道对环境对人体健康造成的危害就一个撤销公告就可以了解了的吗？不应该进行更加严厉的惩罚吗？造成以上严重局面的原因之一，就是由于工信部门发布公告并没有一部强有力的法律做支撑，也即工信部确实没有能力实放全面的严格的监管，这是典型的只负责审批，不管后端监管。这种局面难道不应该在这次大气法修订中予以改变吗？在大气污染严重的今天，有些人还仅从狭隘部门利益出发，只顾自己在前端行使审批权利，基本上不进行有力后端监管，也不容别的部门染指自认为是自己的一亩三分地——车辆公告，实际上是在无视大气污染的严重局面，而是在有意识或无意识地削弱机动车领域的环保监管，只能说明他们就没有环保意识。

北京市自从1999年率先实施国1标准以来，已经连续5次率先实施国家标准，实施的效果得到了国内外认可，北京市环保局积累了一套比较有效的做法，其经验值得借签。依据地方人大立法授权发布环保车型目录，其目的是要保证达标的基本环保关键零部件与型式核准时一致并且安装到位，这是保障车辆基本达标的前提。以一家企业生产的达国5标准轻型汽油车为例，其目录的主要内容是，“天津一汽丰田汽车有限公司 TV7133DLXE5轿车TV7133GL-iE5轿车，发动机：4NR （天津一汽丰田发动机有限公司） 机外净化器：前：0Y020 （天津双协机械工业有限公司），后：CH3 （天津三五汽车部件有限公司），燃油蒸发控制装置：77704-0D100 （爱三（天津）汽车部件有限公司），氧传感器：前：89467-0D040 （电装（广州南沙）有限公司），后：89465-0D230 （上海特殊陶业有限公司）”； 再以一家达国5的重型柴油车为例，“航天晨光股份有限公司 CGJ5122ZXXE5车厢可卸式垃圾车CGJ5126ZYSE5 压缩式垃圾车，发动机：ISD180 50 （东风康明斯发动机有限公司），喷油泵型号：CR/CP3HS3/L110/30-789S （BOSCH），喷油器型号：0 445 （BOSCH），增压器型号：HE221W （无锡康明斯涡轮增压技术有限公司），OBD型号：15 （Cummins），SCR排气处理器型号：SCRV025 （Cummins），SCR系统尿素计量泵型号：UDS2.5 （Emitec），NOX传感器型号：NB1500 （Cummins）；”。

当初新车注册时是由交警负责审验环保目录，但是由于技术内容越来越多，交警部门不愿承担职责之外的责任，转交环保局审核，使环保审核成为车辆注册的前置审核，开始是环保局工作人员驻新车检测场负责检验，以后随着年检场对业务的掌握，是每个新车型的第一辆车注册时由环保局工作人员随机抽查审核，后继车辆由检测场人员按照目录进行审核，目前在北京市销售的新车上述环保基本关键零部件差错一个字母或生产厂家不符都不能注册上牌。

北京市依靠环保目录实现新车上牌照严格环保零部件检查，在确保车辆安装了达标所必须的环保零部件的基础上，而后用所建与型式核准试验同等档次的实验室，每年从市场或用户手里不定期抽测500辆次以上，涵盖一到两百个车型（北京市场上有约两千多个车型），进行环保一致性和在用车符合性即耐久性达标检测，也起到了重要作用，就标准的实施效果来说，国内外专家一致认为北京市实施标准是比较成功的，这得益于北京市有一套比较完善的监管体系。建立健全这一套体系北京市前后共约用了15年时间，其中后端监管的实验室系统和试验人员的培养用了6年左右时间，而且现在仍在加强培训，但是由于机动车型式核准级检测是专业技术性很强的工作，与国外同行和国内认证实验室相比，我们的检测设备和人员素质还有不小差距。这里既有人员编制问题、也有体制机制的问题，还有财政经费的保障问题。

如果今后各级环保部门只能从事机动车排放末端管理，同样会遇到以上问题，第一，在全国抽测检查实验室布局后，先要解决编制问题。第二，确定编制后，能否招聘到合格检测人员是至关重要。有能力的检测人员愿意到可以盈利的检测机构工作，也不愿意来环保系统的事业单位所属实验室工作。第三，如果全国范围新建2-4个型式核准级别的抽查实验室，并维持运行，不但需要投入大量建设资金，而且每年还需要大笔财政资金维持正常运行，等上述问题得到较好基本解决时，估计至少5年过去了，5年左右的时间正是一个排放标准的实施周期。

有人会说，为什么不租用第三方型式核准检测试验室进行环保抽查检测？我们也做过尝试，但是目前国家级检测机构任务繁忙，时间进度和空间布局上很难满足各地机动车环保检查需求，而且检测过程不宜得到有效的控制，因此有必要由环保部门牵头在国内整体布局建立一定数量的机动车环保检测实验室。

因此，在当前新车环保达标领域问题十分严重，车企整体诚信度不高的情况下，最好的过渡办法是应该将环保部排放合格车型公告与工信部车辆大公告合并，成立联合审批办公室，联合发布车型公告，一来可以减轻企业多头申报负担，二来如果出现企业生产车辆大面积不达标或者故意造假等环保问题时，环保部门可以依托车型公告依法取消公告车型，停止市场销售。在此基础上，各地环保部门可会同当地公安部门，要求年检场对新车上牌照实施前置监管，做到这一点，也只是在中国的新车排放监管方面迈出的第一步，第二步是要通过公告的管理实现对不良环保技术路线的管控。才不会出现重型车实施国三标准后，为了增强所谓的“市场竞争力”，该上的电控、增压中冷、高压共轨燃油喷射/单体泵或泵喷嘴技术路线，被机械泵、增压、内置EGR或外挂开环EGR替代，内置EGR方式靠把喷油提前角调整成负几度后勉强达标，通过型式核准进入国家大公告，批量生产时为满足用户动力性和能耗需求，再调整成正喷油提前角；外挂开环EGR方式也不能稳定耐久达标。即使这种实际是国二的技术路线，也没有全部应用在批量生产的车辆上。第三步，是通过公告对国家重型车排放标准的漏洞（实际上是欧洲标准的漏洞）给予弥补。如对选用SCR技术路线达国4重型柴油车排放标准的车辆，在低速低负荷工况区时，尿素溶液不喷射，氮氧化物超过国2的排放问题，要补充进行WHTC工况标定，这里有准备登录公告的新车（机）型，也有已经在公告上的“达标”机型，均需要借助公告来进行有效的管控。北京市已经在出台WHTC工况地方标准后，通过目录，要求车企对新车（机）型和已在目录上的车（机）进行标定和补充标定，并对在用车实施改造。第四步，对于环保部门加紧建设自己的型式核准级别的实验室，建立并完善抽查检测体系，对不达标的车型给予严厉的处罚，做到并做好这一步后，才可以考虑放松或直至放开对车辆的前端公告控制。故，大气法应该授与环保部门与工信部门共同发布合格车型公告。此外，为实现准确的环保监管，公安部门应与环保部门共享车辆注册信息。

因此，建议大气法修订草案第37条第一款修改为，“国务院工业和信息化行政主管部门会同环境保护主管部门联合发布机动车车型（发动机）达标公告，机动车、非道路移动机械和船舶向大气排放污染物不得超过规定的排放标准”。

在用机动车定期检测应当前置于安全检测

草案第四十条：机动车排放检验机构应当依法通过计量认证，使用经依法检定合格的机动车排放检验设备，按照国务院环境保护主管部门制定的规范，对机动车进行排放检验，并与环境保护主管部门联网，实现检验数据实时共享。机动车排放检验机构及其负责人对检验数据的真实性和准确性负责。

这一条款应理解为在用车定期检测条款，其关键在于环保检测要前置，否则车主如果不去参加定期检测，环保部门是没有什么约束手段的。北京市的经验是依托于过去已经成熟的公安部门管理的机动车年检场，建设环保检测线并通过地方立法前置检测，一是可以使车主少跑路，减少怨言；二是可以保证参检率。目前不少地方环保检测机构都是单独建立的，参检率很低。北京市大气污染防治条例第七十二条规定“在用机动车应当符合本市机动车排放标准，并定期进行排放污染检测；检测合格的，方可进行机动车安全技术检验，核发（环保）检测合格标志”。

对三次检测并维修不合格的车辆应公安交管部门注销牌照

草案第四十四条：在用机动车经维修或者采用控制技术后，大气污染物排放仍不符合国家在用机动车排放标准的，应当强制报废，其所有人应当将机动车交售给报废机动车回收拆解企业，由报废机动车回收拆解企业按照国家有关规定进行登记、拆解、销毁等处理。

这一条款不具有可操作性。车主自己不会把检测不合格的机动车送到报废解体厂去解体。因此应该修订为“在用机动车经维修或者采用控制技术后，大气污染物排放仍不符合国家在用机动车排放标准的，由公安交管部门强制注销车辆牌照，不允许上路行驶或其所有人应当将机动车交售给报废机动车回收拆解企业，由报废机动车回收拆解企业按照国家有关规定进行登记、拆解、销毁等处理。

违反低排放区行驶规定的机动车应设置专门处罚条款

第四十五条：省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。

这一条实际上是给环保部门设置机动车行驶低排放区的权利，而不是某些人理解的给予的设置机动车单双号行驶的权利。对应的第八十七条第二款罚则“机动车驾驶人驾驶机动车在县级以上人民政府规定的限制、禁止机动车通行的排放控制区域和时间内上道路行驶的，由公安机关交通管理部门依法予以处罚”，实际上是不存在的。因为公安交管部门认为他们的执法依据是道交法，而在道交法中根本就没有因机动车环保排放问题限制行驶的相应条款，他们执法无依据。因此八十七条第二款罚则应单设条款，即“违反第四十五条的机动车应罚款300元”。

增加环保部发布非道路移动机械排放达标公告条款

非道路移动机械排放是仅次于柴油车的第二大柴油机排放污染源，管理难度大于机动车，尽管国家发布了相关排放标准，但是由于没有到位的前端监管，基本上处于失控状态，因此应授权环保部发布非道路移动机械排放达标公告，不合格机型不允许销售，并设相应的的罚则，由各地环保部门监督执法。

增加条款授权环保部门管控排放达标技术路线

实施国3国4以来，特别是在重型柴油车排放标准的技术路线上业内有过几次所谓的“争论”，第一次是用单体泵代替高压共轨，第二次是用机械泵加EGR代替电控高压共轨，第三次是用POC代替DPF或SCR，尽管某些技术路线已经被国内外绝大多数专家一致否定，认为不能够稳定达标，但确能在汽车生产企业和型式核准检测机构的共同努力下通过核准，堂而皇之地登录“大公告”，排放达标技术路线的管理失控是主要原因之一。原本在重型车排放控制领域，由于车重而大，主要检测只能针对发动机排放，客观上形成了标准检测的重大结构性缺陷，在环保前置审查可以保证环保相关配置齐全的情况下，整车排放仍然有可能很高，即超过发动机通过认证时的排放，实际上是整车厂或是发动机厂应用户的需求采用节油模式电控程序而不顾排放控制的要求，这一问题一直是对重型车排放监控的短板，环保部门本已不易监控，如果技术路线再出原则性错误，后果就更为严重，因此建议，授权环保部门成立专家技术委员会，经委员会否定的技术路线不允许应用。

（作者系北京市环保局机动车排放管理处处长）