加强高校政府采购内部审计的思考

范卫华，曹莉丽2，（.阜阳师范学院，安徽 阜阳 236037；2安徽欣安工程建设项目管理有限公司，安徽 阜阳 236000）

加强高校政府采购内部审计的思考

范卫华1，曹莉丽2，1
（1.阜阳师范学院，安徽 阜阳 236037；2安徽欣安工程建设项目管理有限公司，安徽 阜阳 236000）

本文从高校政府采购内部控制环境、预算管理和政府采购制度等方面，分析了目前高校政府采购面临与存在的问题。从高校政府采购审计的目的、政府采购主要方法和政府采购重点工作三方面，提出加强高校政府采购内部审计，旨在达到减少高校政府采购管理中的纰漏和缺失，减少政府采购活动中违规乱纪现象，提高采购资金使用效益之目的。

高等院校;政府采购 ;内部审计;政府采购审计

近年来，我国高校领域的腐败案件呈上升趋势，如武汉大学原常务副书记龙小乐和原常务副校长陈昭方，涉嫌巨额受贿被批捕；武汉科技学院院长张建刚等人，涉嫌基建腐败被“双规”；四川省部分高校教材采购中职务犯罪案件；广东深圳职业技术学院窝案；安徽芜湖高校建设腐败窝案等。这些案件发案部位相对集中于基建、采购、后勤和招生等领域，特别是高校政府采购成为高校腐败重点区域。因此通过着眼于学校的全局目标，加强内部控制建立和执行情况的监督检查，实施政府采购审计工作，有益于减少高校政府采购管理中的纰漏和缺失，减少政府采购活动中违规乱纪现象，提高采购资金的使用效益。

一、高校政府采购面临的问题

（一）政府采购内部控制环境的不足

1．对高校政府采购工作认识有偏差。存在下面的问题：（1）政府采购由分散采购改为集中采购，各部门无法自主购买，有抵触情绪；（2）现行的政府采购模式程序复杂、审批环节多、进度缓慢、采购周期长，难以应对急需采购要求；（3）合同履行和维护服务环节由于部门间沟通不畅，导致出现验收拖延时间、服务承诺不兑现的情况；（4）由于政府采购工作质量不高，导致认为政府采购不过是“扎扎实实走程序，认认真真走过场”。

2．政府采购组织结构有待加强。一般来说，高校政府采购工作是由使用单位向采购部门提出采购申请，由采购部门负责组织实施采购，验收合格后进入审计，审计后财务部门付款，纪检部门全程监督。从流程上看各部门之间通过相互配合，履行各自职责，互相监督共同做好政府采购工作。但是由于缺乏集中领导和统一指挥，出现共享成绩、共推困难的现象。

3．采购队伍结构不合理。学校政府采购工作涉及学校的教学、科研、行政等多个方面，采购品种包括物资、工程和服务，采购的物资种类繁多，专业涉及面较广，要求工作人员对财务、政府采购和招投标方面的规章和程序要熟悉，还要熟悉市场情况，掌握产品性能、价格，以及建筑工程等方面的专业知识。学校政府采购部门为国有资产管理处，政府采购人员主要由其他职能部门临时抽取，导致对政府采购工作投入精力不足，缺乏一支政策、业务水平高，稳定的政府采购队伍。

（二）政府采购预算管理存在不足

从学校采购实际情况来看，对于教学仪器、设备、图书和基建、工程修缮等采购项目主要由学校统一按教学需要编制预算，采购预算的编制较为完善，计划性较好。但是对于科研项目、工程修缮项目采购预算计划性较差。例如各种学科建设经费或科研经费在未审批之前，很难预测经费的数额和到位时间。因此，经费一旦到位，使用单位又要求尽快投入实施，因而难以按时作采购计划的编报，计划性显得比较差。同时还存在由于学校规模大、组织层级多出现对采购项目缺乏整体调查和论证，出现仪器设备重复购置、采购预算超支的情况。

另外，由于一些突发事件造成的采购项目，也造成采购预算无法按计划进行。

（三）政府采购制度不完善

为了规范政府采购行为，高校根据自身特点制定了一系列规章制度，对采购的工作流程进行了明确要求。但是也存在制度上对采购执行环节规定不够具体，无法进行有效的执行和监督的情况。

1．评标专家小组制度的不足。高校评标专家小组主要从学校纪检、财务、基建、后勤、国资、审计、学院和采购单位相关人员中抽取。存在以下不足。（1）专业性不强。从学校内部抽取评标专家，多数为职能部门负责人，在一定程度上提高了评标的民主性和公开性，但是专业性不强，评标时难以对项目要求、技术特征和各家投标优缺点进行合理性分析；（2）可能会出现随意性评审。就评标时间来说，一般为半个工作日时间。学校一般提前2到3个小时通知评标专家，在保密的同时，也要求评标专家在到现场后半天时间内做好熟悉项目概况、技术要求、对投标文件优缺点进行比较，对技术标提出评审意见，对商务标报价合理性进行分析，根据评标办法对投标文件进行打分、排序，完成评标报告等工作内容。这么短的时间内，再加上评标专家水平参差不齐，评标常识不足，会导致评标时不能把握评标的重点难点，造成评审过于简单，甚至出现依据个人感觉进行评审，不按照评标办法进行评标的情况。

2．政府采购文件编制不细，评标办法过于简单。（1）政府采购文件编制不细。政府采购文件编制愈细、愈周密，越有利于采购实施和质量控制，反之，会导致采购过程、合同履行环节出现问题，引起纠纷，造成损失。（2）评标办法过于简单。按照政府采购和招投标公开性原则的要求，在采购文件中应明确评标办法。但从采购人的角度来说，不愿对评标标准进行严格限定，原因是担心可能会束缚采购方的自由，或出现意外情况时，调整起来较为困难。（3）过于追求低价中标。高校政府采购的功能之一就是节约支出，政府采购通过集中规模采购和引入市场竞争机制，降低交易成本，节约采购资金。但是低价也不是绝对的低价，应当是能够弥补生产成本并有适当的利润，如果不按市场规律，片面追求低价中标，会导致恶性的价格竞争，或者出现“钓鱼工程”等情况。

二、加强高校政府采购内部审计

政府采购内部审计是监督约束机制的重要一环，高校通过加强对采购活动各个环节全过程、全方位的审计监督，实施政府采购内部审计，提高政府采购工作人员依法依规的自觉意识，降低违法舞弊行为发生的可能性。

（一）政府采购内部审计的内容和目的

高校政府采购审计是对高校政府采购全过程实施的监督和评价，是财务审计、管理审计、工程审计和绩效审计等审计领域的融合，是由学校内部审计部门对本校相关政府采购活动真实性、合法性以及绩效情况进行的审计监督活动。高校政府采购审计的主要内容包括政府采购内部控制测试、采购预算、招投标、供货商选择、签订合同、合同履行、结算付款等事项。高校政府采购审计的主要目的是通过加强内部控制，改善学校政府采购质量，降低采购费用，维护学校的合法权益，促进高校经济管理水平的提高。

（二）高校政府采购审计的主要方法

根据高校政府采购项目的采购模式、采购规模和可投入资源不同，内部审计机构可以采取日常审计和专项审计两种方法。

1．日常审计是指内部审计部门对学校政府采购业务进行日常的审计监督工作。日常审计监督是对政府采购活动全过程、全方位的监督，包括对政府采购内部控制制度、政府采购预算、采购方式的选择和执行、政府投标、采购合同的履行、验收和结算等环节的审计监督。日常审计监督的优点一是具有连续性，能够通过对政府采购活动的日常监控，发现反复出现的规律性问题，为专项审计确立目标；另一方面日常审计起到全过程跟踪审计的作用，变事后审计为全过程审计监督，通过实时的审计信息反馈，对关键业务部门起到警示作用。

2．专项审计是指内部审计机构对政府采购项目的某一个问题综合运用各种审计方法进行的审计监督工作。专项审计的优点一是针对性较强；另一方面是专项审计根据需要随时开展，时效性较强。政府采购专项审计要求内部审计机构工作人员具有综合性的政府采购相关业务知识，对于专业性和技术性较强的专项审计项目，可以从外部聘请专家或委托工程类、审计类中介机构进行。

（三）高校政府采购审计的重点工作内容

1．合理选择审计项目

高校政府采购工作是为学校的教学和科研工作提供良好的货物、工程和服务，采购种类比较复杂，各种采购的资金规模也有较大差异，而内部审计部门能够投入的审计资源有限。因此，内部审计部门在制定年度审计计划时，可根据重要性水平、是否存在重大变化、风险水平等因素来合理选择政府采购审计项目，充分利用审计资源，提高审计效率。

对于经常性、常规性的政府采购项目，如教材、通用实验设备和校服等物资采购项目，寝室出新、道路硬化等修缮工程项目，工程监理、工程设计、物业等服务项目，这些采购每年采购量变化不大，价格也比较稳定，不会发生太大波动，对于此类项目可以根据重要性水平、是否存在重大变化选择部分金额较大、单价较高、比较受关注的项目进行审计。

对于临时性、突发性的政府采购项目，比如一些科研项目需要购置的相关仪器设备，用于抢修或急需的工程采购，以及由公开采购改为邀请采购、商务谈判的采购项目。此类的采购项目具有临时性和突发性，应通过对采购项目背景资料进行研究，评价重要性和风险因素，优先做出审计安排。

对学校重点政府采购项目加强审计，开展从项目立项、预算编制、采购计划制定、采购实施、合同签订、履行、验收的全过程跟踪审计，监督预算编制、采购方式选择、采购、投标、评标等活动，各个采购环节内部控制制度是否建立健全、执行情况等。

2．内部控制测试与实质性审计相结合

政府采购内部控制包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个要素。通过内部控制测试可以掌握高校内部控制及健全性和有效性，针对内部控制的薄弱环节，内部审计人员明确审计重点、步骤和方法，更有针对性制定实质性审计方案和审计程序。可从以下几个方面进行：

第一，审查内部控制环境。主要是通过审查学校政府采购人员管理制度、政府采购职业道德建设情况、政府采购信息的透明度、内部监督是否健全有效等内部控制环境要素，来研究和评价政府采购内部控制意识，政府采购管理人员对政府采购内部控制重视程度，政府采购部门和工作人员开展采购活动和履行控制责任的情况。

第二，审查内部控制制度。对内部控制进行测试主要内容是审查学校制定的与政府采购相关的内部控制制度，如业务授权、职责分离、采购控制、验收质量控制、信息与沟通和独立监督等是否健全、有效和得到连续执行，政府采购档案是否完整，政府采购纠纷是否能够得到公开、公正的处理等。

3．强化高校政府采购预算审计监督

政府采购预算审计是政府采购审计工作的基础。主要内容一是政府采购预算完整性审查, 是否应列入政府采购的部门和项目全部按要求全部纳入采购预算，有无化整为零规避政府采购的情况；二是政府采购资金的合规性审查，资金来源是否符合规定，有无挪用其他采购预算资金的情况；三是政府采购项目的合理性审查，采购项目有无高标准、重复采购的情况；四是政府采购预算的有效性审查，政府采购预算确定后有无随意更改，预算追加调整是否按规定程序审批，政府采购执行情况等。

4．政府采购实施环节的审计监督

政府采购实施环节审计除对政府采购相关规定的执行情况进行审计外，主要是审查政府采购部门是否按内部牵制原则设立业务授权、职责分离、质量控制、采购档案管理等内部控制制度，内部控制制度是否健全、有效和得到连续执行。

对政府采购人员的审计内容包括是否遵照公开、公平、公正的政府采购原则切实履行职责，有无违反规定程序进行暗箱操作、私自与供货商串通透露标的的行为；有无泄露采购信息，与投标人串通进行虚假采购的行为；评标专家的选择是否符合规定，是否满足评标项目专业要求，以及是否实行了回避制度等。

对政府采购程序的审计内容主要是审查采购程序是否严格按照相关法律法规、学校制定的相关文件来执行。是否按规定来选择公开采购、邀请采购、竞争性谈判、询价采购等采购方式；采购文件的编制是否符合规定，采购文件中有无违法、歧视、倾向条款限制、排斥或保护潜在投标人，采购人和投标人的风险责任是否得到合理划分；采购信息的发布是否全面、准确、及时；采用邀请采购的投标人是否合格，是否邀请三家以上投标人；清单和控制价的编制是否准确合理；是否按采购文件规定的评标办法进行评标、定标；是否按规定与中标人签订采购合同，审查采购合同的合法性、完整性和有效性；政府采购投诉、纠纷是否能够得到公开、公正的处理等；审查合同是否得到全面、严格的履行，有无合同违约情况；政府采购资金使用是否合规合法，有无挪用截留等；是否按验收制度及时组织验收；政府采购档案是否规范、完整等。

5．进行政府采购的后续审计

政府采购后续审计是学校内部审计部门在提交政府采购审计报告后，对报告中审计发现的问题和提出的审计建议进行的跟踪审计，主要检查被审计单位审计中发现的问题是否得到纠正，以及取得被审计单位的反馈意见和实施审计建议后的实际效果。

[1]杨有红,等.企业内部会计控制系统[M].北京:中国人民大学出版社,2004:4-23.

[2]张文贤,孙琳.内部控制会计制度设计[M].上海:立信会计出版社,2004:5-16.

[3]彭艺.高校内部会计控制新论[M].长沙:湖南人民出版社,2010:10-18.

[4]Treadway委员会发起组织委员会（COSO）．内部控制——整体框架[M].大连:东北财经大学出版社,2008:12-13,21-22.

[5]马海涛,姜爱华.政府采购管理[M].北京:北京大学出版社,2008:24-31.

[6]段道端.政府采购存在的问题及审计监督对策[J].中国审计，2005,(10):37-38.

Reflections on Strengthening the Internal Audit of Government Procurement in Colleges and Universities

FAN Wei-hua1，CAO Li-li2
（1.Fyang Normal University, Fuyang 236041 Anhui; 2. Anhui Xin’an Construction Project Management Co. Ltd., Fuyang 236000 Anhui )

Firstly, this paper analyses the problems existing in current government procurement in colleges and universities from the perspectives of internal control environment, budget management and the system of government procurement. Then, the paper points out that the internal audit of government procurement in colleges and universities should be strengthened in three aspects such as the auditing objective, method and key tasks of government procurement. Thus, the aim of improving the efficiency of fund use can be achieved by reducing the careless mistakes and irregularities in government procurement.

colleges and universities; government procurement; internal audit; audit of government procurement

F239.66

A

1004-4310（2015）03-0119-03

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2015.03.028

2015-02-21

范卫华（1979- ），男，安徽阜阳人，阜阳师范学院审计处，审计师，招标师，公共管理硕士，研究方向：招投标管理，工程造价管理；曹莉丽（1978- ），女，安徽阜阳人，安徽欣安工程建设项目管理有限公司，会计师，研究方向：招投标管理。