河南省直单位电子文件形成与归档情况调查报告

冯馨雨++李珂

电子文件与电子档案的准确性、完整性、可用性、安全性是电子政务环境下对档案工作提出的新挑战。电子档案的接收和长期保存也是数字档案馆资源建设的难点和重点。国家电子文件管理部际联席会议及国家档案局在上海、杭州、青岛、福建、广州、重庆等地进行了电子档案接收与长期保存的试点，在接收流程、规范、系统建设等方面取得了阶段性成果，电子档案接收将全面铺开，对于经济社会信息化程度普遍较低的河南，各省直机关电子文件形成、电子档案管理现状如何，我们从科研课题入手，首先进行了实践调研，为省直机关电子档案接收作一些准备工作。

本次调研以书面调研为主，以个别单位走访、电话咨询为辅。此次调查的对象为河南省直一级机构，包括行政机关及中央驻豫单位、事业单位、社会团体、国有企业等。调查问卷依据《数字档案馆室建设指南》的目标规划，依据《电子文件归档与管理规范》、《电子档案接收与管理办法》等相关标准法规和河南省档案管理的实际情况来设计和确定项目，问卷包括基本信息、办公自动化、电子文件及归档、档案信息管理4大部分，共46道题干，基本上反映省直单位信息化环境、电子文件产生形成的环境、电子文件数量与现状以及电子档案管理状态。

调查问卷发放90份，实收调查问卷41份，包含行政机关26个，事业单位6个，企业4家，社会团体3个，其他2个。基本上具有代表性与可信度。对调查采集的信息数据利用EXCEL与SPSS18.0进行分析与处理，首先，将数据整合录入到Excel表格，后应用SPSS18.0软件对数据进行描述性统计以及交叉分析。文中数据列表中，“频率”表示选择某一选项的次数；“响应”表示某一选项被选的频次；“缺失”表示未填写的问卷个数；“百分比”表示某选项被选择的频次占所有选项被选择总频次的比例；“个案百分比”表示某选项被选择的频次占被调查总人数的比例；“有效百分比”指某选项频数在本题有效样本（去除缺失样本）中的比例；“累计百分比”表示前述几个选项有效百分比累加值。

1 省直单位办公自动化基础建设情况

办公自动化就是运用现代科技，以先进成熟的计算机技术、多媒体技术和通讯技术等，建成一个覆盖整个部门的办公信息系统， 建立高质量、高效率的政府信息网络，实现机关办公现代化、信息资源化、传输网络化和决策科学化。在这部分，主要调查省直单位网络使用情况、办公自动化系统应用情况（包括系统软件架构、系统数据库选择、操作系统选用）以及办公系统中电子文件归档功能的设计应用情况等。

1.1 网络使用情况。

由表1可知，有26家单位接入的是互联网，占总数的37.7%；14家单位接入省政务内网，占20.3%；14家单位接入省政务外网，占20.3%；15家单位接入行业专网，占21.7%。分析调查数据得知，所有的互联网连接是由26家行政机关和事业单位连接互联网；企业网络建设健全，以中国工商银行河南省支行为例，省政务外网、内网，行业专网均有接入。

1.2 OA系统应用情况。调查显示，有20家单位没有使用OA系统，占总体的48.8%；9家单位使用本单位自建OA系统；9家单位使用行业独立的OA系统；1家单位使用省直统一的OA系统（见表2）。我们随之进一步对单位性质与是否建立OA系统进行交叉分析，行政机关、事业单位以及社会团体未使用OA系统占一大部分。

使用OA系统的单位，从OA系统的软件架构来看，采用B/S架构的最多，占66.7%；采用C/S的其次，占27.8%；两种混合架构的占5.6%。从系统数据库的选择看，12家单位采用的是Oracle的数据库，占70.6%；23.5%采用的是SQL Server的数据库；其余5.9%采用其他类型数据库。从操作系统的选择看，80%以上是选用的windows操作系统。

1.3 OA系统中电子文件归档功能

由表3可知，在使用了OA系统的单位中，72%的OA系统有归档功能，28%的没有归档功能。从具有归档功能的系统统计，19.5%的选择不定期的归档，17.1%的每年归档一次，2.4%的每周归档一次，还有61%的单位没有对归档周期回应。

2 省直单位电子文件管理现状

电子文件是信息化环境下产生的新型载体的文件。目前，由于各单位办公自动化应用水平参差不齐，电子文件的数量、类型、格式以及对电子文件管理各不相同， 电子文件的真实性、完整性、有效性也面临着诸多问题。

2.1 从电子文件数量看差异很大。电子文件数量各单位差异很大，两极分化严重。归档电子文件数量最多的单位总量有184000件之多，最少的单位仅为200件；储存容量最多的单位达1000GB，最少的单位仅有30MB左右。以2013年产生的电子文件总量为例：数量最多的单位达13234件；最少的单位仅有37件；储存容量最多的单位达100GB；最少的单位仅30MB。原生电子文件的归档状况相似：数量最多的单位为17588件；最少的单位仅为150件；储存容量最大的单位为3800GB，最少的单位只有100MB左右。有53.1%的单位表示电子文件占现行文件比例大于80%；而有31.3%的单位表示电子文件比例小于19%。（见表4）

2.2 从电子文件来源看，渠道多元。其中通过扫描、数字照相、摄影等方式以及办公自动化形成的电子文件占比例较大，为23.5%；由办公自动化形成的电子文件占22.1%；使用通用字处理软件形成的电子文件占19.1%；通过电子政务系统平台形成的电子文件占16.2%。（见表5）

2.5 从保证电子文件安全有效性手段看，存在安全漏洞。高达81%的受访单位电子文件不使用电子印章，其中65%的单位表示系统无此功能，16%表示系统有此功能但未开通使用；仅有19%的单位表示电子文件使用电子印章（见表8）。55%的单位表示对电子文件办理过程有实时记录；45%的单位表示没有实时记录。74%的受访单位对电子文件进行了加密，26%的单位未对电子文件进行加密。对于元数据和背景数据，48%的单位未进行归档；31%的单位通过OA系统进行了归档；通过电子政务和其他系统归档的单位分别占6.9%、6.9%。有39%的单位未建立电子文件归档制度或规范，34%的单位制定了制度规范，27%单位未回应是否建立电子文件归档制度或规范。

2.6 从电子文件归档方式看各有不同。46.3%单位采用定期集中归档的方式，21.5%单位办结后随时归档，32.3%单位未回应； 41.5%的单位选择离线归档，有26.8%的单位选择在线归档，31.7%单位未回应；对于离线储存的电子文件，硬盘储存占50%，光盘储存占33.3%，磁带储存占13.9%，其他方式存储的占2.8%（见表9）；对于在线储存的电子文件，储存在独立的档案信息专用服务器中的占47%，储存在中心机房服务器中专门划分档案信息区域的占35%，其他存储方式的占17.6%（如表10）。有效的41份问卷中，有7家回应电子文件向档案部门移交，24家没有向单位档案部门移交，还有10家没有回答。

3 省直机关档案信息化管理情况

该部分主要调查了解省直单位档案信息化建设中软件系统的建设和应用、数字档案资源建设情况。

3.1 档案管理系统应用情况。调查显示，51.2%的单位使用档案管理系统，其中17.1%的单位采用自主研发的档案系统，34.1%的单位采用外部购买的档案管理系统；39%的单位未使用档案管理系统。除了1家金融系统外，档案管理系统多是独立于办公系统之外，无法与文件管理系统有效衔接。

3.2 原生电子档案管理情况。原生电子档案是指机关、团体、企事业单位和其他组织及个人在社会活动中，通过计算机等电子设备直接形成的以数字代码记录的文字、图表、图像、音频、视频等不同形式的历史记录。是省直单位数字档案的重要来源。被调查的41个单位，12个单位管理有原生电子档案，11个单位明确表示没有原生的电子档案，还有18个单位没有回答是否有原生的电子档案（见表11）。

由表12可知，32%的单位暂无计划开展纸质档案数字化加工；27%的单位准备开展数字化加工；20%的单位正在进行数字化加工；7%的单位已经完成数字化加工目前已暂停。

4 调查结论

4.1 办公自动化环境决定电子文件、电子档案的形成与管理。从调查了解的情况看，省直各单位的信息化程度很不平衡，办公自动化水平差异很大。大部分省直行政机关、事业单位、社会团体的办公自动化水平相对较低，未建立网络环境下办公系统，只采用个人计算机进行单机操作，电子文件产生很少，更谈不上后期的管理。一些垂直管理的单位信息化程度、办公自动化程度较高，业务系统管理规范，但系统中电子文件和电子档案管理仍是系统中的弱项。

4.2 电子文件真实性、完整性、有效性保证上存在漏洞。目前，电子文件已是办公自动化的产物，各单位重使用，轻管理，产生者、使用者没有长期管理的意识，管理者缺乏责任主体，档案人员束手无策。通过问卷调查可知，高达81%的受访单位产生的电子文件没有使用电子印章， 45%的单位表示没有对电子文件起草、修改、运转过程实时记录，48%的单位未将与电子文件有关的背景信息和元数据进行归档，53%的单位未制定电子文件归档制度或规范。

4.3 电子文件移交归档意识比较薄弱。调查显示，不论是目前的电子文件归档或是电子档案的移交，从系统设计、技术层面、制度建设、现实状况，都表现出对电子文件归档和电子档案移交意识淡薄，对电子档案移交进档案馆许多单位还持消极态度。主要有以下几点困难：一是涉密文件较多，上级要求对外保密，移交存在风险；二是对于电子文档的移交归档工作，既缺少政策层面的约束，又缺少主管部门的业务指导；三是电子文件形成、管理、归档缺乏统一规范和要求，各单位电子文件归档分别采用本系统标准，没有明确的移交归档标准；四是各省直单位业务量大，专职档案工作人员少，信息化技术人才匮乏。

4.4 传统载体数字化工作进展缓慢。以纸张等非数字介质为载体的档案仍是各省直单位的主体。实现档案资源的共享，需要数字化存储、网络化管理与利用。从调查看，许多单位还没有启动传统载体档案数字化工作，纸质与数字双套制移交与归档，档案信息资源共享任重而道远。

5 对策与建议

5.1 加强对电子文件的前端控制和全程管理。从体制机制上，延续现有的文件管理体制，省委、省政府办公厅是党政公文管理主管部门，应出台电子文件管理的指令性的意见；从技术层面上，要统一电子文件管理系统功能需求和技术指标，把电子文件管理系统纳入党委、政府办公自动化系统设计当中；要求各系统、各单位的电子文件管理系统与党委政府办公系统相互兼容；从管理措施上，规定各个单位公务活动中形成的电子文件移交给各机关档案室，机关档案室每年将需要永久长期保存的归档，向各级档案馆移交。

5.2 省数字档案馆与省直单位数字档案室的同步规划和建设。省级数字档案馆建设要充分考虑省直单位电子档案接收的需求，与省数字档案馆系统统一部署，无缝衔接；同时把数字档案室建设作为今后促进机关档案事业发展的平台，探索业务指导的模式和方法，要规范电子档案接收的流程、标准规范，规范各机关单位传统载体数字化的格式和技术参数；要制定电子档案接收质量标准和检测手段，使数字档案室成为数字档案馆资源的源头活水，减少重复劳动。

5.3 加强电子文件、电子档案标准规范体系建设。在电子文件管理、电子档案接收方面，国家档案局出台了相关的标准规范体系，但是还比较宏观和宽泛，急需结合国家层面的标准和河南省直单位档案管理实际，制定针对性、操作性、统一性的具体实施办法和细则，如《河南省数字档案馆（室）建设基本要求》、《河南省电子文件归档与管理规范》、《河南省电子档案接收与管理实施细则》等，为电子文件管理、电子档案接收提供具体的指导。

5.4 加快省直单位传统载体档案数字化步伐与管理。调查显示，64%的单位未开展纸质档案数字化加工。对省级档案馆来讲，平均每年有10万卷的接收任务，数字化压力很大。对省直单位档案数量较少、数字化设备不足、技术人员缺乏、数字化标准不一的现状，省档案管理部门可以统一组织、统一要求、打包招标、费用自理的模式开展数字化，既安全节约、格式统一，又保证质量、提高效率。

5.5 加强档案信息化干部队伍的建设。面对电子文件和电子档案管理带来的挑战，许多档案工作人员出现知识恐慌、技术恐惧，不能适应新技术发展的要求。加强信息化干部队伍建设尤为必要，不仅有档案管理理论知识，还应该具有良好的计算机技术、网络技术以及软件操作技能。特别是配合软件系统的建设与使用，组织针对性的培训，能够熟练地使用档案管理软件，能够采集、管理、鉴别、保护、利用各种数字文件，安全有效地为国家积累数字档案资源。

本文是河南省科技厅科技攻关项目142102210120调研成果。

（作者单位：冯馨雨，北京林业大学经济管理学院；李珂，河南省档案局 来稿日期：2014-11-12）