中国慈善事业的非典型发展与可持续发展*

张奇林 管雨蒙

我国目前正处于经济社会的转型期，也处于矛盾和问题的多发期。在未来相当长一段时间里，经济社会的协调发展与和谐社会的构建需要慈善事业。因此，要 “支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”①。而慈善作用的持久发挥取决于慈善事业的可持续发展。

可持续发展理论有一个基本的理念，就是多维发展。多维发展的理念是基于经济发展水平的差异和文化、体制的异质等多种因素提出来的。它的政策意义是，各国可以从本国国情出发，制定符合本国国情的可持续发展战略，走符合本国国情的可持续发展道路。多维发展的理念也适用于慈善事业。但是在强调国情的同时，我们还应尊重慈善的本质规定性。普遍性和特殊性的结合才是辩证法应有的态度。

一、慈善事业可持续发展的基本条件与内在动力

“可持续发展”的概念最初源于生态学，指的是对于资源的一种管理战略，后来被广泛使用，成为一个涉及经济、社会、文化、技术和自然环境的综合的动态的概念和一个有关经济社会发展的全面性战略。可持续发展的核心是能力建设，以满足当前和未来发展的需要。基于此，我们认为慈善事业可持续发展的关键是动力机制的建设和保证动力传输的基础条件。

（一）慈善事业可持续发展的基本条件

慈善事业的可持续发展需要一些基本条件，这些条件涉及政策导向、经济发展、社会环境和法律制度等方面。

第一，政策导向。从规范意义上讲，慈善事业是一种非正式的制度安排。因为从慈善事业的缘起来看，它源于自发的慈善活动，民间性和源于主体性的自愿性是慈善事业的本质特征。政府通过公共政策彰显的权威和影响不应起决定性作用，而应起导向作用。从激励的角度讲，政府可以引导慈善事业的发展；从管理的角度讲，政府可以出台政策加以规范。这些都是发展慈善事业不可或缺的。但政策导向只是慈善事业发展的一个基本条件，绝不应成为决定性的影响因素。但在中国的语境下，政治因素往往是影响慈善事业发展最重要的变量。

第二，经济发展。慈善事业是经济发展到一定阶段和一定水平的产物。从美国近40年的历史数据来看，经济发展与慈善捐赠呈正相关，慈善捐赠随着经济周期的变化而变化，而且总体趋势是随着经济的增长而增长。但经济发展只是一个宏观变量，它与慈善捐赠并无直接关系。与慈善捐赠有直接关系的是反映经济发展水平的微观变量——居民收入。经济学家对收入弹性的研究表明，收入与慈善捐赠也是正相关的关系。因此，经济发展是慈善事业可持续发展的一个基础条件，但非决定性的影响变量。

第三，社会环境。社会变迁和社会环境既会通过影响慈善需求来影响慈善供给，也会直接影响慈善供给。某些突发事件 （如自然灾害）或特定历史时期 （如战争年代）会导致慈善捐赠的爆发性增长，但这毕竟不是常态，不具有可持续性。慈善事业的可持续发展归根结蒂是慈善捐赠的持续增长和慈善的持续供给。动荡的社会环境下谈不上慈善事业的持续发展，慈善捐赠所谓的爆发性增长也只是虚假的繁荣，良好的社会环境才是慈善事业可持续发展所必需的。所谓良好的社会环境，我们强调两个要件，一是社会风气，二是舆论环境。就社会风气而言，除了团结、友爱、互信以外，意气风发、健康向上的社会风气也很重要，它有助于提高捐赠的慷慨度。至于舆论环境，与各类媒体的宣传和动员有关，而且有定量研究表明，慈善新闻报道的内容和形式同等重要。

第四，法律制度。慈善事业所处的是一个自发的市场，参与其中的每个人都是理性人，虽然客观上都在为社会公益作贡献，但每个人做慈善的动机各不相同。同时，这个市场充满了竞争和无序。因此，慈善市场最需要的基础设施是法制，它是慈善事业健康发展与有序运行的根本保证。法律制度的完善也是慈善事业走向成熟的一个标志。我们探讨慈善事业的可持续发展问题，实际上是探讨慈善事业如何走向成熟，从逻辑上讲，法律制度是慈善事业可持续发展的基本要件。

以上四点虽然重要，但慈善事业可持续发展的能力取决于它的内在动力。

（二）慈善事业可持续发展的内在动力

可持续发展理论中有一个重要的概念叫 “可持续收入”。这个概念的含义是，不会减少总资本水平所必须保证的收入水平。它基于的理念是，只有当全部的资本存量随时间保持不变或增长时，发展才是可持续的。因此，我们在衡量慈善事业可持续发展水平和可持续发展能力时，可采用类似的指标，如可持续捐赠收入②。

捐赠者是否愿意捐赠有两个考量，一是捐赠的价格，它随税收政策的变化而变化。在收入一定的情况下，捐赠价格越低，捐赠也会越多。同时，随着收入的增加，捐赠量也会增加。经济学上用收入弹性和价格弹性来度量它们之间的关系。二是收益，这里讲的收益可分为两种，一种是私人的收益，主要是个人效用的满足；另一种是公共收益，也就是公共利益的实现。基于前者的最优捐赠水平取决于个人，在后一种情况中，由于有 “搭便车”的心理和 “搭便车”的情况发生，提供的公共物品数量往往少于最优水平。

因此，捐赠者在捐赠时会作成本和收益的考量，但这不是一个标准的成本效益的决策模型，因为在有些情况下成本和收益是分离的。透过捐赠者的捐赠意愿和动机，我们可以得到关于慈善事业动力机制形成的三点启示：

一是捐赠者慈善意识和慈善能力的培养。首先是从精神和气质上培养公众的慈善意识和慈善自觉。如果仅仅以为人性善的本性就能达此目的，那就太乐观了。慈善意识和慈善自觉的养成是一个教育的过程。这里讲的教育，从形式上看，既包括正规的学校教育，也包括非正规的社会教育；从内容上讲，主要是主流价值观或宗教的引导、文化的积淀与熏陶。其次是从物质层面提高公众的收入，让公众有更多的资源和选择做慈善。

二是慈善组织的自身建设。慈善组织建设的基础是公信力建设。捐赠者和慈善组织之间不是一锤子买卖，这也是慈善事业可持续发展最好的注解。良好的公信力是慈善组织对捐赠者的回报，是慈善组织应尽的义务。在公信力建设的基础上，慈善组织要不断提升自主发展和创新的能力。现代慈善事业是以慈善组织为组织基础的，慈善组织直接面向慈善客体，推动慈善事业发展的动力能否形成有效的合力，关键在于慈善组织的能力建设。慈善组织通过自主发展和创新，不断提高慈善资金的使用效率，不断寻找和开发更多的资源来参与慈善事业，形成以慈善组织为中心的 “结构洞” （Structural Hole）③，这也是慈善事业可持续发展的题中之义。

三是政府的制度创新。鉴于慈善捐赠和慈善组织对政策的敏感性，政府的制度创新应是慈善事业可持续发展的活水。制度创新的内容比较宽泛，但有两点值得关注：一是政策工具的选择。关于政策工具有很多解读和划分，但一个基本的原则是，选择既符合国情又符合慈善事业本质规定性的政策工具，尽量减少强制性政策工具的使用，多使用非强制性政策工具，将选择权和决定权留给捐赠者和慈善组织。二是以开放和包容的方式对待慈善组织的创新和慈善事业发展过程中出现的新情况和新事物，不断完善相关制度。这本身也是一种创新，但创新并不意味着可以放松监管。因此，制度创新有三条底线：一是保证捐赠者的自愿性和慈善组织的独立性；二是公平性，避免选择性激励和制度性不公平的发生；三是监管要严。

慈善事业的可持续发展是一个系统工程，上述基本条件和内在动力分别构成支持慈善事业可持续发展的外壳和内核。外壳和内核是一个互相联系、相互影响的整体，它们的协调与耦合才能实现慈善事业的可持续发展。

二、中国慈善事业的非典型发展及其影响

（一）中国慈善事业的非典型发展

慈善事业具有鲜明的公共性。从公共性的角度看，慈善事业有两个内核：一是慈善植根于人的行动，生长于国家公共权力和社会之间的公共领域，与政府、企业等处于不同立场、具有不同偏好的利益主体进行交流、辩论和博弈，体现了个体间的差异和表达差异的场合的存在；二是慈善蕴含着公共利益的价值取向，个人的慈善行为表达了公民的公共责任和公共精神，体现了个体间基于公共利益的共通的一面。但是，由于公共领域的变化和慈善主体的局限性，慈善的公共性容易被扭曲和异化。在中国，慈善事业的发展呈现出不同于其他国家的态势，具有非典型意义。

第一，慈善组织的独立性弱。一般认为，现代意义上的慈善组织作为公民社会的重要表现形式之一，至少体现着三个方面的文明内涵：一是基于“分权”的有限政府的理念；二是市场经济体制的发育；三是以个人权利为出发点的权力制衡机构。④但是中国慈善组织的发展却有其独特性。1990年代之后中国慈善组织的恢复与蓬勃发展，与政府的主动放权和诱导式培育分不开。改革开放后，由于传统福利模式的解体，政府面临着严重的资源短缺和治理危机，不得不尝试一切可能的方法来获取新的资源，同时又要实行有效的社会控制。资源获取需求和社会控制需求间的矛盾，使得政府采取了 “组织外形化”⑤的方式来发展慈善事业。中国目前主要的慈善组织都有着官方或者半官方的背景，这在很大程度上致使慈善组织成为政府机构的附庸，或者本身就是变相的政府机构。

第二，动员性与强制性志愿活动普遍存在。慈善行为是一种自发性的志愿活动，否则它便失去了公共性的本真。社会责任和公共精神会使人们自发行动，参与慈善；同时，这种公共性的存在也成为国家和政府从外部去动员人们作出奉献的理由。这种动员是合理的，也是符合市民社会的良性互动精神的。但是，如果动员变成了强制，自发与义务等同，结果就会适得其反。在中国慈善发展的过程中， “摊派性募捐”是一个比较普遍的现象，我们要从这种现象中认识到为了全体利益而压制个人自由的危险。慈善的参与应以尊重个体的主体性为前提，以自愿为基础。

第三， “慈善失灵”问题。慈善组织作为公共物品的提供者，有着固有的缺陷，如慈善的供给不足、慈善的特殊主义、慈善的家长式作风、慈善的业余主义等⑥，这就是所谓的 “志愿失灵”或 “慈善失灵”。慈善失灵的问题具有普遍意义，而非只是中国慈善组织所特有。但是在中国，在政府与慈善组织特殊的关系模式下，会产生非典型的 “慈善失灵”，如政府对慈善组织的选择性激励⑦、慈善组织公信力失败等。慈善的公共性决定了慈善组织的财产具有公益产权和公有性质，政府会不自觉地利用和控制这些资源。这是行政权力控制经济资源的路径依赖对于慈善组织发展的影响。

（二）中国慈善事业非典型发展的影响

慈善事业可持续发展的基础是捐赠收入的可持续增长，而捐赠收入的可持续增长来自外部条件和内在动力的耦合。同时，慈善事业的可持续发展之路是基于国情和慈善的本质规定性作出的战略选择。以政府为中心、由政府主导的慈善事业发展模式显然是一种非均衡的、非典型的发展模式，其短期效应可能比较明显，但从长期来看，它抑制甚至破坏了慈善事业可持续发展动力生成机制的形成，其可持续性值得怀疑。

第一，抑制了慈善组织的自主发展。中国慈善组织对政府的依赖源于以政府为中心的 “结构洞”的存在。在这种结构中，慈善组织的内部管理、资源使用方式和活动空间很大程度上受政府的影响，难以在活动中自主地去寻求创新，只能按照政府规划的 “路线图”行进。这种僵化的结构、理念和行为方式抑制了慈善组织自主发展的冲动和能力，减少了慈善发展的活力。

第二，扭曲了慈善市场的竞争机制。我们将捐赠者和慈善组织参与和活动的场域比作一个市场，是因为它与普通的商品市场有相似的地方，比如捐赠者和慈善组织的自由进入和退出⑧、众多慈善组织之间相互竞争等。但不同的是，普通的商品市场是以价格机制来配置资源的，而慈善的市场中，价格机制的作用比较有限⑨，慈善资源的配置受社会规范、宗教、慈善组织的品质和产出等因素的影响较大。在一定的社会环境中，慈善组织之间的竞争是配置慈善资源的重要机制。政府背景和选择性激励导致了慈善组织的 “双轨制”和慈善资源的垄断，这种制度性的不公平扭曲了慈善市场的竞争机制，降低了慈善市场的效率，抑制了慈善发展动力的形成。

第三，慈善事业的 “繁荣”与捐赠的爆发性增长会引起误读、误判乃至误导。不可否认，近年来我国慈善事业得到了较快发展，无论是慈善组织的数量还是捐赠额都有较大幅度的增长，慈善活动的质量和慈善发展的环境都有明显改善。特别是2008年，民间的慈善热情因重大事件和巨大灾害而出现“井喷”，有机构认为这一年是 “中国慈善新纪元”⑩。这种判断未免过于乐观。至少从慈善发展的角度看，慈善发展模式并未出现根本性的转变，慈善组织远没有脱离政府设计的 “结构洞”，实现自主发展。捐赠的爆发性增长恰恰表明了中国慈善事业的不成熟，与可持续发展尚有一定的距离。对中国慈善现状的误读和误判会导致误导。一是忽视慈善“基础设施”的建设，最重要的 “基础设施”应该是慈善法律制度；二是误导捐赠者，以为被动捐赠是一种常态，从而形成畸形的慈善意识和慈善文化；三是形成路径依赖，为慈善事业的可持续发展增加障碍和阻力。

三、中国慈善事业可持续发展的战略选择

基于可持续发展是协调发展和多维发展的理念，中国慈善事业可持续发展的战略选择既要考虑中国的国情，又要尊重慈善事业的发展规律；既要创造条件，营造良好的外部发展环境，又要创新思维，培育和维护可持续发展的内生动力。

第一，要正确处理政府与慈善的关系，充分发挥政府和政策的引导作用。政府与慈善的关系是公共权力领域和社会公共领域关系的缩影，公共物品的提供是两者的交集。慈善是利他性、主体性、公开性、民间性和多样性等公共性特征最直接、最集中的体现，对于补充和矫正公共权力的公共性有不可替代的作用。从公共利益最大化的角度讲，政府与慈善应是合作互补共赢的关系，而非对立关系，更非零和关系。合作伙伴关系的前提是平等的存在。首先要强调的是 “存在”，也就是要解决要不要发展慈善的问题。改革开放以来，慈善事业的迅速发展和社会作用的逐步显现，引起了党和政府的高度关注和重视。我国慈善事业的发展已经具备了坚实的政治基础。其次，也应该看到，由于传统政治文化的影响和制度的惯性，在政府与慈善的关系中，政府始终处于居高临下的强势地位，慈善公共性的异化就是这种格局的集中体现。从尊重慈善事业的发展规律出发，为慈善事业的可持续发展计，要减少公共权力对包括慈善在内的社会公共领域的侵蚀与控制。政府要赋予慈善组织适当的行动权力空间，进一步转变职能，调整和规范业务主管单位和慈善组织的关系。业务主管单位要逐渐从直接管理活动中退出来，进行间接管理。要通过治理，尽力减少慈善组织内部的官僚作风和不作为现象。要改变以政府为中心的 “结构洞”格局，在政府和政策的引导下，构建以慈善组织为中心的 “结构洞”，促进慈善组织真正成为独立的、自主的、具有批判精神和公共价值的组织，成为公民参与公共生活的公共空间。

第二，以社会主义核心价值体系为指引，培养社会的公共精神和慈善意识，从理念和文化上培育慈善事业可持续发展的内在动力。人的善爱之心是平等的，参与慈善是自愿的。同时慈善具有鲜明的实践性特征，只有参与才能实现利他。虽然参与慈善的动机多种多样，但慈善自觉不可或缺。慈善自觉的形成来自公共精神和慈善意识的培养。西方以宗教立国，宗教慈善在西方国家的慈善事业中起着重要作用。这种作用不仅限于宗教慈善为慈善事业贡献了多少资金和义工，更重要的是它对世道人心、社会风气乃至主流文化的影响，宗教慈善是西方社会慈善事业发展的重要引擎。我国也不失这样的慈善资源。社会主义核心价值体系既包含了中华民族的传统美德，又体现了时代精神，并以开放的胸怀包容世界上一切先进的文化，是培养社会的公共精神和慈善意识的价值基础和思想基础，是实现多元主体趋同与共识的价值取向。

第三，加强制度建设，创新管理方式，完善政策工具，规范和激励慈善事业的发展。制度既是一种资源也是一种约束。⑪规范有序的制度环境是慈善事业良性运行的保证。公共管理过一点是侵蚀，少一点是缺位，如何把握这个 “度”是对管理者的政治智慧和管理能力的巨大考验。创新管理方式，最重要的就是完善政策工具的设计和使用。政策工具的选择既要考虑工具本身的特征，也要考虑所面对问题的性质；既要考虑政府的经验、偏好和路径依赖，也要考虑受众可能的反应；既要考虑政府的行政效率，也要考虑作为公共性的目标效率。从一般意义上讲，在国家能力强，政策系统复杂的条件下，首先要考虑的是非强制性政策工具或市场工具。⑫慈善是一种私人行为，具有独立性、自愿性和自治性；同时，慈善不是一种纯粹的利他主义行为，公共物品的提供也存在 “搭便车”的情况。因此，在政策工具的选择上既要尊重慈善的主体性，又要有激励性。从此意义上讲，非强制性政策工具的使用具有合理性。具体来说，加快慈善立法，加强税法激励是我国的当务之急。要以法律的形式，明确政府与慈善的边界，建立慈善的激励和监督机制，保障慈善的公信度。⑬

第四，加强慈善组织自身建设。慈善组织建设的主要内容包括完善组织的治理结构，增强慈善组织的资源动员能力和筹资能力，建立公开、透明的财务报告制度，提高慈善组织的运行效率等。促使慈善组织加强自身建设的有效途径是建立竞争机制。应把政府的支持和资助显性化，边界和职责明确化，让慈善组织在市场中建立信誉，赢得信任，公平竞争，获取资源，建立起属于自己的 “结构洞”，真正实现自主发展。为进一步完善市场竞争机制，需建立统一高效的信息发布平台，推动第三方评估机构的发展，建立慈善组织绩效评估机制，不断提高慈善组织的公信度。只有慈善组织足够健全和强大，堪称政府伙伴时，才有可能与政府建立合作伙伴关系。

第五，积极营造有利于慈善事业发展的社会舆论环境，努力寻找慈善事业新的增长点。就慈善事业的可持续发展而言， “尽管具有影响力的战略选择很大程度上取决于慈善机构可得的资源，但是有一点可以确定的是：获得媒体的报道对非营利组织来说是一项无价的资源。”⑭特别是数字技术和互联网技术的发展不但给慈善事业带来了全新的传播理念、方式和渠道，更给慈善事业注入了新的活力，为慈善事业的发展带来了前所未有的机遇。慈善事业与互联网的互动必将是慈善事业新的增长点，对于慈善事业的可持续发展至关重要。

注释：

① 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》， 《人民日报》2013年11月16日，第1版。

② 慈善组织的收入形式多样，包括捐赠、政府资助、商业营收、会费、投资收益等，其中捐赠是主要的收入和资源来源。而捐赠又不仅限于捐资，还有捐物、义工等形式。但这些捐赠形式均可按市场价格折算成现金，以货币计价，因此，我们用 “捐赠收入”来统称各种形式的捐赠。

③ 关于 “结构洞”的讨论，参见张奇林、石磊：《陷入还是自主：中国慈善组织的 “结构洞”——以湖北省慈善总会为个案》， 《武汉大学学报》 （哲学社会科学版）2015年第4期。

④ 冯英等： 《外国的慈善组织》，中国社会出版社2007年版，第15页。

⑤ 所谓组织外形化，是指中国慈善组织 （主要是官办慈善组织）在形式上极力宣称其民间慈善团体的性质，实际上却是由政府在运作，采用政府的行动逻辑。参见田凯： 《非协调约束与组织运作——一个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架》， 《中国行政管理》2004年第5期。

⑥ ［美］莱斯特·M·萨拉蒙： 《公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆2008年版，第47—50页。

⑦ 主要表现在政府对不同的慈善组织给予不同的政治地位和经济激励，其结果是慈善资源向少数组织集中，而其他的慈善组织往往无力向社会提供更多的服务，慈善的多元性和竞争性受到抑制。

⑧ 当然，对慈善组织而言，经过一定的审批程序是必需的，但合格的慈善组织进入这个市场应该是没有任何障碍的。

⑨ 在税率一定的情况下，捐赠者面临的价格几乎是固定的。

⑩ 民政部社会福利和慈善事业促进司、中民慈善捐助信息中心： 《2008年度中国慈善捐助报告》，第1页。

⑪ ［美］B·盖伊·彼得斯、弗兰斯·K·M·冯尼斯潘编：《公共政策工具：对公共管理工具的评价》，顾建光译，中国人民大学出版社2007年版，第215页。

⑫ ［美］迈克尔·豪利特、M·拉米什： 《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第281页。

⑬ 张奇林： 《美国的慈善立法及其启示》， 《法学评论》2007年第4期。

⑭J.C.Jenkins,Nonprofit Organizations and Policy Advocacy,in W.W.Powell(ed.),The Nonprofit Sector:A Research Handbook, New Haven, CT: Yale University Press,1987,pp.296-320.