宁夏哈巴湖国家级自然保护区开展社区共管的研究

游素军

(国家林业局西北华北东北防护林建设局,宁夏银川750001)

宁夏哈巴湖国家级自然保护区开展社区共管的研究

游素军

(国家林业局西北华北东北防护林建设局,宁夏银川750001)

宁夏哈巴湖国家级自然保护区的生物多样性在宁夏乃至全国具有重要的地位。实施社区共管以来,保护区与社区的矛盾得到缓解,在促进生物多样性保护与社区经济发展方面取得了显著的效果,但在实施过程中仍存在一些问题,限制了共管的可持续性。文章通过对该保护区社区共管的实施现状和制约因素进行探讨,提出合理化建议。

哈巴湖国家级自然保护区;社区共管;限制因素;建议

宁夏哈巴湖国家级自然保护区是2006年2月经国务院批准的荒漠-湿地类型保护区,总面积8.4万hm2。其中,集体土地占77%、国有土地占23%;共有湿地1.08万hm2,占保护区总面积的12.85%。保护区蕴藏着丰富的野生动植物资源,特别是有国家Ⅰ级、Ⅱ级重点保护动物26种,对保护我国生物多样性具有重大意义。近年来,宁夏哈巴湖国家级自然保护区管理局(以下简称“管理局”)不断加快基础设施建设步伐,大力发展生态林业民生林业,为当地经济社会发展提供了强有力的生态保障和环境支持。同时,由于保护区集体土地占77%、社区群众对保护区资源依赖性较强,资源保护为缓解出现压力。2014年,管理局开展社区共管工作,积极帮助社区群众发展替代生计,转变生产经营模式,调整产业结构,保护区人均收入和造林保存率得以不断提高。

1 保护区周边社会经济概况

1.1 社区人口状况

保护区内及周边涉及花马池镇、高沙窝镇、青山乡、冯记沟乡和王乐井乡5个乡镇、30个行政村、111个自然村4 822户,人口为14 915。其中汉族占96.6%,回族及其他少数民族占3.4%。保护区全部居民居住在保护区实验区及6个管理站所在地,核心区、缓冲区暂无居民居住。

1.2 社区群众生产生活方式

保护区周边地区偏僻,信息闭塞,科技文化落后。经济收入以农业为主,农业收入占农村社会总产值的80%以上。村民的经济来源主要是林业、种植业、畜牧业。村民年人均纯收入5 000元。保护区周边群众传统意识浓厚,多数还存在着“靠山吃山”的传统意识。表现出保护意识差,对保护区资源管护工作存在抵触心理。

2 保护区开展社区共管的实践及成效

经过认真调查研究,管理局认识到:要有效解决资源管护和周边社区发展之间的矛盾,单靠管理局不行。必须走“政府-保护区管理局-周边社区”共同管理的路子,才能切实解决社区群众生产生活中存在的问题,充分调动社区群众保护资源的积极性。

2.1 开展宣传教育,社区群众共管意识不断提高

在社区共管实施过程中,充分利用社区共管平台,并结合“走乡村、进社区、入农户”宣传教育活动,发动六站两场、各乡镇、行政村、自然村及护林员开展保护区宣传教育工作,不断增加社区群众的生态保护和生物多样性知识,增强他们自觉保护生态环境的意识。另外,通过建立“局、站、点、员”四级宣传网络,做到保护区边界范围家喻户晓,保护区政策人人皆知,保护区管理人人参与。

2.2 完善保护区制度,执法监督职能进一步强化

一是创新机制,完善管理体系。由盐池县政府组建了社区共管委员会并每年召开一次社区共管联席会议,创新机制,完善管理体系,为社区共管工作打开了良好的局面;二是健全管理制度,实现资源有效共管。制定并完善了《聘用人员管理办法》、《天然林资源保护及公益林资源保护细则》等制度,同时与各护林人员签订管护合同和责任书等;三是不断强化执法监督职能。建立了“局、站、点、员”四级管理责任制。从管理局到各管护点,都设立了专职管理人员,实现了森林资源全方位、网格化的无缝管护。

2.3 积极筹集资金,保护区管理能力明显提高

为加强自然保护区管护,管理局采取多项措施。多方筹集资金,社区群众收入明显增加。保护区管理能力进一步提高。

2.3.1 公平兑现补偿,使社区群众依法享受权益

保护区集体林地所有者享受其权益是实现社区共管的前提条件。按照土地权属不变的原则,管理局公平兑现各项国家补偿资金。按照《哈巴湖管理局天保及公益林管护实施方案》,实行“一卡通”,全额兑现给集体林地所有者。通过公平兑现补偿,保护区周边群众人均年收入增加了四千元左右,经济收入提高20%左右。群众保护野生动植物资源的积极性得到了很大的提高。

2.3.2 发展替代生计,调整周边生产经营结构 帮助社区发展替代生计项目,调整社区群众粗放型生产经营模式,改变资源利用方式。一是争取各类农业项目设施向保护区社区倾斜,帮助群众改善基础设施、发展养殖温棚、提供技术服务等,引导群众转变生产经营模式;二是鼓励社区群众参与保护区项目建设,在植树造林、村庄绿化、村庄道路硬化、养殖暖棚等项目建设中获取劳动报酬。提高了群众收入,减少了群众生产生活对资源的依赖。

2.3.3 积极争取项目,完善当地基础设施 不断加大基础设施投入,改善道路、供电、供水、通讯等基础设施条件;先后争取并实施了“宁夏GEF/IFAD旱地生态保护与恢复项目”、三北防护林体系一、二、三、四期工程等72个生态项目,共营造各类生态防护林3.07万hm2。经过不懈努力,社区群众收入不断提高。保护区内森林覆盖率由1979年的8.9%提高到目前的48.2%,植被覆盖率达到78%以上。保护草原30万hm2、农田2 500 hm2、公路200 km免受风沙危害,逐步恢复了区域生态系统结构与功能,为实现保护区健康、持续发展打下了坚实的基础。

综上所述:社区共管是缓解保护区与社区矛盾、提高保护区管理水平的有效途径。但在实施过程中,出现了一些限制性因素,制约了自然保护区与当地社区的共同发展。

3 保护区社区共管模式的限制因素分析

3.1 管理目标冲突

保护区的管理目标是有效地保护自然资源,保护生物多样性。但由于保护区周边社会经济条件较差,村民的文化素质不高,经济发展被认为是第一位。当社区共管活动能为他们带来直接利益时,会增强协作的意愿,与当地社会经济发展政策出现冲突时,群众便出现抵触情绪,进一步激化与保护区的矛盾。

3.2 法律法规不健全

目前,中国有关自然保护区的立法还不完善。有关自然资源保护的法律法规建设滞后于自然保护区和当地社会经济发展的要求,常常使保护区管理左右为难。例如,《自然保护区管理条例》第26条规定:禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、采药、开垦等活动。这些规定仅对群众有约束却没有指出其生产生活出路和可采取的利益措施。随着保护区资源管护的加强,周边群众的传统生产和生活方式受到了很大限制。

3.3 管理职责重叠,权责利不清

自然保护区内的资源经常分属几个部门主管。职责重叠交叉,这是我国自然保护区存在的共性。如保护区内的鸟类属于林业部门;河流中的鱼类,按照《野生动物保护法》规定,应由农业部门主管;而矿产资源,管辖权则属于地方国土资源部门。保护区管理部门之间业务分隔而管理职责重叠,导致管理权、责、利不清。因此,一旦存在部门之间冲突,必将导致保护区管理问题,降低资源管护效率。

3.4 资源共管经费不足

社区共管需要一个各方共同参与、投资来实施的体系,需较高的启动经费。目前,保护区采用自上而下的强制管理,没有足够的经费投入。而在短期内保护区本身的资金投入存在很大困难,进而减缓社区经济的发展。久而久之,势必会挫伤社区群众建设保护区的积极性,产生新的矛盾。

4 完善社区共管的建议

4.1 合理使用激励机制,引导管理目标一致

管理局需改变以往传统的资源管护工作方式,从多方位考虑并体现社区的需求。尤其在直接或间接利用资源获取经济利益时,要兼顾社区利益,采用经济激励和非经济激励结合的方法,为社区提供信息服务、就业机会,增加社区群众收入。同时,开展培训,让社区群众对保护区制定计划、管理规章等有知情权,提高社区群众的主体地位。

4.2 明确管理职责,加快保护区立法工作

首先,要尽快协调相关部门的管理范围和权限。确保职责分明,防止“九龙治水”;其次,要加快保护区立法。按照国家林业局“一区一法”总体要求,积极协调有关部门将《宁夏哈巴湖国家级自然保护区条例》列入立法程序。并争取尽早出台,将保护区纳入法治化、规范化管理轨道。同时,对社区共管所涉及的自然资源开发、土地占用和基础设施建设等问题,尽快制定出符合保护区实际的相关管理办法或文件。

4.3 多渠道筹措资金,以产业带动社区经济发展

要积极争取国家、地方政府的投资,与研究机构、商业机构等社会团体开展广泛合作,争取国际组织的经济援助。同时,鼓励社区群众积极参与生计项目建设。通过项目带动过渡到以产业为纽带,促进社区经济持续发展模式,减少社区群众对保护区资源的依赖,逐步形成社区自我发展的动力机制。

4.4 完善补偿机制,拓宽致富路子

要多管齐下、积极引导群众自觉参与到保护区的管理和建设中来。一是引导群众树立自力更生、艰苦创业的思想。开拓致富路子,早日走上脱贫致富路;二是积极引导社区群众调整生产结构。将外部“输血”与内部“造血”相结合,减少对保护区资源的依赖;三是要不断完善补偿制度。不断扩大生态效益补偿范围,提高生态效益补偿标准,增加经济收入,实现经济效益、社会效益和环境效益的协调发展。

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S759.9

:A

10.13601/j.issn.1005-5215.2015.11.029

1005-5215(2015)11-0076-02

2015-09-17

游素军(1986-),男,河南开封人,从事林业经济管理工作,Email:1020315257@qq.com