我国粮食补贴政策体系优化研究※——基于新型种粮主体培育视角

李立清 江维国

我国粮食补贴政策体系优化研究※
——基于新型种粮主体培育视角

李立清 江维国

培育新型种粮主体是构建国家粮食安全战略的重要工作，完善的粮食补贴政策体系有利于我国新型种粮主体的培育。当前我国粮食补贴政策体系主要由政策决策目标、政策内容、政策执行和监督机制等构成。该体系存在的决策目标滞后、未突出科技支粮、易产生横向不公和效率损失、监督机制运行不完善等不足之处，影响了我国新型种粮主体的培育。延展政策目标、加大现代农业要素补贴力度、注重执行中的横向公平与政策效率、完善监督机制等优化策略有利于我国新型种粮主体的培育。

粮食补贴政策 新型种粮主体 体系优化

目前，我国粮食补贴已经初步形成了 “四补贴”（即：种粮直接补贴、农资增支综合直补、良种推广补贴、农机具购置补贴）以及粮食最低价收购等多项政策相结合的体系。这种粮食补贴政策体系与新型种粮主体的培育之间出现了一定程度的偏离。基于此，本文以新型种粮主体培育为视角，对我国粮食补贴政策体系优化问题展开探讨，以期为更大政策效力的发挥助推我国新型种粮主体培育工程提供思路。

一、当前我国粮食补贴政策体系概述

我国粮食补贴政策体系可以从政策目标、政策内容、政策执行机制和政策监督机制等角度进行考察（如图1所示）。

图1 我国粮食补贴政策体系构成图

1.我国粮食补贴政策的决策目标

以2004年为分界点，我国粮食补贴政策由补贴流通环节为主进入到了以补贴生产环节为主的新阶段，这一转换是特定历史背景下的最优选择。当时我国粮食生产面临着新的困境，粮食总产量由1998年的5.12亿吨连续下降到了2003年的4.31吨，并跌破了当时的国家粮食安全警戒线4.85亿吨，国家面临的不是粮食安全隐患而是粮食不安全现实。同时，我国2003年的基尼系数为0.479，远超0.4的国际公认警戒线。社会分配不公，特别是城市居民和农村居民收入差距过大及进一步扩大的趋势，引起了党和国家决策层的高度重视。因此，此次粮食补贴政策的变迁是以调动农民种粮积极性、提高粮食安全水平并促进农民增收为主要目标。2006年中央财政新设立的农资综合补贴项目以及2008年将农资综合补贴资金和各种补贴资金合并发放给农民等举措，均是基于上述目标。到2010年，我国粮食生产主体结构已经日趋多样化，种粮大户、种粮家庭农场和种粮合作社等新型种粮主体开始展现较强活力，该年的中央一号文件审时度势作出了“按照存量不动、增量倾斜的原则，新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜”的导向，我国粮食补贴的政策目标出现了适应性的微调。

2.我国粮食补贴政策的主要内容

从国家层面看，我国现行的粮食补贴政策主要内容由种粮直接补贴、农资增支综合直补、良种推广补贴、农机具购置补贴、粮食最低收购价政策等构成，前四项就是通常所说的“四补贴”。种粮直接补贴、农资增支综合直补可归纳为综合性收入补贴，良种推广补贴和农机具购置补贴属生产性专项补贴，粮食最低收购价政策则是价格支持行为。种粮直接补贴是指按农业税计税面积、或农业税计税常产、或粮食种植面积等把粮食风险基金补贴直接落实到种粮农户手中的补贴方式，种粮直接补贴政策的实施标志着我国粮食补贴政策转轨的开始。农资综合直补是指在粮食直补制度基础上，对种粮农民因柴油、化肥、农药等农业生产资料增支实行的综合性直接补贴 （司晓杰，2009）。农资综合直补旨在通过化解粮食领域 “剪刀差”问题进而保护种粮者的种粮收益。良种补贴是指对相对优势区域内种植主要优质粮食作物的农户选用良种并配套使用良法技术所进行的资金补贴，其出发点是鼓励种粮者使用优良品种来减少自然灾害对粮食生产的影响和提高粮食的单位产量。农机具购置补贴是指国家对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机作业服务组织购置和更新大型农机具给予的补贴（张红霞等，2012）。农机具购置补贴政策的直接目的是提高粮食生产的机械化程度。粮食最低收购价政策是指国家出于保护种粮者利益和保障国家粮食安全的目的，综合考虑粮食生产成本、生态成本、国内粮食供需状况、国际市场粮食价格以及种粮者合理利润等因素，每年确定粮食最低收购价格水平并制定相应的收购预案，当市场价格低于最低价时政府就启动最低收购价进行托市收购。正如G·缪尔达尔所言，粮食补贴（包括收入性补贴和生产性补贴）既可满足WTO规则要求又具有较高的补贴效率，而支持价格易造成价格扭曲破坏市场秩序并影响生产要素的配置效率（Myrdal，Gunnar，2007）。故本文不对粮食最低收购价政策展开探讨。

3.我国粮食补贴政策的执行机制

除粮食最低收购价政策外，我国粮食补贴政策的执行大致可以分为两种情况，即综合性收入补贴政策的执行机制和专项生产补贴政策的执行机制。综合性收入补贴政策包括粮食直接补贴和农资综合直接补贴，其执行机制基本一致。在补贴发放前，由各地村委员会将补贴土地明细表报所在地财政所，财政所根据明细表进行调整后，按照当年上级下发的补贴标准，计算出补贴金额，并在各村张榜公示，公示无异议后，财政所将补贴花名册报至当地财政局，财政局根据财政所上报面积将补贴资金拨到财政所专户，财政所把补贴金额发放表送当地信用社，信用社根据补贴表在一定工作日内把补贴资金打入农民“一卡通”内。良种推广补贴由各项目县或县级市就本区域补贴的品种和数量提出申请，由农林厅、财政厅联合下达各项目申请县良种补贴指标，由省或省级市直接招标确定供种企业后，下达补贴计划并拨付专项资金，项目申请县则通过相关协议将补贴发放给供种企业。农机具购置补贴执行机制也与此大体一致，由省级财政部门确定当年补贴机具的种类后，省财政厅、省农机局委托省政府采购中心对享受补贴的农机具供应商进行公开招标，符合条件的购机者向当地乡镇农机部门提出购机申请，并经县级农机部门审核后，由县级农机管理部门与购机者签订购机合同。

4.我国粮食补贴政策的监督机制

我国粮食补贴政策监督机制主要体现在以下几个方面。首先，为了防止代领，杜绝截留、挤占、挪用补贴资金的现象，省、市、县（市）各级财政部门在同级农业发展银行或信用社开设粮食风险基金专户，在专户下单设粮食补贴资金专账，进行单独核算，财政所则通过信用社把补贴资金直接打入农民“一卡通”，这种不同部门的协作本身就形成了相互间的监督。其次，综合性收入补贴要对每个补贴户的补贴标准、补贴面积、补贴金额等进行张榜公示，许多地区在张榜公示的同时也对举报途径予以了说明，这是一种社会性监督。最后，良种推广补贴和农机具购置补贴的招标、议标和中标企业的公示过程本身就置于社会各界的监督之下，补贴申请者由下向上的申请过程也处于层层监督与审查中。当然，我国当前的行政监督体系，也适应于政府公共财政政策之一的粮食补贴政策。

二、当前我国粮食补贴政策体系与新型种粮主体培育的偏离

下面分别从政策目标、政策内容、执行机制和监督机制等四个角度来考察当前我国粮食补贴政策体系与新型种粮主体培育间的偏离（如图2所示）。

1.政策目标滞后性明显，新型种粮主体地位未获应有重视

改革开放以来，我国农村、农业领域的制度改革基本上是渐进式的平滑推进。渐进式制度安排具有降低改革成本、减小改革阻力以及较强适应性的优点，但也有滞后性和保守性的缺点。在农业生产关系比较稳定的背景下，渐进式制度安排模式的负面影响可能并不明显，但在农业生产关系不断产生内部质变的情况下，负面影响就将日益放大（江维国，2014）。10年前开始调整粮食补贴政策时，新型种粮主体对大多数人而言还是一个比较陌生的概念，当时的特定背景决定了政策的目标指向与新型种粮主体培育问题不可能具有直接关联。而渐进式的制度安排模式及其决策思维的路径依赖，将不可避免地对政策目标的调整产生阻力并加大制度改革与优化的成本。“新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜”的政策导向迟迟难以落实、效果迟迟难以体现，其制度原因正在于此。客观地讲，当前我国粮食补贴政策目标体系里面，培育新型种粮主体的目标并没有获得足够重视。

图2 粮食补贴政策体系与新型种粮主体培育的偏离示意图

2.政策内容未突出科技支粮，不利于新型种粮主体的长远发展

根据专家对有关数据统计分析，当前我国农业科研的投资强度为0.77%，发达国家一般为3%～5%，我国农业科技进步贡献率为55.2%，发达国家一般为70%～80%。相比而言，我国的两项指标差距都比较大。造成这种差距的原因固然有历史遗留、人口包袱、经济水平等因素，但与我国现行粮食补贴政策对现代农业要素支持力度不够也存在一定关联。我国现行的粮食补贴政策内容中，粮食直接补贴和农资综合直接补贴的着眼点在于提高农民种粮积极性、增加种粮面积和粮食产量，对粮食质量等级、粮食种植效率等考虑不多。良种补贴和农机具购置补贴虽然在一定程度上体现了对现代农业科技的重视，但也仅仅体现在生产性的“硬件”方面，而对现代农业管理知识、农业专业人才、先进栽培方法、农业信息化等非生产性“软”要素方面存在明显的忽视。一般而言，是保守思想作祟、耕地面积受限等原因，

传统农户对农业科技的需求并不强烈，而新型种粮主体大多思想开放、科技意识强烈，易于接受并能积极采用农业新品种、新技术等现代农业要素。事实上，现代农业科技是新型种粮主体生存和发展的依赖和保障，但我国当前粮食补贴内容中对现代农业要素的支持显然存在一定程度的不足，这不利于新型种粮主体的长远发展。

3.政策执行中存在横向不公与效率损失，新型种粮主体利益缺乏保障

粮食安全具有公共属性，粮食补贴政策也是公共财政政策的重要构成部分。公共财政旨在解决社会公共问题，满足公众需要，公共财政既要考虑社会公平也要讲究经济效率。然而，在公共财政政策的实际运行中，公平与效率问题往往难以同时兼顾。从政策效率角度看，执行粮食直接补贴政策的首要工作就是逐户核查、登记填报实际种粮面积，方能确保每单位补贴资金的最大边际效用。鉴于操作简便和降低执行成本，许多地方的政策执行者便直接从已有税改面积或承包耕地面积的历史资料中摘抄数据进行填报。于是，大量长期外出务工、获得较高收入且已将土地流转给新型种粮主体以及已将农田改种经济作物甚至养花、种树的农民，也能稳获国家各类粮食补贴，国家的粮食直接补贴政策事实上已经演变成了普惠制的农田直补政策。有些地区的良种推广补贴和农机具购置补贴也没有按照政策文本精神执行，“一刀切”地仿效了粮食直补模式。这种执行方式既忽视了市场主体间的横向公平（如种粮大户与传统农户间的公平），也没有较好地兼顾政策效率。承担了大量耕地流转费用、承载着实现我国粮食生产现代化厚望的新型种粮主体却成为了粮食补贴政策的受益不多者，其利益并未得到应有的保障。当前我国粮食补贴的政策效应逐步减弱，其原因之一就在于该政策执行中的普惠倾向带来的横向不公与效率损失，凝固了传统小农种粮模式。

4.政策监督机制运行不完善，新型种粮主体培育缺乏良好政策环境

据《法制日报》报道，2010年至2013年初，湖北省襄阳市襄州区人民检察院共立案侦查贪污贿赂犯罪案件33件，其中有15件涉及粮食直补，占立案总数的45.46%，由此可见我国粮食补贴政策的监督机制确实存在一定的问题。首先，综合性收入补贴以及部分地区的生产性专项补贴，都是由下向上逐级上报，由于对上报数据存在事实上的监督难度和机制上的监督缺陷，部分村干部通过虚报种植面积和购机数量，冒领补贴资金的现象也时有发生。其次，因为政策设计的复杂性和补贴分项的多样性，执行者的责任心和道德品质对政策执行力度及执行效果至关重要，而我国粮食补贴政策的基层执行者往往因为能力局限或私利驱使，导致执行粮食补贴政策时没有严格按照程序规定办事甚至有寻租寻利行为产生。最后，我国粮食补贴政策的监督机制缺少外部监督渠道，许多地区没有专设举报电话或者开通网络反馈平台，新闻媒介也热衷于城市事物而较少关注农村领域。监督机制运行不完善必将扭曲政策运行机制，如果政策运行超越了人们承受预期将会导致社会逆反情绪膨胀进而影响整个政策环境。

三、基于新型种粮主体培育的我国粮食补贴政策体系优化

根据以上分析，从上述四个角度提出如下优化对策（如图3所示）。

图3 基于新型种粮主体培育的我国粮食补贴政策体系优化示意图

1.延展粮食补贴政策目标，引导我国种粮主体的结构性调整

2014年中央1号文件将 “完善国家粮食安全保障体系”放在显著的位置，明确提出要“抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略”。我国工业化、城镇化工程的纵深推进促进了农村青壮年人口的大量有效转移。我国农村第三产业的快速发展使兼业化成为了作为“经济人”的留守农民的理性选择。于是，“谁来种粮”问题变得日益严峻，国家粮食安全问题所面临的隐患与日俱增。通过提高农民种粮积极性增加粮食产量的政策边际效用将因土地零碎、农民素质整体不高和粮食生产行业的弱质性、高风险性不可逆转等客观因素制约而日益递减，通过调整粮食生产主体结构格局，利用新型种粮主体的规模效用、技术效用和管理效用等新途径提高粮食产量将是我国粮食生产改革的突破口和发展方向。国家粮食补贴政策的目标不能再局限于通过农民收入和种粮积极性提高的作用路径来提高产量，应与时俱进将新型种粮主体的培育与发展支持纳入目标体系。据专家预测，种粮大户粮食补贴边际效应为0.1410，而普通农户仅为0.0100。换而言之，粮食生产水平较低的普通农户，由于其不以粮食种植为主要收入来源，补贴政策对其影响程度也较低；新型种粮主体由于以粮食规模经营为主要职业和收入来源，对粮食补贴的反应也更为敏感和强烈（孟俊杰等，2014）。无论是追求政策效用还是考虑我国粮食生产主体结构调整的现实需要，中央出台促进新型种粮主体发展的实施意见，将新型种粮主体培育纳入粮食补贴政策目标体系都是水到渠成的事。

2.加大现代农业要素补贴力度，以科技支粮助新型种粮主体发展

现代农业尤其是粮食生产已从劳动密集型向技术密集型、从土地密集型向资本密集型转变，农业科技对于粮食增产意义重大（翁贞林等，2013）。目前，我国粮食生产受农业资源严重约束，增加粮食产量单纯依靠扩大播种面积的空间已经越来越小，必须依靠农业科技创新来提高粮食单产，进而增加粮食总产出量（罗静，2009）。而粮食单产的提高主要源自于良种的推广普及、生产方法改进以及农业机械、高效化肥、现代农药等先进农业要素的投入。但传统农户因为过分追求稳定和安全对现代农业要素缺乏足够的热情，而规模化经营、专业化生产的新型种粮主体则不然。现代科技是催生新型种粮主体的诱因之一，也是其发展壮大的助推器和安全阀。粮食补贴内容中应纳入对新型种粮主体使用推广粮食新品种、耕作栽培技术、农业机械技术、人才引进、农业经营管理技术等现代要素使用的支持政策。政策制定者应尽快研究由科技部近期出台的《国家粮食安全科技支撑专项行动方案》，根据其所提出的“良种、良田、良法、良机、良储”五大环节和“种业、地力提升、丰产栽培、粮机装备、减损增效及境外粮食拓展”六大科技支撑专项行动的相关内容，将现代农业要素细化进粮食补贴政策体系。思路之一是将良种补贴和农机具购置补贴修改为“现代农业要素使用补贴”，并将其它现代农业要素整合到补贴范围之内。这样，对现代农业要素依赖性较强的新型种粮主体将会获得更大发展空间和发展动力，并可通过其示范效应和扩散效应加快我国粮食生产的现代化进程。

3.注重政策执行中的横向公平和效率，保障新型种粮主体应得利益

新制度经济学者诺思（Douglass C.North）认为，制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束（道格拉斯·诺思，2008）。制度是现代社会运行的基础，是对人的行为的规范性要求，其生命力在于执行力（麻宝斌等，2013）。要确保我国粮食补贴政策的执行不缩水、不走样，中央要不断督促地方政府强化党委统一领导、党政齐抓共管、相关部门各司其责的粮食工作领导体制和工作机制。地方政府要探索粮食直接补贴和农资综合直接补贴与种粮者种粮面积、销售数量以及粮食质量挂钩的补贴机制；要建立监测网络，切实了解本地耕地种粮情况并建立耕地档案，避免把粮食补贴资金撒向已经流转耕地甚至撂荒耕地的承包户（如四川省从2013年开始试点的“有种有补，无种无补，谁种粮谁受益”政策就值得完善后推广），也要避免新型种粮主体耕种了村组机动田或新开垦了耕地却得不到补贴的情况；要对本地新型种粮主体的数量、分布情况、基本特点、发展状况建立动态档案，为制定具体支持政策和补贴操作办法提供依据；要认清良种推广补贴和农机具购置补贴的“科技支粮”内涵，严格遵照政策精神执行，切勿与粮食直接补贴混为一谈而一刀切。只有提高了执行力，我国粮食补贴政策的生命力才能得以保障，执行过程中出现的横向不公和政策效率低下现象才能遏制和消除，新型种粮主体的利益才有可能得以保障。

4.完善政策监督机制，优化培育新型种粮主体的政策环境

缺乏监督的运行机制不可能成为政策有效执行的保障，反而有可能成为政策执行的绊脚石。要使我国粮食补贴政策效用最大化，必须尽快完善政策监督机制。首先，要把落实粮食补贴政策和新型种粮主体培育作为检验乡镇党政主要领导工作成效的重要标准之一，实行党政一把手总负责制度；县委、县政府要把食补贴政策和培育新型种粮主体作为农业督查工作的重点，抽调农业、财政、监察、银行等相关部门人员组成督查小组，建立调研机制，定期检查不定期抽查工作落实情况；要由县级信访部门统一健全粮食补贴政策咨询、举报专线管理制度，建立政策网上评价反馈系统，拓宽政策社会监督渠道，引导新闻媒体关注农村农业领域动态。其次，县农业部门要对粮食补贴政策的乡镇和村级执行者开展思想政治教育和业务培训，加深其对粮食补贴政策和新型种粮主体的认识，增强其服务意识、公仆意识和遵纪守法意识；要建立责任追究机制，对政策执行过程中的过失行为（如对撂荒地的补贴）要及时给以党纪政纪处分，触犯法律者（如执行者的寻租寻利行为、村干部的虚报行为）要交由纪检监察机关追究刑事责任。最后，在具体执行中，村填两级要把粮食补贴政策和新型种粮主体培育政策的相关文件、补贴标准、类型、金额等数据资料以及操作流程等在公告栏及时公示，赋予各类种粮主体知情权。

1.卡尔·马克思著、郭大力译：《剩余价值学说史》（第 1卷），人民出版社1972年版。

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3.司晓杰：《粮食补贴政策的协同效应分析》，《经济与管理》2009年第11期。

4.张红霞、余劲：《退耕还林：中国农业政策转折点的研究综述》，《经济问题探索》2012年第7期。

5.Myrdal G：The Developed Regions and Under－Developed Regions，London Duck worth2007（09）.

6.江维国：《我国新型农业经营主体管理创新的战略构想》，《农业经济》2014年第2期。

7.孟俊杰、周晓明、卢杰：《中部平原种粮大户发展现状与扶持对策——以许昌市为例》，《农业科技管理》2014年1期。

8.翁贞林、王雅鹏：《国家粮食安全：现实挑战与路径选择》，《商业研究》2013年第10期。

9.罗静：《政策与科技是提高粮食综合生产能力的两翼》，《现代经济探讨》2009年第12期。

10.道格拉斯·诺思著、杭行译：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海格致出版社2008年版。

［责任编辑：徐元明］

F316.20

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1009－2382（2015）01－0038－05

李立清，湖南农业大学教授、博导；江维国，湖南农业大学经济学院博士生、贺州学院经济与管理学院、讲师（长沙 410128）。

※本文为国家社会科学基金项目：“新型农村合作医疗可持续发展研究”（项目编号：1IBJID38）的研究成果之一。