中国能源安全及对策

彭倩　姚兰　胡国松

[内容摘要]随着世界能源格局的新一轮变革，能源供应和生产格局同时呈现“多极化”、“多元化”局面，能源权力中心分散化越明显。作为世界能源生产、消费和贸易大国的中国，能源的安全问题面临对外贸易依存度持续走高、运输安全不确定性因素增加、能源地缘政治经济环境更复杂、能源外交等诸多挑战。本文从协调能源消费大国之间关系，加强能源进口供给多元化和油气进口基础设施建设，做好能源安全的区域战略布局，高效开发页岩气等可再生能源，推动能源价格市场化改革以及提升国际能源话语权等方面，提出了世界能源新格局下我国加强能源安全的对策。

[关键词]能源安全；社会发展；优化配置

一、引言

进入21世纪以来，世界能源版图同时呈现“多极化”“多元化”局面。世界能源格局的变化虽然给中国能源安全提供了一些机遇，但更多是面临一系列新挑战：2013年，中国从中东进口原油量高达1.46亿吨，占石油总进口量的52%，中国前十名原油进口国中，中东国家占据六席。可是，该地区常年伴随着不稳定因素，尤其是目前伊拉克局势或将进一步恶化。与此同时，中国与中东的能源合作还面临着来自美、欧、日等国的激烈竞争与挑战。中国近海（南海、东海）石油资源开发也受到周边国家的强力阻扰。如何在纷繁复杂的形势下确保中国石油供应的稳定，维护中国自身利益和保障自身能源安全？是我们需要认真考虑的重大战略性问题。

二、文献综述

随着世界能源格局的深度转变和石油、天然气进口量上升，中国在持续不断的经济高速增长下，需要通过制定新的能源政策来保障能源安全。一方面，中国有必要完善能源战略储备、提高石油运输的利润率、增加海外投资、拓展海外来源以保障能源安全；另一方面，应积极改变现有的能源消费、生产方式，降低石油消费量，避免因石油的短缺而影响未来社会的可持续发展。而加强传统能源向新能源的转变，改变对石油及其他化石燃料的过度依赖状况、建设跨国石油管道、降低能源消耗率、建立区域能源使用、供给平衡系统，并提高能源选择的多样性是解决中国能源安全危机的一种新思路。

在世界能源格局转变的大背景下，中国首先应该维护石油安全。针对本国非常规能源的储藏特点，研究开发相应的新技术实现对非常规油气资源的大规模开采，成为我国常规油气资源的战略性补充。同时，应顺应未来十年内世界石油贸易增长、中东和亚太地区联系将会更加紧密的趋势，立足于中东，实现进口的多元化并加强国际合作。也有学者提出，应在打造能源支点国家优化布局的同时，构建“以中东-中亚-俄罗斯带为中心，以非洲、美洲为侧翼”的中国油气供应格局。其次，为了应对能源格局的变化，应该推动能源领域及科技研发，掌握未来能源发展的主动权，并积极调整能源结构：大力开发可再生能源，大力推进水、风、太阳能等多种发电形式，积极利用生物质能。

综上所述，国内外学者对世界能源格局转变的研究著述较为丰富。国外研究都立足于全球大局的角度，从宏观上分析了整个世界能源转变动因及趋势，对中国在世界能源新格局下受到的影响及对策的研究比较少，且针对性和系统性不足。国内学者从能源安全角度，对当今能源格局下中国能源安全的影响因素、存在的问题以及解决的方案都有所研究。但总的来说，从世界能源权力中心转变的角度和国家战略层面探讨中国能源安全的研究较少。

三、世界能源变局下我国能源安全环境分析

（一）能源安全含义的新变化

迄今为止，国内外学术界关于能源安全还没有一个统一、明确的定义。从能源资源学范畴看，传统的能源安全是指以支付得起的价格获得的充足的能源供应。国际能源机构（IEA）则将能源安全的核心定义为“稳定原油的价格以及供应”。美国政府在《国家能源政策》中则把能源安全作为美国贸易和外交政策重要部分，强调能源安全“依赖于国内外有效的能源供应”。外国学者认为，地理、需求和供给等技术与经济因素的任何变化都有可能导致国际能源安全受到威胁，而地缘政治等一些非经济因素在保障能源安全方面也存在不可忽视的作用。我国学者则认为，能源安全需要由能源供给来保障，能源外交安全对保障能源安全也具有非常重要的作用，能源安全的风险主要来自于价格和市场风险。但也认同“能源安全是以可接受的成本享有充足的能源供应”。本文的能源安全主要是指石油安全，包括石油的供给安全、进口安全、运输安全以及地缘政治安全。

（二）中国能源安全的优势与劣势

从内部环境考察，中国能源安全的优势主要表现在三个方面：

首先，制度和体制优势，即能够实现“集中力量办大事”。20世纪60年代中国“基本实现石油自给”的“大庆石油会战”及后来的“胜利石油会战”、“吐哈石油会战”、“塔里木石油会战”就是具体反映。

其次，中国能源自给率一直保持较高水平。有资料显示，改革开放以来，能源自给率2006年首次跌破90%，2007年跌至最低的88.2%的水平。此后再次回升，2010年以来一直维持着91.4%的自给水平。石油、天然气在能源消费结构中的比例较低，对能源自给率的影响有限。

最后，中国是石油生产大国，国内应急供应有较强保障。在历次世界石油危机、中东地缘政治形势突变和海湾战争等世界危机事件中，中国能够在国际上保持灵活独立的政治地位，从容自若、积极主动应对，国内经济也未受太大影响，很大程度上因为中国是世界第五大产油国，手中握有近2亿吨石油。

中国的劣势也可归纳为三点：

首先，总量和结构性困境。2009年，我国能源消费总量超过美国成为世界上第一大消费国，约占全球消费总量中的22%。其中煤炭消费占全球总量的50.22%，是世界上最大的煤炭消费大国家。以煤为主的能源消费结构不仅使我国的能源安全存在隐患，同时也带来了严重的环境和社会问题。

其次，能源利用效益不高。有资料显示，与世界发达国家相比，我国单位GDP能耗是日本、美国的四五倍。电力、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织8个行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高百分之三、四十；家电业平均单位能耗比国际先进水平高30%～90%。

最后，石油进口依存度节节攀升。自1993年成为石油净进口国以来，我国对外依存度不断攀升。2012年全年我国的原油进口量已经达到2.713亿吨，石油进口的依存度达58.7%。据国际能源署预算，2030年中国石油依存度将高达82%。

（三）中国能源安全面临的机遇与挑战

随着世界能源格局的深层次转变，中国维护能源安全的努力既面临较好的机遇，也面临巨大挑战。

我国能源安全面临的机遇主要表现在：

（1）随着美欧能源需求将逐步下降，中东、加拿大、俄罗斯等能源出口方都在更加积极地寻找需方，这使我国进口能源特别是石油有了更多选择。中国2010年取代美国成为沙特最大的石油出口国就是很好的证明。同时，美国可能主要依靠西半球解决能源供应，未来中东将更加依赖以中国为代表的亚洲能源消费需求。

（2）新格局将有利于我国大力开展对非、拉等地区的石油投资。非洲国家是我国的友好合作伙伴，建立了长期的文化、经济交流，与其进行油气合作谈判将会比较容易，也能达成一致协议。我国是一个社会稳定的大国，资本实力雄厚，也有自己的一套较为完善的油气勘探模式，而且我国作为发展中国家的“好大哥”形象使投资进行顺利。

（3）新格局有助于促进我国对外能源合作更好更快地发展。一方面，我国能源特别是石油需求旺盛，且有充足的资金；另一方面，资源国有强烈的利益冲动，世界各国都希望参与我国的能源合作。过去，与我国进行能源合作的国家主要是发展中国家，合作质量不高。今后可与美国等在页岩油和页岩气等方面进行合作。

我国能源安全面临的挑战主要表现在：

（1）中国能源外部供应风险最大的挑战来自美国。一方面，美国力图控制和左右世界能源供给。如污蔑伊朗为“邪恶轴心”、借阿富汗战争渗透到中亚地区。另一方面，借口打击恐怖主义，在中国能源的“海上生命线”马六甲海峡上巡逻，力图控制中国海上石油生命线。同时阻止或唱衰中国与哈萨克斯坦等国的石油合作项目。

（2）进口源地相对集中使能源供应安全风险较高。我国现在主要的石油供给国在非洲、中东等国家，但是这些国家和地区存在不同程度的动荡，在政治和经济上极其不稳定。经济学人智库2012年发布的全球158个国家和地区的和平指数表明，由于我国的主要石油供应国的组织冲突、政治不稳定、与邻国关系不融洽等国情，使得其和平指数排名大多靠后，这间接地表明这些国家能源出口存在不稳定性。

（3）复杂的国际和周边环境使我国与周边国家能源竞争处于“临界”状态。新格局能源消费的竞争将更加激烈。中国不仅要与北美、欧洲等石油消费国展开能源再分配的竞争，同时也要面临与日本、印度、韩国等石油净进口国进行能源购买的抢夺。能源问题政治化倾向将更为加强，中国面临的周边环境也将趋于复杂。在美国支撑的重返亚太战略下，菲律宾、日本等周边国家正在不断地挑衅我国的领土、主权，争夺我国海上石油资源。此时如何以高度的政治智慧、灵活的政治手段，同周边邻国、欧美大国等国家解决好贸易、能源、领土争端，是我国在新格局下面临的重大挑战。

（4）供需格局变化使能源外交关系重构面临挑战。我国在积极参加全球能源治理，与发达国家共同维护全球能源安全的同时，也面临发达国家通过能源安全对我国的政治、经济、军事等方面进行干涉与影响的风险。与此同时，我国和发展中国家之间，已经变成了投资国与东道国的经济关系。国家之间的经济关系发生变化，也必然会导致国家之间的政治关系有所改变。在全球能源利益格局变动下，如何处理好与发达国家、发展中国家相互之间在政治、经济、军事等方面的各种利益关系，将会是我国在能源外交上面临的又一新挑战。

（5）中国能源安全面临非传统安全的挑战。能源与各种非传统安全因素交织在一起。恐怖主义、宗教极端主义、分裂主义、跨国犯罪、环境生态等非传统安全威胁因素都与能源因素密切联系。

四、世界能源变局视角下维护我国能源安全的对策

2014年5月21日，习近平在亚信上海峰会上提出了“共同安全、综合安全、合作安全、可持续安全”的新安全观。按照这一新观念，我们认为，维护中国能源安全应从以下几个方面入手：

（一）协调与世界能源生产和消费大国的能源安全关系

当今世界，各国的能源安全存在着各种相关性，任何一种通过损害他国的利益来寻求本国能源安全的方法都是不可取的。因此，我国应该在追求自身能源安全的同时，与其他各国建立良好的国际能源关系。尤其是在与美国、俄罗斯、加拿大、日本、印度、伊朗、沙特等在能源供需中拥有特殊优势的能源大国相处时，我国应认识到安全的国际能源环境离不开这些能源大国家的保障，应该从更深层次的角度重视和这些国家之间的国际关系。通过综合运用外交、经济、政治等多种手段，差异化对待具有不同能源外交利益诉求的国家，构建有利于中国能源安全的国际外交关系。

（二）促进能源进口供给多元化和油气进口基础设施建设

能源供需矛盾是多年来一致困扰我国经济发展快速发展的一个重要问题。这一问题使我们不得不将部分能源供给“权杖”授予他人，即不得将能源进口作为能源供给的一个重要选项。目前我国的石油进口绝大多数来源于中东，由于该地区政治环境的不稳定因素，不可避免地会对我国能源供应产生潜在的威胁。因此，我们可以仿效美国、日本、俄罗斯等能源大国，对能源的进口采取分散化的方式，与多国开展能源合作，寻求安全的、稳定的境外能源供应地，保证我国能源供给来源的多样化，避免对单一国家的能源进口过分依赖而导致严重的石油危机。除了中东、俄罗斯，我国现在还可以从加拿大、非洲、东南亚、东亚、中亚等多个国家进口能源，进一步实现能源运输的多样化。同时，加强与中哈、中土、中缅、中俄等各个国家的跨境陆地能源运输管线建设，以及远洋石油、液化天然气的运输建设，并不断完善能源贸易中所必备的基础设施建设。

（三）基于能源地缘关系考量做好能源安全的区域战略布局

从全球范围来看，除石油外的其他能源所涉及的国际间关系大多数只是具有区域性的特点，不能成为衡量全球政治经济关系的参考。而石油作为重要的能源品种，其在全球能源的生产、供应及贸易关系方面比其他能源品种拥有更广泛的影响作用。相关研究表明，石油的地缘政治关系基本上与全球的政治关系是相等的，即当石油的地缘政治关系发生变化时，全球的政治关系也必将发生相应的变化。而我国的能源地缘政治关系中的矛盾更多集中在周边的一些国家。

中东、非洲、中亚和俄罗斯地区作为我国能源进口的重要战略区域，我国应针对这些不同的能源出口国制定相应的能源战略、有差别地与各个国家开展能源外交。中东地区无论是在过去、现在还是可预测的将来都会是全球重要的能源供应基地，我国不能轻易放弃与中东的能源外交、或是减少对中东能源的进口，而应巧妙地利用外交、政治智慧处理好与中东的关系，扩大能源产业的合作，增加我国的能源储备。非洲地区也拥有丰富的能源资源，我国应加强与非洲经贸关系的能源合作，广泛寻找适合我国投资的能源项目，提高我国对非洲投资的国际竞争力。在与中亚和俄罗斯合作时，我国应该要改变以前“政热经冷”的局面，在进行政治友好外交的同时，加快推进能源战略合作。此外，一些具有能源生产潜力较大的国家——巴西、拉美的委内瑞拉、北美的加拿大等能源大国，在未来将会对我国提供广泛的能源合作前景。当前，我国也应该注重加强与这些潜在能源大国的合作。

（四）借鉴美国“能源独立”经验，高效开发页岩气

美国的“页岩气革命”不仅使页岩气的开发技术逐渐成熟、帮助美国实现自身的能源独立，同时也大大地增加了我国从美国进口石油、天然气等能源的可能性。

中国页岩气已探明的储量巨大。据国土资源部2012年的报告，可采资源潜力为25.08万亿立方米（不含青藏区），远远超过了常规天然气资源的储量。若我国能成功开发出大部分在国内的页岩气资源，将有力地降低对煤炭、液化天然气、进口原油的依赖，同时也将大幅度地降低我国二氧化碳的排放量，从而实现我国从资源消耗型大国到环境友好型国家的转变。但目前我国页岩气开发尚处于起步阶段，各种勘探开发技术还不完善。我们认为，可利用美国在勘探、开发、管理方面有整套相对完整的技术和制度及美国企业对中国这一巨大市场青睐已久的机会，将页岩气的合作开发当作中美能源合作的突破口，有效地开展页岩气开发的工作，降低在开采过程中对环境和健康的负面影响。

（五）以能源价格市场化改革推动能源管理体制健全和完善

一个国家的能源消费与其经济的发展有着密切的联系，因此，通过完善能源体制，提高能源利用效率，已经成为各国经济发展中的必要途径。针对我国现阶段的基本国情，我国政府应该正确引导能源市场的需求、规范能源市场的秩序，以能源价格市场化改革为导向，有效地推动能源管理体制的健全和完善。从实际应用方面来讲，就是要在现有的市场经济环境下，建立合理的能源价格结构以及价格的形成机制。国家行政机关应该出台一系列与价格管制、环保折价和税收政策等相关的具体措施，以此在各种能源产品之间形成有效合理的价格比关系，从而推动能源市场结构调整及能源市场的优化配置，并在相关基础上，建立以经济手段为主、行政方法为辅的宏观能源价格调控体系。

（六）加强建设自身综合国力，提升国际能源话语权

多年以来，我国在国际能源权力架构中的地位可谓“微不足道”，特别是多国际能源价格几乎没有影响力，由此造成“买涨不买跌”的怪现象。随着全球能源消费重心，这一局面或许会在相当程度上改观。英国BP公司在2012年12月发布的《Energy Outlook 2030》中预计，发展中国家的经济将在未来20年左右的时间里以更加迅猛的势头快速发展，到2030年发展中国家的一次能源消费、GDP、人口总量将在全球的总份额中分别占到70%、60%、87%。届时，全球能源消费总量的93%、GDP增量的70%、人口增长总量的95%将全部来自于发展国家，尤其是以中国、巴西、印度等为代表的新兴发展大国，将对全球能源的消费以及经济的增长做出巨大的贡献。随着新兴大国消费需求的增长，这些国家将加大对外贸易的进口，为全球带来可观的贸易规模。从而大大提高了新兴大国在国际上的能源议价能力，这也将成为全球能源和贸易秩序重构的重要因素及“筹码”。作为一个世界性的能源消费大国，中国可以借助综合国力的跃升和能源生产大国、消费大国和贸易大国的地位对国际能源市场发挥更大的影响作用。

五、结论与启示

本文认为，在世界能源转变的新形势下，保障中国的能源安全，就是要保障经济社会发展所需的能源供应，保障能源的生产安全、消费安全、经济安全以及能源的生态安全。从中国能源市场的实际情况出发，制定有效的能源发展战略，正确引导能源市场实现结构调整和优化配置，从而充分利用能源来增加我国的社会财富。

我国在新格局下的能源安全对策如下：第一，通过能源体制改革，建立现代能源体系，为中国能源安全提供有利的体制保证；第二，正确预测能源的发展趋势，认清中国的能源发展状况，协调好与世界能源生产和消费大国间的能源合作关系，特别是与周边国家的地缘政治关系；第三，加强对可再生能源技术的应用，合理开发清洁能源，降低对常规能源的依赖，实现能源发展的多元化；第四，进一步保障油气基础设施的建设，实现能源发展与进口供给的多元化，把握好国内和国际的两种资源与两个市场，加速促进我国经济社会的持续稳定发展。

责任编辑：廖中新