商品人工林采伐管理制度的对策分析

柴兵

（辽宁省三北防护林工作总站，辽宁 沈阳110036）

商品人工林是林业的集约经营（intensive management）与面向市场（Market oriented）相结合的林业经营方式，能提供工业用材及相关工业（Relatedindustries）林产品需求、缓解森林资源危机[1]。《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》确立了以生态建设为主的林业可持续发展道路。伴随生态需求和社会经济发展，林地资源有限和集体林权制度主体改革结束，通过改革和完善商品人工林采伐管理制度，改变传统的森林经营、采伐与利用机制，有利于实现森林资源保护与利用的良性循环，缓解国内木材供需矛盾，调动社会各界参与林业的积极性，增加森林资源数量和质量，实现森林可持续经营目标[2]。

1 国内外商品人工林的采伐管理状况

自20世纪40年代，美国开始大力发展商品人工林南方松。目前栽培面积已达100多万hm2，占世界南方松栽培面积的2／3。自20—30年代，新西兰开始营造辐射松商品人工林30万hm2，采取高度集约经营，用占国土面积5%的林地和退耕地发展商品人工林，20年后可供应木材800万～1 000万m3，提供了99%的商品材需求，商品人工林成为新西兰的支柱产业。智利的商品人工林提供的工业原木占本国的80%，巴西占62%，赞比亚占50%[1]。早在20世纪60年代，中国就开展了人工林建设；到20世纪90年代，人工林面积4 135万hm2。目前人工林面积4 666万hm2，一直高居世界首位。

但是，我国商品人工林的经营指标和经济指标与世界上许多国家都有明显差距。世界上许多国家制定和实行了适合本国的采伐管理制度[3]，对保护生态环境和缓解木材供需矛盾提供了很多成功经验。

加拿大对采伐管理依据林木生长量、出材率和市场需求等，采伐后确保更新，以保护生物多样性和生态环境。森林采伐严格按照年允许采伐量标准进行操作。

俄罗斯对林木采伐程序、形式、年采伐量、森林更新和抚育等，通过采伐许可证、任务书和森林利用证做出详尽规定。采伐采取择伐和皆伐2种形式，禁止超过设计年伐量采伐树木。许可证注明采伐任务、时间和环保要求。

芬兰对国有林采伐采取招投标委托专业公司管理，对私有林的采伐管理自由度较高，实行采伐前的申报备案制度。同时，芬兰也对经营和开发森林资源的行为和资格分别进行审批许可；采伐必须符合森林经营方案和作业规程，并及时实现采伐迹地更新造林。

美国采取森林采伐审批制度。国有林采伐权通过竞标方式获得。私有林采取激励式审批和法制化管理，采伐后须再造林或保留比例母树的自然更新，国家奖励和资助私有林更新。对采伐项目采取验收和制定标准，规定皆伐的最大面积等。

巴西采取采伐许可证制度，由巴西环境和再生自然资源局管理采伐申报手续和审批程序。新西兰实行森林可持续经营计划许可证和年采伐计划审批制度，采伐获得为其10a的许可证，每年采伐前需提交年度采伐计划申请，详细注明采伐的方式、面积和位置等情况。

1998年《森林法（修正案）》，规定用材林所有权的依法流转的背景下，促进现行林木采伐管理制度的完善。2003年12月30日《国家林业局关于完善人工商品林采伐管理的意见》，对人工商品林的采伐管理制度进行了必要的补充与完善。

2 我国商品人工林采伐管理存在的问题

2.1 当前的林木采伐管理制度，限制了商品人工林经营权和采伐处置权。我国《森林法》中森林经营方案、采伐许可证制度、采伐审批制度、运输许可证制度、法律责任等的规定在保护森林资源方面发挥了巨大作用。当前，我国采伐管理制度采取行政手段来控制，人为将经营权和处置权分割。而且，实行采伐限额和年度木材生产计划，一般禁止年度限额的调剂，不能依据市场需求进行自主采伐，也影响到经营方案的科学制定与实施，导致商品人工林经营缺乏科学合理性。

2.2 林木采伐管理制度，制约了我国林业行业的跨越式发展。由于林地资源的有限性，要实现2050年森林覆盖率达到26%的目标，需净增森林面积9亿hm2，加上弥补消耗，只靠国家投入是不够的，必须广泛吸纳各种社会力量投资林业。采伐管理制度以行政审批为主，采伐许可证办理困难。集体林权主体改革结束后，商品人工林经营规模小且分散，不利于财富分配的公平原则；不利于吸引更多资金和非林业用土地资源来经营商品人工林，成为制约其发展的“瓶颈”问题。

2.3 采伐限额制定随意性大、行政权缺乏必要监督、执行缺乏必要监管和超采现象普遍。国外商品人工林发达的国家在制定采伐限额的同时，也规范了其经营和更新的可行性方案，资助和奖励制度（我国可以理解为补偿制度），采伐项目的监督机制，相关社会服务部门和制度也相对建立和健全。在商品人工林经营、采伐、流转、补偿、更新及监督处罚等方面都有明确的规定和相关部门监管，有力地保证了商品人工林的可持续经营。

2.4 当前采伐管理制度维护了森林生态需求的公共性，属于公权力；商品人工林也有准公益性特点，但采伐管理制度制约了其私权利，得不到合理的经营权和处置权，损害了经营者的投资回报利益。随着集体林权主体改革的结束，商品人工林经营存在自身规模小、经营技术水平低、经营成本高、准公共产品性质、采伐限额制度、林业生产基础设施建设、林业技术培训和林业病虫害防治等问题，制约商品人工林的经营。仅仅完善采伐管理制度，不能促进商品人工林经营数量和质量的进一步提高。政府应通过税收等手段从财政支出中为当前商品人工林经营提供科学规划、项目建设和资金扶持与补偿，不断完善社会服务体系。

3 完善中国商品人工林采伐管理制度的分析

3.1 借鉴国际商品人工林采伐管理的成功经验，完善商品人工林的采伐管理制度

德国采取10a的森林采伐总限额管理制度。制定10a和分年度采伐计划，可结合市场需求做出调整，进行总量控制。国有林制定计划合理采伐，社团林在批准后进行采伐，私有林采伐前征求私有林协会或林业主管部门意见，不需审批。瑞典对商品人工林，国家管理部门只制定年采伐量占年生长量的75%～80%；林场主依据市场供求自主调整，但须提前6周向当地林业部门申请。采伐前需提供详细的采伐规划图和更新计划，林业部门进行核查后颁发采伐许可证。采伐后采取监督更新机制，5a内没有造林的给予警告；10a内没有造林的，处以高额罚款；故意不造林的，追究刑事责任[3]。

我国应根据区域的不同制定不同的采伐管理制度，如东北山区针叶树生产周期长，制定10年采伐总限额管理制度；东北平原杨树速生丰产林和南方的速生丰产林生产周期相对较短，制定5～10年采伐总限额管理制度。编制采伐总限额和分年度采伐计划，可结合市场需求做出调整，进行总量控制。采取申报制，采伐前向林业管理部门申请，并提供详细的采伐规划图和更新计划，林业部门进行核查后颁发采伐许可证。采伐后采取监督更新机制，制定法规奖惩条例。

3.2 商品人工林逐步取消限额采伐制度，由经营者根据市场需求和森林自身生长状况对森林进行培育和采伐，给经营者更多自主权

现行采伐管理制度在采伐量、采伐方式和采伐时间上受到政府的管制与约束，不能根据商品人工林的生产经营周期、需求和价格状况自主决定采伐数量和采伐时间，必然加大培育和管护成本。而且，现行采伐限额管理制度下，获取采伐指标是享有采伐权的唯一合法途径。集体林权改革在采伐管理制度方面由县级林业主管部门确定采伐指标分配方案，并在村级层面予以实施，越向农户层面分配，采伐权受限越小。采伐指标的分配方式可以衡量采伐权大小[4]。现行的采伐管理制度，制约了商品人工林投资回收，增加了其经营风险，不利于吸引社会资金和土地发展商品人工林经营，应建立适合市场需求和林木自身生长特点的采伐管理制度。

3.3 完善采伐管理制度，建立商品人工林补贴制度，建立激励机制，稳定长期经营环境

商品人工林补贴制度是世界各国降低商品人工林的经营风险、提高经营水平、增加收益、保护生态环境的重要手段。商品人工林补贴制度有利于保证其生产过程中的生态收益，降低生产周期长带来的不确定性风险，建设商品人工林经营者负担不起的大型林业基础设施，降低商品人工林经营者的经营成本。

适当放宽贷款发放的担保和抵押条件，允许以林地使用权或活立木资产做贷款抵押，适当延长还贷年限。对森林、林木和林地使用权的转让、出售、抵押、出租、合资等行为做出明确规定，以规范流转。调动全社会各方面参与林业建设的积极性，为私有林业的发展创造宽松的环境条件，才能吸引大量的社会闲散资金。林业职能部门在资金、物资、技术、执法、土地管理、林道修建、税收等方面为商品人工林经营者提供必要的扶持和服务，加强瞭望塔，火灾观测点，防火道和扑火队伍建设；做好森林病虫害的预防、检疫和生物化学病虫害防治。

3.4 补偿商品人工林的准公益性特点，政府部门不断完善商品人工林社会服务体系

采伐管理制度限制了商品人工林的发展。在不断探索和完善我国商品人工林采伐管理制度和各种规章制度的前提下，政府部门也应投入人力、物力和财力不断完善商品人工林的社会服务体系，为其发展提供科学宽松的内部和外部环境。建立森林资源评估机构，推动投资转让、抵押贷款和变现等。建立森林保险市场，抵御火灾、病虫害、风灾、雪冻、洪水等影响。建立科技服务体系，通过办技术培训班、发放科技资料、科技讲座、现场指导等形式，指导私有林经营者搞好规划设计、基础建设、整地造林、树种搭配和多种经营等工作。建立信息服务平台，提供优质苗木、农药、化肥和产销信息，发布实用技术、信息咨询等服务。

[1]韩友志.商品人工林对解决木材供需矛盾及发展趋势分析[J].辽宁林业科技，2003（1）：34－36，45

[2]李留春.云南省集体人工商品林采伐管理改革思考[J].林业调查规划，2013（1）：102－105

[3]蒋桂娟，郑小贤，杨翠，等.国外公益林和商品林采伐管理制度分析与建议[J].林业资源管理，2010（3）：120－123

[4]何文剑，张红霄，杨萍.我国林改后农户商品林采伐权配置方式影响因素的案例研究[J].世界林业研究，2014（3）：56－61