从组织认可到法治调控：论警察枪支使⒚的规制

刘恺

（中国人民公安大学，北京 100038）

从组织认可到法治调控：论警察枪支使⒚的规制

刘恺

（中国人民公安大学，北京 100038）

面对当前严重的暴力恐怖犯罪，警务用枪经历了从限制使用到鼓励使用的巨大变迁，其背后存在一种权力运行逻辑：组织认可是规制枪支使用的主要方式。这种规制模式在社会维稳、权力自我约束等方面展现出积极的效能，也带来违背法律的重大缺陷。从法治化调控的理念出发，应在立法和司法两个层面进行规制，将警察枪支使用纳入法治范畴。

组织认可；法治调控；枪支使用；规制

一、问题的提出

当前反恐形势日趋严峻，警察持枪击毙暴恐嫌疑人的事件接连发生，此举有效保护了广大人民群众的生命财产安全，得到了社会舆论的褒扬。值得注意的是，在北京“10·28”、昆明“3·1”等重大暴恐事件发生后，公安部下令要求各地公安机关强化立体化治安防控体系，做到巡逻武装化和备勤动态化，并建立快速反应机制。对有重大社会危险性、严重影响群众安全感的极端暴力犯罪，要依法采取果断措施予以打击。警察武装程度随之进一步提高，持枪执勤的举措一时在各地公安机关全面执行。从2014年4月初开始，全国公安机关又组织开展了为期3个月的依法使用武器警械专项训练活动，自上而下鼓励一线警察合法用枪的信息正在逐层传递。

在此前相当长的时间内，警察一直处于使用枪支的严格限制状态，基层一线普遍存在“不让用、不敢用、不愿用、不会用、不善用”等非正常现象。基层曾经流传着这样的顺口溜——“带着枪巡逻，好比提着炸药包走钢丝”，“开枪前是警察，开枪后沦为阶下囚”，这反映出广大民警在使用枪支时的消极态度和无助心理。［1］由于公安工作的特殊性、危险性和不确定性，警察不能依法有效使用枪支，就难以及时震慑、制止违法犯罪活动，也增加了遭遇暴力袭击的伤亡风险。此外，由于长期不使用枪支，警察在紧急情况下使用枪支的意识和技能大大降低，执法行为一旦失误，很可能承担司法审查和社会舆论的双重高压。例如，在2004年兰州姜云春怀揣“炸药包”讨债被击毙案、2007年珠江医院副教授枪击身亡案中，警察开枪均遭到组织上级的否定评价。

警察枪支从限制使用到鼓励使用的前后变迁，反映了警务用枪后果的不确定性。这种不确定性对警察执法能力的影响极为深刻，容易出现两种极端状况：当限制使用时，警察对开枪持消极态度，很可能贻误战机；当鼓励使用时，警察对开枪持积极态度，很可能滥用武力。更为重要的是，它关涉警察在使用枪支时是否拥有一个稳定的心理预期。①昆明“3·1”暴恐事件中15秒击倒5名暴徒的特警在接受央视采访时说：“当时那个情况没有时间考虑那么多，我将他们击毙在地之后我还在考虑，我这个枪是不是开对了，我还是有这种想法。但是看到从火车站方向一具一具的尸体抬出来的时候，我自己心里边稍微有一点儿安慰。我认为我还是挽救了好多无辜的生命，对得起昆明市的老百姓，对得起我手中的枪，对得起我头上的国徽。”警察在实战中往往因吃不透内部规则的松紧而产生困惑：在什么情况下使用枪支才是合法合理的？开枪后能否获取单位和领导的支持和认可？是否存在违法或者滥用枪支的嫌疑？

当然，我们能以当前严峻的反恐形势来支持警察的枪支使用，但是，并非所有威胁公共安全和警察执法安全的行为都属于暴恐案件。因此，现在警察在普遍范围内使用枪支是不能仅仅用反恐形势来解释的，这背后还存在更深刻的权力运行逻辑。

二、警察枪支使用的现实逻辑：组织认可

在当前中国社会转型期内，组织化调控仍然是构建社会治安综合治理网络的核心主导机制。所谓组织化调控，就是通过党的组织网络和政府的组织体系，并在组织建设和组织网络渗透的过程中不断建立和完善执政党主导的权力组织网络，使社会本身趋向高度的组织化，最终主要通过组织来实现国家治理目的的一种社会调控形式。［2］转型中的中国组织化调控模式的延续意味着国家治理绩效取决于组织功能发挥的程度。这种依靠和利用组织资源的治理模式自然也投射到了警政领域，在警务实践中，特别是在处置重大暴力犯罪时，警察枪支使用并非基于法律法规而进行一般性评估，而是基于个案的政治考量和执法风险的担忧，形成了通过组织认可来规制警务用枪的现实逻辑。

所谓组织认可，是指警察管理组织通过内部程序，对警察个体具体执法行为的正当性采取肯定或否定评价的模式。组织认可模式具有三方面特征：一是行政化。组织决策和命令可以自上而下直接向成员布置行政工作。二是意识形态性。将政治的正确性置于行政的科学性之上，在具体执行中注重政治组织的目标和利益。三是人格化。组织领导的个人意志和观念常常超越组织规则，直接作用于决策执行过程。那么，这一规制模式是通过哪些途径对警察开枪执法施加影响呢？第一，事前要求警察个体坚决贯彻执行请示汇报制度。对于案件性质的认定、执法行为的选择、行为实施的时机等裁量事项，现场执法的警察必须实时向组织请示汇报，由上级研究判断使用枪支的合法及合理性，并下达指令，要求警察个体服从执行。这是警察使用武器的第一道紧箍咒，会对警察的执法心理形成重要干预。第二，事后对警察个体的枪支使用情况进行事件定性和组织确认。《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》（以下简称《条例》）第13条规定：“人民警察使用武器的，应当将使用武器的情况如实向所属机关书面报告。”鉴于枪支使用造成的重大社会影响，地方一般会召开党政集体会议讨论决定事件的处理结果。党政会议人员组成结构多元，不仅出自政法系统，还自来非政法系统，他们看待问题角度不尽相同，形成论断并非都以法律为基准。此外，会议程序不透明，会议文件不对外公布，即使警察对会议决定结果存在异议，在现有制度框架内也无正式申诉渠道。如果警察自身使用武器的行为不被组织肯定，意味着很大可能承担法律责任或者行政责任，并且会对自身的职业发展产生难以挽回的损害。［3］

三、组织认可模式产生的原因

警察的现代性无时不刻地展现出它的两重性：时常在对社会的管控与服务中犹豫徘徊，时常在更多保护还是更多限制中摇摆不定。［4］从内生的政治性来看，警察是依法维持秩序的强制性力量，会与公众权利和自由产生矛盾冲突。但从当下的政治表现来看，警察为维护政治合法性，把自己宣传成有求必应的“万能保护神”，过分强调服务社会和保护公众的职能，刻意回避“国家合法暴力机器”的本质，通过与社区和公众进行互动合作以规避政治风险。

警察枪支使用是国家法律赋予警察在执行公务过程中一种最高形式的强制手段，其结果像是“不经审判而执行死刑”，会产生强烈的政治效果、社会效果和法律效果。但是，政治效果、社会效果存在不稳定性，取决于具体的政治生态和民意风向。当开枪引发政治效果与社会效果、法律效果之间产生冲突时，①譬如以下情形：从当时的情境看，警察开枪是合理的，但死伤者又是无辜的，这种被称为“可宽恕的杀人”的执法事件，其政治效果、社会效果与法律效果三者之间产生了分裂。组织上级很可能会优先考虑事件的政治影响，把维护社会稳定放在首位，往往采用事件定性的方式尽快平息事态。

由于警察组织对成员承担政治领导和行政管理责任，不希望看到警察使用枪支出现不当甚至违法的情况，所以组织上级牢牢掌握开枪的批准权，要求警察在枪支使用上严格执行请示汇报制度，没有命令不准开枪。同时，由于群众满意度和公众安全感是警察组织和上级绩效考核的重要指标，顾及开枪可能引发传谣炒作、投诉控告甚至上访闹事等不良后果，上级会通过组织确认的方式，及时为警察开枪事件定性，以抚慰民心，防止事态扩大恶化。

四、组织认可模式的效能与局限

在社会转型的大背景下，受到组织化调控治理模式的示范辐射，组织认可作为警务用枪的规制方式，在加强自我约束、保障社会秩序和规避警民冲突等方面展现出特定的效能。

（一）组织认可模式的效能

1.增进了枪支使用的“正当性”。警察组织通过事前授权、过程监督、事后确认相结合的方式，一方面坚持“慎用武器警械”的态度和原则，另一方面利于及时发现并有效制止违法用枪行为，减少因违法而带来社会安宁与秩序的严重损害。因此，在当前绝大多数情况下，警察枪支使用的“正当性”更多来源于组织认可。

2.及时，便捷，高效。组织认可这一规制方式贯穿于警务用枪执法的全过程，具有及时性和针对性。警察个体能随时根据组织下达的指令调整战术策略，规避执法风险。与司法规制的滞后性相比，组织认可在规制效率上有着显著的优势。

3.便于深层监控。作为打击违法犯罪的内行与专家，警察组织比立法机关和司法机关更熟悉警务管理，更能发现存在的问题与不足。此外，警察权力在有些情况下是“低能见度”的权力，加上基层警察之间讲义气、彼此保密，很难为律师或法院监控。［5］警察组织内部有鲜明的上下级关系和严格的纪律要求，更容易形成一种基于服从的监控。

4.减少了警民之间的对抗。在现实中，警察组织对武力使用往往采取克制态度，严格收紧开枪的批准权，在源头上抑制了对抗风险。对于开枪可能产生的不良后果，组织也能提前预判事态发展，展开高效的内部调查，及时为事件定性下结论，以回应公众的诉求，力图实现警察权和公民权的结构性均衡。

（二）组织认可模式的局限

组织认可作为一种内部规制，由组织通过决定命令的方式自上而下做出，因受到各方面不确定因素的影响，结果存在很大的不确定性。组织认可是对执法行为的自我评价，缺乏法律和规则支撑，更没有外部力量参与监督，与公正、透明的法治行政理念不符，因而导致诸多局限性。

1.非统一性。由于警务执法的复杂性，不同的地方和警察组织对执法情形的判断、对法律规定的理解等存在差异，没有规范性可言，与法治的统一性相违背。

2.非稳定性。组织认可很大程度上依赖警察组织上级的意志，因此缺乏稳定性，不能长期、持续地发挥效用。笔者亦担忧，当组织领导受错误绩效观影响，片面追求政治、社会效果时，做出的决策是否科学是值得商榷的。

3.无法超越自身利益。“自刀不能削自把”，当枪支的使用涉及警察组织自身重大利益时，警察组织很难做出不利自身的结果认定。就公众而言，因为组织认可的封闭性，民众无法获得知情权，极易产生警察自我包庇、袒护的误解。就警察内部而言，组织上级也可能会为了集体声誉而牺牲警察个体权益，现实中不乏警察个体合法开枪而组织不予支持或组织调查不公的个案，也使警察个体对组织有时产生不信任感。

4.执法效果的不可控性。组织认可方式是基于科层体系的上下级服从命令关系而产生的，缺乏法治理念的支撑，时常陷入于法无据的困境，很难给出具有公信力的法治论断。由于司法救济渠道的堵塞，民众无法用法律保障自己的权益，往往被逼采取上访闹事等突破法律的行为以求获得社会关注，引起政府的重视并回应他们的诉求。

五、警察枪支使用的应然逻辑：法治化调控

运用组织认可的方式来规制警察枪支的使用，已无法适应社会对行政法治的期待和需求。回归法治化调控，预防和控制枪支的不正当使用，才是规制的应然逻辑。从逻辑上来说，理应包括警察枪支使用前的立法控制和使用后的争议解决。

（一）立法规制的完善

立法规制主要通过为执法权设定行为准则来实现对执法权的规范，其重要功能在于为执法者提供稳定的心理预期和行为准则。枪支使用的立法规制亟待明确两个关键点：第一，什么情况下可以开枪。《条例》第9条规定：“人民警察判明有下列暴力犯罪行为的紧急情形之一，经警告无效的，可以使用武器。”“判明”概念不够明晰，很不严谨且缺少操作性，加大了警察使用枪支的不确定性。对于开枪的判断标准问题，美国司法政策通过确立“合理地确信”①原则对此予以有效解决，值得我们借鉴运用。“合理地确信”的标准，是指以现场的事实和情景为依据，具备一般理性的执法人员能够合理推断出在当时特定条件下使用致命武力的理由在很大程度上为真。这一标准意在强调，警察是在心理高度紧张、环境因素高度不确定性的情景里瞬间做出使用致命武力的决定，这是推论的出发点。［6］第二，开枪之后的法律责任认定。警察开枪行为如果涉嫌违法，可能要承担三种法律责任：行政责任、刑事责任和民事赔偿责任。行政责任适用于警察违法使用枪支但尚未构成犯罪的情形，行政处分的方式包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除或者降低警衔、取消警衔，必要时可以采取停止执行职务、禁闭的措施。刑事责任适用于警察违法使用枪支且构成犯罪的情形，按行为性质不同可能涉及故意杀人罪、过失致人重伤罪、故意毁坏财物罪等罪名。关于民事赔偿责任，对于警察违法使用枪支造成人员伤亡和财产损失的情形，先由国家赔偿，然后视情形对肇事警察个人进行追偿。

（二）司法审查的建立

司法规制方式的目的在于私权保障和权利救济。司法规制方式的高效运作依赖两个重要前提：司法审查的普遍可获得性和原告起诉资格的放开。［7］笔者认为，第一，关于公民权利的司法救济，被执法对象有权对警察使用枪支的行为进行诉讼，应将致命武器的使用纳入行政诉讼受理范围，放开起诉资格，并把行政复议和行政诉讼有效衔接起来，用以有效化解警民之间法律纠纷，使矛盾在法治框架内得以消解。第二，司法审查应当以诉讼的方式进行，被执法对象如果起诉该警察个体或警察组织，应当参照行政诉讼或民事诉讼的程序进行，为此应当制定相应的证据规则和证明标准。第三，关于警察个体的司法救济，警察个体若对组织决定持有异议，应当赋予其申诉或起诉的权利，将开枪所引发的政治问题法律化解决。

［1］高文英.警察使用枪支的若干法律思考［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2009，（4）.

［2］唐皇凤.社会转型与组织化调控：中国社会治安综合治理组织网络研究［M］.武汉：武汉大学，2008.

［3］王珂.论警察使用武器中的裁量及其规制［J］.北京人民警察学院学报，2009，（1）.

［4］王智军.警察的政治性研究论纲［J］.江苏警官学院学报，2005，（5）.

［5］余凌云.警察使用枪支之程序研究［J］.浙江公安高等专科学校学报（公安学刊），2002，（4）.

［6］常小龙，郭威.我国部分城市警察实战用枪问题调研及对策研究［J］.中国人民公安大学学报（自然科学版），2011，（2）.

［7］徐维.论行政机关自我规制［D］.中南大学，2012.

（责任编辑：孙秀娟）

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1671-0541（2015）01-0045-04

2014-09-25

刘恺（1989-），男，江苏无锡人，中国人民公安大学治安学院2012级硕士研究生，主要研究方向：治安管理。