农村新型资金互助合作社监管失灵与监管制度重构※

彭 澎 张龙耀

一、引 言

我国目前实际上存在的农村新型资金互助合作社（以下简称“资金互助社”）①为区别于上世纪八九十年代农村合作基金会等资金互助组织，故称之为“新型”。有四种情况、两大类型：第一种是银监会（中国银行业监督管理委员会）主导的正式金融组织，工商登记为企业法人，可以吸储，称之为“农村资金互助社”；第二种是地方政府（或者党委）农村经济管理部门主导的，民政部门登记为民办非企业组织，不能吸储，一般称之为“农民资金互助合作社”；第三种是农民专业合作社内部的信用合作，“母体”工商登记为农民专业合作社法人，信用合作部不另行登记，成立初衷是满足合作社成员之间的资金融通；第四种是政府（或者党委）扶贫部门主导的，一般在名称中冠以“扶贫”字样，部分股金来自国家扶贫资金，让农村低收入户也能从中受益，运行机制与第二种大体相同。上述第一种有明确的法律依据（银监会颁布的行政规章 《农村资金互助社管理暂行规定》），是正规金融组织，单独为一类；后三种为一类，共性是均无明确的法律依据，未建立规范的监管制度，目前还属于非正规金融组织。（见下表）

表1 各类农村资金互助组织对比表

就发展现状而言，未纳入正规金融组织序列的资金互助社超过25000家，其中农民专业合作社内部资金互助部的总数约有20000家；农民资金互助合作社总数超过5000家。根据2009年中国人民银行研究局关于《农村合作金融组织调查》的数据，依托专业合作社成立的资金互助部，占全部资金互助组织机构总数的51%，独立运行的农民资金互助合作社占25%，由银监会批准成立的农村资金互助社不足1%。①付琼：《基于专业合作社的内生型农村资金互助组织研究》，《当代经济研究》2013年第11期。

就整体而言，目前资金互助社在发展过程中仍面临着许多困难：外部管理制度和政策措施发展不健全（卢勇智，2010）、组织发展偏离合作原则 （沈杰等，2010；王建英等，2011）、信贷业务难以为继（邵传林，2010）等消极现象屡现，削弱了制度绩效。就外部的监管而言，银监会体制下可能存在“监管过度”，“农口部门”体制下导致“监管缺失”，其结果形成“监管失灵”问题。为使资金互助社持久的服务于农村经济发展，应当厘清思路，对有关制度安排进行改进与创新，进而促进其健康发展，维护良好的农村金融秩序。

二、农村新型资金互助合作社的“监管失灵”

一般认为，资金互助社是正规金融在农村的有效补充，尤其是对于农户急需的、小额的贷款，资金互助社有正规金融无法比拟的信息优势。学界普遍认为，资金互助社使农户拥有了交易成本较低的融资渠道，增强了普通农户的融资能力，在扶持农民创业、增加农民收入、促进农村繁荣等方面具有积极的推动作用（周振，2012）。徐元明（2007）对江苏省盐城市3家农民资金互助组织进行调查的结果表明，资金互助社具有内联农户和外联市场的双重属性，起到了农村资金蓄水池作用，发挥了现有商业银行组织不可替代的地位作用。总体而言，发展资金互助社的重要现实意义在于拓宽了农民借贷渠道，通过资金互助能够引导并促进农民生产经营上的合作；同时，资金互助还可以抵制农村高利贷活动，增强了农村社会稳定，保障农民生产生活的安定。

我国资金互助社发展实行的是 “摸着石头过河”的路径。一方面中央政府尚无明确的制度安排，另一方面地方政府及其部门又在强力推动。面对新出现的微型金融组织，有关部门监管经验有限，政策制订者还存在相当模糊的认识。不难理解，资金互助社监管权的构建尚存在十分明显的缺陷：监管制度的缺乏合理而科学的考量，监管权的配置不明确，形成了“谁批准谁监管”的格局。正因为这些问题的存在，导致监管效果不佳，造成“监管失灵”。具体说，监管失灵主要表现在以下两个方面：

第一，银监会体制下，实施了类似于商业银行的审慎监管，虽然有效防范了风险，却阻碍了资金互助社的发展。迄今为止，尚无关于银监会批准成立并实施监管的资金互助社出现挤兑等重大事件，其监管的有效性毋容置疑。但另一方面，银监会对资金互助社进行监管的标准高且严格，导致发展受阻。邵传林（2010）曾提出资金互助社“合法化悖论”，即当资金互助社在获得合法地位后，因受外部的诸多约束而产生了高昂的交易费用，其制度效率反而下降了。有报道称，经全国36个银监局批准的农村资金互助社仅为49家，平均每个银监局试点的数量不到两个。②焦建：《农村资金互助社多头管理生存发展极度困难》，《财经》2013年1月28日。假如把当下几万家其他部门批准成立并管理的农村各类资金互助社均纳入银监会系统监管，实际是“不可能完成的任务”。

第二，“农口部门”（地方党委或地方政府农村经济主管部门）体制下，有利于资金互助合作与农村产业发展的结合，由于缺乏有效的监管手段，导致风险问题频出。农口部门主导的资金互助社，把农业生产经营与资金互助合作紧密结合起来，把农民创业与资金互助合作紧密联系起来，能有效地增强农户的融资能力。但是，由于农口部门缺乏监管人才和监管技术手段，只能通过有限的工作检查，或者委托会计师事务所进行有限的审计检查等措施实施监管，不仅监管成本高昂，而且监管效果也差强人意。譬如，江苏省部分地区资金互助社的审批部门是地方农工办或农委，登记部门是民政部门，这些部门都不具备专业监管能力，因此仅限于机构审批和登记，无法对经营业务和资金合规性等进行有效监管。2012年10月，连云港市灌南县4家农民资金互助合作社集中爆发无法正常兑现农民存款的风险，其中一个重要原因就是负责审批的农工办缺乏有效的金融监管能力，不能对资金互助社的出资情况、资金使用情况进行及时监控，区域外的发起机构实际控制着当地资金互助社的资金运行。总体来看，近年来，各地出现的挤兑和“跑路”问题大多是农口部门主导的资金互助社。退一万步，假如把当下几万家资金互助社交由农村经济管理部门监管，需要在农村经济管理部门内设立农民合作金融监管机构，实际是件“不具有可操作性的方案”。

三、农村新型资金互助合作社监管的重点

资金互助社需要监管，这是不言而喻的。但资金互助社应当实行何种程度的监管，这一问题迄今没有解决。研究者基于不同的立场和视角已经就监管制度做出了一些富有启迪的阐释。盛学军（2006）指出，“监管同其他国家干预制度一样，是一柄‘双刃剑’，它在弥补市场不足的同时，也可能伤害市场机制”。针对合作金融与政府监管存在内生的冲突，张德峰（2012）认为，“农村资金互助社的独立自主性决定了政府对其监管应当是有限的”。此言一针见血，富有洞见。的确，对于资金互助社的监管制度确应小心求证，谨慎而适当地采行。“除非出于维护社会公共利益的需要而由政府对农村资金互助社进行监管，资金互助社的设立、管理与运行应当主要留给社员自行决定”（张德峰，2012）。实际上，资金互助社通过其自主制定的章程以及自身的特有优势，可以有效地进行风险管理。因此，就资金互助社的监管而言，银监会参照村镇银行的监管内容作出的制度安排需要收缩，监管的范围需要明确，以防止“过度管制”导致的发展受挫。

对资金互助社这一类微型金融组织究竟需要监管什么？要明确资金互助社的监管范围，首先需要明确资金互助社面临的主要风险是什么。我们认为，资金互助社在发展中主要存在三大风险。

一是内部人控制产生的道德风险。在资金互助社中，由于普通社员、存款人（债权人）等的监督不力，内部成员（理事长、经理或主办会计等）从事具体经营决策的各个主体掌握了资金互助社的实际控制权。从近年来资金互助社发生的重大风险事件来看，无一例外，都是由于资金互助社内部管理出现大了的漏洞。2012年江苏多地资金互助社发生挤兑风波，均为内部人道德风险所致。原本只能放贷给农村社员并用于农业生产，却打着农民资金互助社的幌子高息吸储、高息放贷，本应服务“三农”竟成了农村资金的“抽水机”，资金互助社也被指“山寨银行”。

二是流动性风险。资金互助社的股本金由发起人缴纳，但金额数量十分有限，发放“贷款”的资金主要来自于吸收社员的互助金，而互助金又是“存取自由”的，如果出现互助金集中“挤兑”，就会导致流动性问题。另外，资金互助社为了方便借款人，发放“贷款”时大多并不需要提供抵押担保，保证担保也不会像银行业金融机构那么严格，所以，确保借款人系“熟人社会”成员就显得十分必要。

三是系统性风险。大力推进 “一村一品”、“一镇一业”是各地发展农村经济的普遍做法。与银行业金融机构不同，对于资金互助社来说系统性风险似乎是与生俱来的。由于资金互助社是同类农产品生产者组织起来的，成员资金需求同步，产业风险发生也趋于同步。这是因为，资金互助社特别是农民专业合作社内部设立的资金互助，局限于在有限的人群和区域范围内放贷，社员生产经营活动的同质性大，一旦生产经营出现异常，就会产生连锁效应。比如，若发生特定农产品的市场行情滑坡、较严重的自然灾害、动植物疫情，则难以避免地就会殃及全体社员，引发大面积的贷款拖欠，使信用风险集中爆发。

就资金互助社风险防范而言，上述三大风险中，系统性风险的发生，无法通过监管措施予以解决，主要应当通过农业保险和政府建立资金互助社风险基金等措施加以救助。也就是说，监管所要解决的内部人控制和流动性风险问题，也即对个体社员层面上的非系统风险作出有效控制。那么，资金互助社监管所要解决的重点是什么呢？从近年来资金互助社所发生的典型负面案例，可以从中看出监管的重点所在：

（1）建立有效监管机制，防范资金互助社实际控制人违规放贷，或者挪作他用。近年来，资金互助社屡屡出现“路跑”现象。所谓“跑路”，实际上是资金互助社的放贷环节由极少数人完全控制，过程失去制约。例如，2012年10月下旬，连云港市灌南县4家农民资金互助合作社的1.1亿元存款被贷给实际控制人的关联企业，涉及2500多名储户，导致4家资金互助社无法正常兑现农民存款。2012年12月底，盐城射阳县因当地一家担保公司倒闭，该县一家存款规模达4000万元的资金互助社，遭遇社员挤兑，在巨额兑付压力下，一度宣布停兑。2013年年初，盐城市亭湖区内有多家合作社储户的存款无法兑付。从上述典型案例可见，监管重点之一：应建立有效监管措施，防范资金互助社实际控制人违规将大额资金贷给非社员或单一社员，或者挪作他用。

（2）对于资金互助社，监管的目的还在于如何保证资金发生在“熟人社会”。农村是一个“熟人社会”，在这种熟人社会里，由于人们长时间生活在一起，村民间信息对称。而资金互助社的核心成员又大都是村里信用较高的“能人”，本身熟悉村庄的情况，了解借款人的信息。因此，可以说资金互助社与借款人间信息对称，这基本避免了放贷过程中的逆向选择问题。基于村庄信息充分的把握，这保证了资金互助社运作的低信息成本特性，是商业银行不能比拟的。监管重点之二：建立有效监管措施，确保资金互助社封闭运行，资金互助发生在社员之间的“熟人社会”，充分发挥资金互助社“信息对称”的优势。

（3）建立有效监管机制，防范假借“专业合作社”名义开展非法集资活动。农民专业合作社普遍存在成员的异质性问题，多数合作社由农业企业或者专业大户主导，企业或者大户流动性发生困难的时候，容易发生违规筹集资金，更为严重者，甚至发生非法集资金融诈骗案。例如，2014年春节前夕，河北唐山爆发当地最大农民合作社2.4亿股金遭政府查封事件，来自唐山遵化市政府规范整顿领导小组的调查结果称，该合作社“从2011年4月起在全市范围内开展吸收公众存款、发放贷款活动”。①《河北农合社整合样本：农村金融信用合作成重灾区》，《华夏时报》2014年2月22日。2014年4月，央视披露的河北邯郸伟光种植专业合作社金融诈骗案，就是一起典型的假借“合作社”名义开展的非法集资案例。该合作社以高达20%的年息吸收内部员工和社会资金。在疯狂敛财2亿元后合作社法定代表人人间蒸发，近万农户损失惨重。②《河北农合社整合样本：农村金融信用合作成重灾区》，《华夏时报》2014年2月22日。监管重点之三：加强对农民专业合作社内部的“资金互助合作”的监管，筛选运行规范的专业合作社开展信用合作，有效防范假借“专业合作社”名义开展非法集资活动。

四、农民资金互助合作社监管制度的构建

关于资金互助社监管制度问题的讨论，诸多论述陷入了“路径依赖”。所谓路径依赖是指，总是从“全国统一的监管机构和由监管机构实施统一的监管”的金融监管模式进行讨论。从前述相关分析可以得出，资金互助社的监管与银行业金融机构存在很大的不同，资金互助社的独立自主性决定了政府对其监管应当是维护社会公共利益的需要，资金互助社的设立、管理与运行应当主要留给社员自行决定。所以要打破金融监管“路径依赖”，实现监管权的重构，从而解决“监管失灵”问题。

1、监管权下移，由“省级人民政府”决定“资金互助社”的监管机构。全国各地经济发展水平不同，农村金融供给和需求状况也不同，针对资金互助社这种“微型金融机构”，监管权应当下移，由中央层面制定统一的资金互助社管理办法，并具体由省级人民政府根据本省实际确定监管制度安排是合适的。目前，资金互助社有管理职能的部门包括银监分局、地方金融办及农村经济管理部门等，容易出现多头监管、谁都不管的局面。总体看，银监会不必直接管到资金互助社这种农村金融体系中的“毛细血管”，考虑到与农民合作社的对接，可以由地方农村经济管理部门负责日常规范运行的监管。

资金互助社监管机构的主要职责有：①审核本区域内资金互助社的设立申请，指导、帮助辖内资金互助社筹建和开业。②对辖内资金互助社相关股权变更、停业整顿、撤销、关闭方案进行审核。③对资金互助社的监管指标执行情况进行考核，并根据考核情况对其经营状况、风险程度做出客观评价。④对辖内资金互助社进行现场检查。⑤督促和指导资金互助社制定防范、控制和化解风险的方案；对不能有效控制和化解经营风险的“资金互助社”，及时提出处置意见。

2、通过政府购买服务形式，创设“第三方托管”的监管模式，委托第三方对资金互助社实施资金流的监管。为提高监管的有效性，有必要在外部监管中发挥农村商业银行（农村信用社、农村合作银行，下同）的积极作用。省人民政府监管指导部门与省农村信用联社签订第三方资金监管协议，并借鉴“流程银行”的概念，按照资金互助社的运行规范，建立“流程资金互助社”电子化系统。各县市农村商业银行有责任对资金互助社的资金流向进行监控，根据“托管协议”向各县市人民政府资金互助社监管机构提供相关数据信息。

农村商业银行的受托责任：①资金互助社所在地农村商业银行为该社关联银行，在该行设立唯一存款账户，股金和互助金存入该账户；农户借款通过农村商业银行的“银村通”等支付系统划给借款人。②对单一社员的贷款总额超过规定的比例的、对前10个大户贷款总额超过规定比例等情形，通过“流程资金互助社”系统进行管控。③根据资金互助社章程规定的权限，设定理事长（或总经理）、理事会的权限，超过规定限额的支付，“流程资金互助社”系统予以拒绝。④受托银行违反资金支付规定，导致资金互助社损失的，农村商业银行应当赔偿。（见图1）

3、建立资金互助社的信息披露制度。资金互助社按要求向社员、监管部门、提供融资的银行业金融机构披露经中介机构审计的财务报表和年度业务经营情况、融资情况、重大事项等信息，必要时应向社会披露。资金互助社应按照规定向社员披露社员股金和积累情况、财务会计报告、贷款及经营风险情况、投融资情况、盈利及其分配情况、案件和其他重大事项。

五、结 语

虽然农村信用合作在各国普遍存在，但是资金互助社这一类微型的金融机构却是中国特色的产物，国际上并没有可以直接参考的成熟经验。资金互助社制度构建需要在风险防范与搞活之间找到一个平衡点，通过农村商业银行的进入不仅可以为资金互助社提供人力资本的支持，更重要的可以通过资金监管达到风险防控的效果，减少政府直接监管的行政成本。

资金互助社作为内生于乡土“熟人社会”的微型金融组织，其生存逻辑和制度优势在于能够建立一条农村资金内循环的渠道，缓解农村信贷需求与有效金融供给不足之间的矛盾。但是资金互助社一旦为了解决资金问题而不断扩大吸收互助金的范围，以及借款者范围扩大，就会突破社区信任的有效边界，信息不对称程度增加，防范风险的优势就会丧失。因此，如何保证资金封闭运行在社员的“熟人社会”是监管者的重要职责。

图1 “第三方托管”的监管模式示意图

农民专业合作社基于农产品生产、销售以及技术服务的合作，资金互助社的融资能力和金融服务功能可有效促进农民专业合作社的发展。因而，应深化构建“农民专业合作社＋农村资金互助社”结合模式，积极探索信贷合作与农产品销售合作、农业生产资料购买合作相结合的途径。资金互助社也可以与多个农民专业合作社合作，以增大社员经营产品的差异性程度，降低系统性风险。

应引导农业保险与资金互助社相结合，以转移资金互助社的信贷风险。要保证发生事故以后有效管控风险，省级人民政府应设立“资金互助社风险基金”维护农民权益；监管部门应督促资金互助社建立健全备付金和呆账准备金制度。

1.卢勇智：《关于对农村互助资金会情况的调查与思考》，《黑龙江金融》2010年第10期。

2.沈杰、马九杰：《我国新型农村金融机构发展状况调查》，《经济纵横》2010年第6期。

3.王建英、陈东平：《内生于农民专业合作社的资金互助社运行机制分析——基于不同经济发展程度的考察》，《金融理论与实践》2011年第2期。

4.邵传林：《金融“新政”背景下农村资金互助社的现实困境——基于2个村的个案研究》，《上海经济研究》2010年第6期。

5.邬平川、王杨：《农村资金互助社金融许可证制度的思辨》，《现代经济探讨》2014年第6期。

6.周振：《制度视角下农民资金互助组织的存续和机理研究——以江浙试点为例》，南京农业大学博士论文2012年。

7.徐元明：《加强引导，促进农民资金互助社健康发展——盐城市三个农民资金互助社的调查与思考》，《江苏商论》2007年第11期。

8.盛学军：《监管失灵与市场监管权的重构》，《现代法学》2006年第1期。

9.张德峰：《论农村资金互助社的政府有限监管》，《现代法学》2012年第6期。