主办侦查员制度的历史沿革分析

中国人民公安大学讲师 包涵博士

十八届四中全会对我国司法体制改革作出顶层设计，提出“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平与正义”。四中全会召开后，公检法等各方开始按照这一战略蓝图施工，分别提出了相应领域的改革意见。2015年2月15日公安部发布消息，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，已经由中央审议通过。全面深化公安改革，与以往对策性的改革不同，是一次全面系统、综合配套、触及根本的改革。《框架意见》共涉及七个方面的主要任务，100多项改革措施，几乎涵盖公安工作和队伍建设的各个层面和领域。

在公安执法规范化建设方面，针对当前公安执法工作中仍然存在的“执法不严格、不规范、不公正、不文明甚至权钱交易、徇私枉法”等严重影响公安机关执法公信力的问题，改革方案从完善执法办案制度、执法司法衔接、执法责任制度以及人权保障制度四个方面提出一系列举措，以确保权力在法治轨道上运行。“注重责任落实，探索建立主办侦查员制度，落实办案质量终身负责制”的改革尤为引人注目。

在当前的司法体制当中，法检两院建立的主审法官、主任检察官制度已经开始运行，且目前已有较为合理与完善的规范运作。主审法官制度在刑事诉讼法中没有明确规定，但《人民法院第一个五年改革纲要 （1999-2003）》就已提出并在地方形成试点经验，而在 《人民法院第四个五年改革纲要 （2014-2018）》中正式提出主审法官制度，以实现让审判者裁判、让裁判者负责的目标。主任检察官最初由2000年最高人民检察院办公厅 《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任制试点工作的意见》中提出，目的是为了“明确办案职责，提高工作效率，保证办案质量”。公安机关探索建立主办侦查员制度正是为了构建同检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系。

相对于法检两院主审法官、主任检察官的探索实践，公安机关探索建立主办侦查员制度起步略晚，意在落实办案责任制、着力提升执法公信力。在全面深化改革和全面依法治国的大背景下，建立具备错案防范与纠正机能的主办侦查员制度，有助于公安机关顺应依法治国的总体目标，也有助于公安机关在近年来饱受诟病的执法公信力、冤假错案等问题上找到合理的解决渠道，同时也是公安机关推进司法改革的应有之意。然而，探索建立主办侦查员制度不应仅仅局限于对框架意见的文本解读，还应在实践层面对制度设立与完善作细致考察。

事实上，检察机关在办理自侦案件的过程中，也曾探索过主办侦查员制度，以强化办案责任制、提高办案质量和诉讼效率。例如1999年广东等地检察机关曾经开展过建立主办侦查员的试点工作。[1]而某些公安机关也对主办侦查员制度的建立和完善，在实践领域提出了较多的意见和建议。[2]然而，对比法检两院已经成型且实践良久的主审法官和主任检察官制度，公安机关的主办侦查员制度尚未经实践检验，框架意见和改革方案对主办侦查员选任条件和程序、工作内容与方式、职责、监督考核和奖惩以及领导指挥都没有明确的规范，也没有考虑主办侦查员同现有侦查制度的协调，若出现冲突应当如何解决等问题。主办侦查员制度作为公安机关提升执法公信力、提高办案水平的一剂“良药”，疗效如何还有待具体制度设计、规则制定以及实践的运行反馈。

应当看到，探索建立主办侦查员的指导精神是以人权保障、完善执法办案制度、执法司法衔接以及执法责任制作为主轴的，是以审判为中心的诉讼制度在公安机关办案环节的具体表现和应对举措。目的是设立执法环节中各种监督措施以防止权力的滥用、保障公民权利。但是从当前的主办侦查员制度本身来看，主办侦查员“责任”规定明确而“权利”却相对欠缺。主办侦查员的选任以及所有的侦查行为都要受到极其严格的监督，对于办案质量有被终身追责的风险，但却没有相应的待遇、职位晋升等配套的保障措施。同时，案件办理质量的高低并不完全系于侦查员“主观”上的办案能动性，因为在案件办理过程中，受客观办案条件、侦查技术水平以及案件本身发生情况等种种制约，案件结果并不一定会完全符合“客观”上的正确状态，是否能够以未来的预期结果来作为已结案件的评判标准，值得商榷。如果建立一种完全意义上的客观评价标准，无异于会束缚办案人员的手脚，导致主办侦查员这一角色成为“烫手的山芋”。

综合来看，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关的改革方案力度、广度前所未有，设立的制度也较为新颖，值得期待。然而，我们也应当注意到，“一分部署，九分落实”，在实践中这些制度如何运作，在运行的过程中能够取得多大的作用，还应当长时期地观察具体的落实情况，并根据实践中反映的问题进行及时和合理的修正。

[1] 吴明来.试行主办侦查员制度的实践与思考[J].检察实践，2000，（2）.

[2] 史述云，季华琴.主办侦查员制度的完善、管理之初探[J].上海公安高等专科学校学报，2005，（1）.