江苏农村集体经济发展的挑战与出路

王玉婷

现阶段，农村集体经济是指在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，农民按照一定区域或以自愿互利原则组织起来，基本生产资料共有或股份所有，生产与交换过程中实行某种程度的合作经营，分配制度上实行按劳分配和按生产要素分配相结合，经营管理参照现代管理制度开展的一种生产经营活动。农村集体经济是我国特有的经济形式，在国民经济中一直占有重要地位。江苏作为农业大省，历届省委、省政府都高度重视农村集体经济发展。近几年，江苏农村经济进入了快速发展的新阶段。因此，及时分析面临的困难挑战，研究提出进一步加快发展的对策建议，对于保持农村经济发展良好势头十分必要。

一、江苏农村集体经济发展取得的积极成效

发展壮大农村集体经济，是促进农民增收和新农村建设的物质基础，也是提升基层党组织凝聚力、创造力的有效途径。近年来，江苏全省各地认真贯彻中央和省委、省政府的部署要求，强化政策引导，注重体制创新，狠抓措施落实，农村集体经济发展态势良好。

经济实力不断壮大。党的十七届三中全会以后，江苏农村全面推行“三大合作”，近几年全力推进村级“四有一责”建设，积极探索农村集体经济新的实现形式，不断加大各方面的扶持力度，集体经济飞速发展。2013年，全省农村集体经营性净资产达到946亿元，同比增长8.2%。村集体经营性收入280亿元，村均158万元，比上年增长12.5%，增幅连续多年保持在10%以上。苏南、苏中、苏北分别达到443万元、103万元、50万元。苏南涌现了一大批收入超千万元的经济强村，其中，苏州市年经营性收入超千万元的村222个，苏中、苏北地区也有部分村收入分别超过500万元、100万元。2013年，全省村级集体组织提取公积金、公益金72亿元，公益性基础设施建设投入65亿元，用于农户分配和提取村民福利费均超过20亿元。江阴市2013年村级用于公益事业、村民福利支出达6.8亿元，常熟市勤丰村先后投入6000多万元用于村级社会事业建设，苏州相城区灵峰村每年用于村民福利支出1000多万元。

多元发展格局逐步形成。全省各地从实际出发，充分发挥比较优势，努力探索一、二、三产业多元发展的新路子，着力推进以开发集体“四荒”、水面、土地等资源为主的资源开发型，以盘活集体建设用地和闲置资产为主的资产运营型，以创办农民专业合作组织为主的为农服务型，以置换集体建设用地和对外投资为主的异地发展型和以发展“农家乐”、乡村旅游业等为主的休闲观光型“五型”经济发展。

发展环境不断优化。2010年以来，江苏省委、省政府和各市县围绕加快农村集体经济发展出台了一系列文件，制定了具体的政策，从集体土地利用、财政资金投入、税费减免等方面加大扶持。2010年到2012年，省级财政共安排奖补资金7.16亿元，帮助苏北地区近30%的村化解公益性债务，切实减轻村级负担。2011年起，省级财政设立发展村集体经济引导资金，带动各级财政加大投入，帮助经济薄弱村发展集体经济。目前，省级财政已投入2.5亿元，支持1572个经济薄弱村发展村集体经济，帮助苏中、苏北经济薄弱村建设发展项目659个。

二、江苏农村集体经济发展面临的突出问题

在看见成绩的同时，我们也要认识到，当前江苏农村集体经济发展还面临不少问题，主要体现在以下几个方面：

基础设施相对薄弱。在一些农村地区，基础设施和配套设备落后，制约了集体经济的增收方式。近几年来，虽然通过整村扶贫、国土整理等项目建设，国家和省市对农村公路、水利、水电等投入了很多，但是这些基本生产生活设施与农村发展及群众的需求有较大差距。这给村级招商引资带来了很多困难，村吸引力小，引进项目规模不大，发展空间有限，收益偏低。苏北很多地区具有旅游文化资源，但是缺少资金和文化方面的支持，村级组织想要发展休闲观光型经济很困难。一些村没有发掘出明显的区位优势、资源优势，依然沿用改革开放初期的村集体经济经营方式，将目光局限在资源发包、资产出租上。有的甚至单纯依靠上级财政转移支付补助维持运转，勉强度日。

集体经济经营管理有待加强。有的村集体经济管理制度不健全，或者未能很好地执行有关财务管理和民主监督的规定，财务透明度不强，当投资失败无法收回时，群众要找村干部理论甚至上访;有的村发展公益事业或修建办公场地不能量力而行，而是举债办事，给村集体背上了沉重的负担;有的村虽然集体积累相对较好，但没有把现有积累管好用活，使之实现最大效益，或者干脆“分光用光”，全面分发到户。比如，一些城郊村由于开发征用土地或出租房屋，集体有了大量的现金积累，但并没有进行合理有效的运营，而是使资金闲置，无法实现增值。

集体经济管理队伍人才匮乏。目前，江苏村干部的学历普遍较低，且存在老龄化现象。一些村干部素质不高，思想不够解放，发展意识不强，对市场经济知识知之甚少，不懂得经营管理，不能顺应市场的要求、从市场的需求出发寻找出路，因而在发展村集体经济方面显得力不从心。有些村干部思想上有顾虑，怕引进的产业得不到上级的支持或群众的接纳，怕搞砸了受人埋怨。还有一些村干部存在着抱摊守业的思想，认为只要把上级安排的常规工作干好就完成任务了。此外，绝大多数农村集体经济组织既缺乏懂得现代经济管理的人才，又缺乏农村经济发展急需的科技人才。究其原因，一方面，是当前对村级组织建设重视不足，村级干部培养、选拔、任用制度不够健全。现任村干部工资待遇低、工作压力大，有的村甚至没人肯当村干部。另一方面，是政策支持和激励机制不足，导致农村的吸引力比不上城市，集体经济发展难以留住有管理经验、有经营头脑的年轻人、农村能人和各类专业人才。

相关法律、政策有待进一步完善。总体上看，江苏对发展农村集体经济缺乏系统性的法律、政策支持。一是地方法规缺失。由于我国没有相应的法律，所以村集体经济组织一直没有依法取得法人地位。目前，江苏确定对村党组织、村委会和村集体经济组织的关系还没有明确的地方法规，而浙江、广东都出台相关条例，明确了村集体经济组织法人资格问题。没有独立的法人资格，农村集体经济组织就不是具有明确法人地位的市场主体，在产权、管理、经营等方面无法独立自主。二是已有的支持政策比较零散。主要是土地、财税和信贷三方面还有很多具体政策等待进一步完善。农村留用地等方面的政策操作性不强，难以落实;不少地方对发展集体经济重视不够，没有专门的政策和资金支持，已经设立的专项引导资金的规模和作用还有待进一步加强;农村集体经济融资难的问题一直存在，完善农业担保体系，探索新型抵押贷款和信用贷款办法，发展各类农村信贷组织等，亟待相关政策的出台。

农村公共事务负担过重。虽然近几年各级支农资金逐年增长，但总体上投入仍显不足，公共财政难以有效覆盖农村，农村不少公益事业建设由村集体自己承担，加剧了村集体资金的匮乏，甚至导致负债搞建设。不少村干部反映，村级非生产支出大，报刊订阅费用负担沉重。一些上级支持农村的财政项目，由于没有足额安排项目资金，村集体为了争取资金，只好举债上项目。农村各类达标创建活动过多过滥，各级安排的农村实事工程、民生项目，一般都需要基层进行资金配套，不少还需要村级自筹。随着社会主义新农村建设的推进，按照“村容整洁”的要求，在现有刚性支出基础上，村集体必然还要增加更多保洁、路灯、巡逻等方面的开支，收支矛盾将更为明显，给发展村集体经济背上沉重包袱。2012年，全省村均负债269.3万元，比2010年增加了47万元。

三、进一步发展农村集体经济

随着“四化同步”的深入推进，城乡关系、工农关系深刻调整，迫切要求加快农村集体经济发展，更好发挥农村公共服务、促农增收致富的重要作用。针对当前发展中存在的突出问题，提出以下几点对策建议：

创新农村集体经济发展路径。主动探索新形势下农村集体经济有效实现形式，充分利用已有资源和特色，因村制宜，分类指导，在科学规划的基础上，大力培育新的经济增长点，提高发展的可持续性和收益的稳定性。盘活已有资产，制定符合实际的规划。开展农村“三资”清理工作，对村集体土地、房产等经营性实物资产进行排查，坚持集体所有权和转让使用权，确保租得出去，租出好价钱。规划制定时应从基础条件和发展目标出发，选择适宜进入的领域。建议以乡镇为单位组织编制，有条件的村也可单独编制规划。总的原则是发挥优势，盘活资源，风险可控，收益稳定，宜农则农，宜工则工，宜商则商，多措并举，协调发展。比如，区位优势突出的村，可以发展物业经济和服务业;旅游资源较为丰富的村，可以发展农家乐等项目;普通的村可以根据市场需求，发展现代高效农业。创新发展的组织形式。在坚持土地集体所有和家庭承包经营长期不变的基础上，寻找在不改变土地使用权有偿流动的前提下，实行土地集中经营的新方式。鼓励发展各类劳务合作、富民合作、物业合作，在产前、产中、产后各个环节服务中获得经济收益。在此基础上，支持农村集体经济组织抱团发展，充分发挥市场优化配置资源的作用，推进村级集体资产、资金、资源联合开发经营，带动村集体经济做大做强。

完善农村集体经济经营管理制度。完善的经营管理制度，是农村集体经济组织有效运行、集体资产保值增值的重要前提和制度保障。一是清产核资，避免“三资”流失。全面清查镇、村、组三级农村集体经济组织集体所有的资金、资产和资源，一一登记造册，并做好相关公示工作，确保农村集体资产不流失。二是统计农龄，界定身份。坚持遵循“依据法律、尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则，开展农村集体经济组织成员身份界定和农龄统计工作，为推进农村集体产权制度改革打下良好基础条件。三是建设平台，充分发挥市场的作用。开展农村集体产权市场化交易试点，搭建农村集体产权交易平台，探索推进农村土地承包经营权、“四荒”资源使用权、林地使用权、社区股份合作社股份等市场化流转机制。四是健全现代管理制度，促进集体经济可持续发展。引导新型农村集体经济组织严格依照法律法规和章程开展活动，健全内部管理制度，提高经营管理水平。一方面，健全机构体制，建议在乡镇层面建立集体资产监管机构，在乡镇党委、政府领导下履行乡镇集体资产监管和管理职责。另一方面，强化监管机制，建立健全民主决策制度、清产核资制度、台账管理制度、财务公开制度、审计监督制度。

建立村级人才培育机制。人才匮乏是影响农村集体经济进一步发展的重要因素，提高农村干部队伍素质，是决定农村集体经济能走多远的关键。要加强村干部选拔，不断优化村干部结构。建立村干部人才库，不拘一格降人才，注重从能人、大户、科技致富带头人中选拔“一把手”。要提高村干部发展集体经济的能力。以经营管理、政策法规为主要内容，通过举办高层次的专家讲座、定期轮训、典型示范等措施，培养一批懂经济、会管理、愿服务的复合型农村干部，使村级领导班子真正成为带领农村发展、实现共同富裕的坚强集体。要引入激励保障机制。科学制定村干部报酬奖励，结合当地经济社会发展水平和基层干部特别是苏中、苏北村级干部的工作和生活状况，合理确定村干部财政补助标准，至少确保他们的收入水平不低于外出务工收入;建立村集体经济发展绩效和个人收益挂钩奖励机制，激发他们干事创业的热情;探索实施面向村干部的定向招录事业单位干部制度。对县乡干部特别是主要领导，应将村集体经济发展情况纳入考评范围，鞭策他们真正重视起来，积极行动起来。

加大对发展农村集体经济的扶持力度。发展农村集体经济，离不开法律和政策的引导、扶持和保护。首先，加快推动农村集体经济组织立法。建议江苏尽快出台地方性法规，解决村集体经济组织法人缺失的问题。通过地方立法，明晰村集体经济组织的财权、事权，保障村集体经济组织独立自主开展经济活动。对集体经济组织的地域范围和成员范围界定、经济活动开展方式、日常管理等问题也一并通过立法予以明确。其次，增强税费优惠。大幅度增加省级引导资金规模，引导各级财政设立专项资金，支持农村发展集体经济。完善财政转移支付制度，扩大农村基础设施和社会事业建设的公共财政覆盖率，相关部门建设项目和资金要向农村延伸和覆盖，尤其要向集体经济薄弱村倾斜。对集体经济组织在资产租赁、资源发包、委托理财、专业服务、农产品加工销售等方面的收益，研究出台具体的税收减免政策或实行先征后返政策。村集体经济组织兴办合作社等农业经营组织以及发展第三产业所涉及的行政事业性收费，能免则免，无法减免的统一按成本收取。再次，完善用地支持政策。开展城乡统一建设用地市场试点，对依法取得的农村集体经营性建设用地，可通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。村集体通过土地整理和村庄整治增加的有效土地，只准用于村集体经济发展。对新增的建设用地指标，凡划归市镇使用的，土地增值收益按一定比例返还作为村集体收入。征收、征用村集体土地，按一定比例提供给村里作为发展留用地。具备开发条件的村，在符合土地利用总体规划和村庄建设规划的前提下，也可自行开发建设，实行村际联合开发。最后，加大信贷支持力度。支持各类金融机构延伸农村服务链条，支持发展村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社及其他小额信贷组织。完善农业担保体系，鼓励金融机构扩大农村有效担保物范围，允许将村集体土地、山林、矿产等自然资源的使用权以及农村集体经济组织股权等作为抵押担保，在符合信贷条件的情况下，信贷资金安排要给予适当倾斜，利率给予适当优惠，支持农村集体经济发展。

探索村级公共事业建设投入新机制。统筹城乡发展，政府为城乡居民提供均等的公共服务，是公共财政的基本目标。政府要逐步承担村级社会管理和公共服务职能的开支，并为农村提供所需的公共产品。一方面，要严格控减村级债务。按照“实事求是、量力而行、尽力而为”的要求，兴办农村公益事业，不搞硬性指标下达，不搞层层配套。梳理已有村级公益性债务，落实化债措施，规范村级举债行为，防止产生新的不良债务。另一方面，要增加公益事业建设投入。加大“一事一议”财政奖补力度，减轻村级组织压力。逐步将村级公益事业建设纳入政府财政预算，在苏南、苏中、苏北各选择一些县（市、区）开展农村公共服务和社会管理支出纳入财政预算试点。

（作者单位：江苏省政府研究室经济发展研究中心）

责任编辑：戴群英