城市运行管理体制中的能效策略及顽症化解

刘筱

导读：城市管理是一个复杂的巨系统，从表象看是对市政设施、环境卫生和市容环境进行综合管理，但其背后却与城市规划、城市建设、民生工程等有着不可分割的关系，而这些关系的整合已经超出了现有城市管理的范畴，因而实施过程中也出现了局限性。因此，城市管理与建设水平的提升仅靠硬件显然不能解决现有矛盾，更不能满足城市发展的长远目标，相关政策的完善与切合实际发展的需求是重要的保障基础。

前言

城市管理是伴随着城市的出现而出现的，但对城市管理的研究却始自近代。城市管理在西方国家，一般认为可溯源到古典经济学著名的“看不见的手”理论，但这也只是一种理论萌芽，并未提出城市管理。到了20世纪中期，现代城市管理理论诞生，此后对城市管理的研究随城市发展而日新月异，中西方百花齐放。尤其是近年来，城市管理的研究逐渐成为城市行政管理者与城市研究者孜孜不倦的持续关注的热点。城市管理是一个复杂的巨系统，从表象看是对市政设施、环境卫生和市容环境进行综合管理，但其背后却与城市规划、城市建设、民生工程等有着不可分割的关系，而这些关系的整合已经超出了现有城市管理的范畴，因而实施过程中也出现了局限性。因此，如何重新定位快速城市化转型的城市管理内容与本质则需要深入地探究。

本研究针对城市管理与建设等在整个城市中的特殊性，并扎根于具有典型的快速社会转型的深圳宝安区，不仅因为深圳的特殊城市发展历史，还因为宝安区具有重要的社会转型、关系到深圳特区一体化建设的特殊历史地位。因此本研究首先了解其当前的现状、发展变化及存在问题，并以此为着眼点，对城市管理与建设的创新发展进行探讨研究。本研究结合部门访谈、调研、实地考察、专家咨询等手段，总结、归纳出宝安区城市管理与建设存在的问题，并提出相应的发展建议。

一、宝安区城市管理现状研究

（一）宝安区概况

由于长期受“一市两法”的发展制约，深圳原经济特区外的宝安区和龙岗区与原经济特区内地区存在很大的发展差距，而差距的最大表现不在于GDP，而在于城市市政建设和人居环境上。随着发展加速，经济转型、城市升级的压力越来越突出，2010年7月1日深圳政府提出并实施特区内外一体化，正式将宝安、龙岗两区纳入特区范围。之后几年的一体化建设，切实推进了宝安的城市化进程，而在这一进程中，进一步挖掘现实问题、并提出相应的对策则是政府和市民的双重需求所在。

宝安区区域面积为733平方公里，海岸线长30.62公里，是深圳市六大辖区之一。宝安区规模相对较大，它南接深圳经济特区，北连东莞市，东濒大鹏湾，临望香港新界、元朗，是未来现代化经济中心城市——深圳的工业基地和西部中心。

宝安区是深圳经济特区扩容、原特区内外一体化过程中，最后一个完成城市化的。由于辖区人口据深圳市首位，城市管理任务相对繁重，而“十一五”的完成使宝安区转变了经济增长模式，宝安进入经济建设平安和谐繁荣的关键时期。2012年宝安区常住人口为401.84万，占深圳市常住人口总量的38.79%，仍稳居全市常住人口第一大区。以实际走访5个街道为例，实管人口为461万（见表1）。

（二）研究方案简介

1.概述

为全面了解宝安区城市管理与建设当前的现状、发展变化及存在问题，并以此为着眼点，对城市管理与建设的创新发展进行探讨研究，本研究课题采用文献研究与实地调研相结合、问卷调查与社区走访相结合的方法，通过科学有效的研究方法，总结、归纳出宝安区城市管理与建设创新发展的基本法则和方法，并提出设想和建议。

2.研究方法

（1）文献研究。收集国内外城市公共环境设施规划、建设与管理方面的研究资料，进行相关理论及案例分析，总结基本特性，探讨发展动因，从而提出观点。

（2）问卷调查。美国著名社会学家埃尔巴·比说过，问卷是社会调查的支柱。本研究课题结合研究内容设计了“宝安区城市管理与建设问卷调查表”，向居民、商户及城管工作人员进行问卷调查，并应用SPSS统计分析软件，进行相关的统计分析。

（3）深入访谈。结合本课题研究的实际情况，我们走访了部分街道、社区等相关的领导，针对宝安区的城市管理工作展开深入的访谈。

（4）参与观察。在结合街道及社区访谈的基础上，我们实地走访了部分社区，对社区的城市管理工作进行实地走访调研，掌握第一手的资料。

3.样本分布情况

本研究调查了4个街道的18个社区，共向居民、商户及城管工作人员发放350份问卷，回收338份，回收率为96.6%。具体样本分布情况见表2。

4.调研内容

硬件建设如何

（1）城市管理工作平台→ 软件配套如何

硬件与软件协调如何

职能定位如何

（2）部门间关系→ 部门间协调关系如何

责任主体明确程度

市对区的支持如何

区与街协调如何

（3）市、区、街三级管理关系→ 责权关系如何

业务协调如何

监督与考核如何

引入社会机构参与城市

（4）城市管理社会参与→管理程度如何

公众参与情况如何

（三）调查结果分析

1.城市管理和规划建设的实施效果满意度

近年来，宝安区城市管理和规划建设出台了多项措施，大力改善城市的生活和居住环境。调查显示，城市规划和建设的实施效果得到了大多数人的支持和肯定。认为实施效果好的占40.5%，认为很好的占16.4%，认为一般的占36.0%（见图1）。

2.城市管理和规划建设现状满意度

对居住的社区城市管理的现状方面，表示满意的占42.3%，表示很满意的占16.1%，表示一般的占33.6%，只有不到10%的人表示不满意或很不满意。这说明近年来，居民对所居住的社区的城市管理有较高的满意度（见图2）。

3.城管工作宣传力度

在城管工作宣传力度上，认为足够的只有28.9%，认为一般的56.5%，另有14.6%的人认为不够（见图3）。可见现阶段，城管工作的宣传力度还有提升的空间，未来可在城管工作的宣传力度上加大力度。

4.宝安较为突出的城市管理和规划建设工作

宝安区城市建设和管理工作中，公众认为其所在街道做得比较好的工作排名前三位分别是环境卫生、园林绿化和道路建设，所占比例分别是15.6%、14.6%和14.2%（见图4）。

5.宝安区在城市管理方面最为突出的问题

在城市化快速发展的过程中，受访者认为宝安区在城市管理方面最为突出的三个问题是乱摆摊、广告太多以及环境卫生差，三项的比例分别是22.9%、19.3%和14.1%（见图5）。

6.城市建设方面最为突出的问题

在城市建设方面，宝安区最为突出的三个问题是公共设施不完善，公园、游憩场所太小，所占比例为27.7%；其次是环境污染严重，城市居住环境欠佳所占比例为20.5%；第三个问题是路网不畅，交通不便，所占比例是17.6%（见图6）。

7.产生各种问题的主要原因

对宝安区存在的城市管理和城市建设方面的问题，本次调研对造成这些问题的原因进行了初步的探究。受访者认为，造成这些问题的最重要的两个原因一是执法力量不够，欠缺有效执法手段，所占比例是25.4%；二是城管法制不健全，所占比例是22.0%（见图7）。

8.解决问题的主要力量

要解决城市管理和城市建设方面产生的问题，受访者认为需要依靠各方面的努力。但最重要的两个力量一是城管部门加大执法力度，占受访者比例的25.9%；二是公众广泛参与城市管理，占受访者比例的22.9%（见图8）。

9.公众最愿意以何种方式参与城市管理

调研过程中，公众表示愿意以各种方式参与到城市管理和建设的工作中来。其中，公众最为愿意的方式是以身作则，遵守城管法规，受访者中有27.3%的人支持这种方式（见图9）。此外，受访者中18.9%的人支持通过媒体宣传呼吁的方式参与到城市管理和建设中。

二、主要存在问题的分析

通过问卷调查和实地考察与访谈，归纳出当前宝安区城市管理存在如下问题。

（一）体制困境

1.现有市场层级与现有管理内容的矛盾

在推进特区一体化过程中，发现区域设置不合理，导致社会管理和公共服务难以有效实施；管理幅度过大，管理链条过长，导致工作量与资源配置严重不对称，工作质量难以保证。

比如，宝安区的面积几乎是其他区的10倍，而全市各街道平均管理人口15万，而宝安区的街道管理人口均超过20万，部分工作站大于街道规模，工作量与资源配置严重不对称，部分街道的经济总量和管辖人口超过内地的县市。如此巨大的公共管理事务却由一个街道办建制的行政机构来承担，已远不能满足当地经济社会发展的需要。

特区在调整区划布局的同时，应该对市、区、街道职能重新定位，强化市、区职能部门的专业管理，综合性管理、公共政策制定由职能部门负责，街道办具体执行，职能部门委托街道的事项，应将相应的管理权、经费与责任一道转移。将现有街道办行使的行政综合执法权收归区城管部门，将街道办行使的民政、司法、治安、安全、维稳等综合协调职能调整为综合协助职能，街道办回归政府派出机构的属性。

2.城市管理部门与其他政府职能部门之间的管理矛盾

在城市化和城市现代化进程加速推进的时代背景下，城市建设管理工作成为一项复杂而艰巨的任务。政府划分职能部门的初衷是试图建立分工明确、权责分明、办事高效的行政管理体制。正如“剑有双刃”，这一体制也不可避免地导致各部门职能交叉、权责不明和相互推诿等弊端，城市管理部门与其他政府职能部门之间的关系更是如此。

访谈发现，以前城市管理仅由各街道城管部门全权管理，现在管理改革后，将城市管理的职能分散到其他相关部门，而此类职责关联并不具备专业管理能力。例如，以前道路的路灯、绿化、环保等维护由城管部门直接管理与维护，而现在移交给了交通委负责。但交通委主要职责是道路的养护与维修，对新移交的责任并不明确，同时也缺乏专业处理水平。又如关于污水、积水处理问题，原来市民只需到城管部门反应情况，就能及时对污水、积水等问题进行处理，而现在污水、积水等交由水务局管理，市民需去水务局反映此类情况。政府将职能分散的目的是为了高效管理，而现在却出现管理职能混乱，管理不专业，同时给市民投诉造成了障碍，市民投诉、反映情况找不到能解决问题的部门。

3.政府与企业（股份公司）、社区（工作站、居委会）之间的职责不清晰

目前下列几个问题不容忽视：

（1）职能错位，大包大揽。随着管理重心下移，许多管理部门都曾提出本部门业务工作进社区的要求，如文化进社区、卫生进社区等，多数部门不是把服务送进部门，而只是简单地让工作任务进社区，相应的职权和经费却没有给社区，将社区居委会当成部门的下属单位，造成了“上面千条线，下面一根针”的局面。这就促使社区居委会该干的工作干不了，其他的工作更是疲于应付。

（2）角色变更，职责有限。部分街道社区为了发展，实行政企分离，也就是所谓的股份制公司，此类股份公司主要对社区的经济发展负责任，对于社区的管理工作是无权过问的。但目前社区股份制公司兼社区工作站，或直接与工作站合作一同管理社区占了大部分。导致这种政企职责不分的主要原因是：区里、街道对社区的管理有压力，不论在资金上还是执行力度上都有较大阻力。以资金不足为例，区里管理资金根据各街道不同情况进行拨款，但此款项仅能保证正常的日常管理，与达到花园式小区标准相差甚远。部分街道为了创造更加好的生活环境，于是与社区股份公司合作，出现“我出力，你出钱”共同管理的现状，并且此类合作社区的环境卫生、生活氛围等改善效果显著，导致社区标准出现档次分化。

（3）权小责大，管理不力。社区居委会的工作，虽然包罗万象，但事实上区、街并未赋予其相应的权力，比如计划生育、综合治理、市容环卫等经常性的工作，由于社区居委会没有执法权，造成或者管不住、或者影响工作开展，而职能部门能管住，平时却不出现。由于与物业公司之间没有理顺关系，物业公司不配合居委会工作，甚至有时还阻碍社区工作，使社区居委会也不能有效地监督和规范他们的工作，造成居民的合法权益得不到保障。责权不明，导致关系不顺，这是制约社区建设的一个关键因素。

（4）钱少事多，工作掣肘。社区居委会承担了上级部门繁重的工作任务，却不能得到相应的费用。计划生育、普法宣传、综合治理、环卫清扫的工作都要一定的费用，社区居委会办公也需要一些费用，如电话费、水费、电费以及其他消耗。虽有办公经费下拨，却也少之又少，这在很大程度上制约了社区居委会工作的进展。

（5）待遇较低，影响发展。虽然上级有关部门已发布了文件，将提高社区工作者的工资待遇，但至今尚未落实；同时，计生协管员的工资低，并且没有为他们缴交“三金”，这样不仅会打击他们的工作积极性，而且会影响社区工作的进展。

（二）城市管理水平亟待提高

在城市管理观念上，管理意识滞后，跟不上市场经济的发展，重建轻管的观念还没有真正扭转过来，不能充分认识加强城市管理对发挥城市在经济和社会发展中的中心作用和辐射带动作用的重要意义。在城市管理体制上，政出多门，多头管理，职能交叉，相互扯皮，形成“都管又都不管”局面，致使管理效能低下，法规体系还不够完善配套，有法不依，存在执法不严和以罚代管的问题，部门分散执法力度不到位，给依法管理城市带来困难；在城市管理机制上，存在统筹协调不够，职责不清，职能不到位，督促检查不力和措施不落实的情况，因此规范管理和长效管理相对较弱。

1.市容问题处理率低下

城市市容环境是构建和谐社会的一张脸，也是这个城市的一张名片，市容问题的处理率关系到城市市容环境的整体水平。目前，宝安区市容问题处理率偏低，特别是数字化城管进入街道后，这一问题更加突出。

调研中发现：各街道市容整理存在不同问题，但共有的是垃圾处理问题。例如：中心村反映社区环卫保洁难度最大的时候是每天早、中、晚三个时间段；城中村流动人口多，素质低，在用餐节点制造的垃圾是最多的，目前除了环卫保洁工人清扫，没有办法解决。新安街道城管工作人员反映，区里规定的垃圾处理和污水处理、垃圾清运费远不足，规定一台垃圾清运车的寿命为十年，在十年内按标准是不能申请报废的，也不能申请更新，但现在垃圾污水的腐蚀强度大，实际上清运车的寿命只有几年，而街道、社区城管经费支持不了更换，导致垃圾处理不及时，环境问题越积越多。

市容和环境卫生管理工作应当实行辖区责任制，坚持专业人员管理与群众管理相结合、教育与处罚相结合的原则，同时市、区人民政府应当将市容和环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划，促进城市市容和环境卫生事业的发展，各级人民政府、主管部门、教育机构以及新闻媒体应当加强市容和环境卫生知识的宣传教育、公益性广告宣传以及舆论监督，不断增强人民群众的文明卫生意识，树立良好的社会道德风尚。任何单位和个人都应当维护城市市容和环境卫生，爱护公共设施，对违反本条例的行为有权进行劝阻、批评或者举报。

2.违法搭建亟待清理

目前，宝安区6个街道对待建地、预留地、果园、山林及公路、铁路、市政道路沿途的日常监督管理人员严重不够，违法搭建问题还相当突出，影响了城市形象。违法违章在宝安区范围内搭建的铁皮房、油毡房、建筑工棚、简易屋棚、遮阳棚、窝棚、铁架和围墙护栏等各类临时搭建物和建筑物数量惊人，经合法批准建设的工地工棚、临时厂房、仓库及果农、菜农、渔民居住的棚屋，常常也不符合相关标准。

调研发现，社区办的商业场所大多数是临街不规范小商店，多以家为单位。由于店铺小，所以往外扩建、外摆现象严重，在上班高峰期间，严重堵塞交通；由于此类商业服务的需求量却很大，所以屡禁不止，仅沙井一地的违建就占到全市的20%。

3.“城中村”及周围环境问题不容乐观

城中村的特点明显。越是靠近办公区或工业区（厂），城中村的数量就越多、规模就越大，城中村问题就越严重。卫生差、治安乱、黄赌毒严重，对城市形象的影响就越显著。违法建筑基本处于失控状态，许多村镇超出规划范围，在饮用水源保护区、组团绿化隔离带、农业保护区都有大量的违法建筑。往往是城市的重点建设项目规划到哪，城市发展到哪，违法建筑就到哪。越是增值潜力大、商业价值高的地块，越是违法建筑集中，且势必导致“城中村”及周围环境问题严重。

城中村无照经营、黄赌毒社会问题突出，环境卫生恶劣；城中村内充斥着门类包罗万象的小店小铺，这些店面普遍是无照经营，行政执法时，你查我关、你来我走、你走我回，又加上房主不配合，给实际执法带来诸多困难。城中村开发强度普遍过大，公共活动空间（包括绿地）缺乏，环境质量低下，市政及公共配套设施不足。大部分城中村的道路曲折不通，标高无序，排水雨污不分，电力、电讯线路杂乱。城中村还因为间距过小，采光、通风不足，建筑质量不高等原因，存在严重的安全隐患。由于缺乏有效的监督管理，外来人口膨胀，城中村的出租屋往往成为黄赌毒的温床和“超生游击队”的藏身之穴，带来突出的社会治安、计划生育等问题。

4.道路环境问题亟待改善（占道经营，车辆乱停放等）

宝安区各街道大量的流动人口催生旺盛的市场需求，导致配套不完善、规划市场供应不足，部分人流量大的道路势必成为经营场所。市场需求旺盛、执法力量不足、市民文明素质不高是造成道路环境问题的主要原因。

5.流动摊贩问题屡禁不止

近年来城市流动摊贩问题一直受到社会公众的高度关注。宝安区内大量流入的外来人口以农村人口居多，在文化素养和专业技能上都不具备明显优势，流动摆摊往往是他们谋生的基本手段。在我国城市化进程中，城市流动摊贩将会是一个长期存在的现象。城市流动摊贩起到了一些积极作用，包括：给城市居民与外来人员提供生活来源与就业岗位，为居民生活提供便利“活跃城市经济”等。同时，对于城市流动摊贩带来的许多问题，受访者也多有担忧：摊点附近乱丢垃圾，影响市容环境；喜欢在人流大的路段摆摊，加剧交通拥堵；出售的食品不卫生、不安全。另一方面，由于城管执法队伍的整体素质不高和执法手段单一化，往往在执法过程中出现暴力化倾向。宝安区现实情形是大部分城管人员的学历都还只是高中或者是专科，在执法中主要采用罚款、没收、强制执行等单一方法，这些单一的方法容易引起流动小摊贩的反感与抗拒。况且有一些城管在执法过程中，同一性质的案件受人情关系因素的影响，处理结果往往不同，造成执法不公，进而引起了群众的不满。还有一些执法人员不讲究执法艺术，如掀摊子、打商贩、没收经营产品等行为，这些行为会引起流动小摊贩的违法抗拒。城管队伍整体素质不够高，执法手段和方式暴力化、不人性化，导致对流动小摊贩的管理陷入了困境。

（三）社会参与不足

1.城市管理欠缺公众咨询（城市规划已将公众咨询程序立法）

近些年，听证会制度、专家咨询委员会制度、新闻发言人制度、旁听政府常务会议制度、市长热线等决策领域的实践探索，为推进决策科学化民主化规范化提供了丰富的土壤。《行政许可法》的贯彻实施等政府行为和政府自身建设方面的进展，为在政府职能建设层次，推动决策科学化民主化规范化提供了条件。城市管理工作也应如此。目前，城市规划已将公众咨询程序立法，但还未能贯彻到实际工作中。

突出公众参与性，已成为贯穿决策体制创新的一根红线。这种从转变政府职能角度来求解决策难题所形成的靠公众参与来决策、靠制度来决策、靠集体来决策的制度建设理念，标志着新决策观的形成。

2.社区城市管理水平因股份公司参与力度与深度的不同而有较大的差异

2014年，宝安区“城管进社区”试点工作的开展，极大地提高了社区（股份公司）的参与度，试点社区的参与程度深，社区面貌的变化就明显。

调研中，新安有股份公司参与管理的社区环境普遍好于其他社区。同时社区股份公司董事长或书记的素质水平与发展眼光，以及管理风格也会直接影响社区的。以沙井街道为典型案例：沙井壆岗村就是由股份公司兼任社区工作站，管理壆岗的工作，就连村里的工作站人员的工资也由街道与股份公司一起出，给工作人员补助，区里给300元，村里给200元，目前村干部基本工资5000元/月；村民有1700人，在工作站里工作的村民达到300人左右；废品收购部门是人数最多的部门，有60人左右；有自己的卫生院，医生是外聘人才，其他都是村民；村里还能自己解决村民就业问题，提供就业岗位，支持共同管理，如村里绿化都由村民负责管理。

三、建议与措施

（一）树立“大城管”理念，进一步健全和完善城市综合管理

城市管理涉及宏观、中观、微观层级。从宏观层面讲，城市管理正遭遇高速成长的城市化、快速变革的社会化、高度的市场化和持续演进的城乡一体化的挑战。从中观层面来看，城市管理涉及与城市规划、城市建设、城市经济社会发展的关系。从微观层面来说，城市管理涉及环境卫生、园林绿化、市政设施、公用事业，户外广告、城管执法等方面，各项工作的开展都会对城市发展产生一定的影响。因此，树立“大城管”理念是当务之急，在指导思想上确立城市管理的地位，克服重城市建设轻城市管理的思想，全面提高思想认识，做到规划与管理相协调，建设与管理相配合，发展与管理相促进。

宏观上，加强政府的主导与引导作用，使城市发展与时倶进，推进特区一体化，展新宝安、新特区风范；中观上，加强各职能部门的协调与配合，包括国土规划、建设、环保水务、工商、交通、公安等各职能部门，引进科学的流程管理思想与方法，真正整合城市综合管理；微观上，充分调动社会参与，积极开展“家园意识”建设，使城市管理实现政府、社会、市民的良性互动。

（二）进一步健全城市规划、建设、管理的综合决策机制

城市规划作为城市市政的首要职能，极大地影响着后续的城市建设与城市管理。当前宝安的城市发展无论优势还是劣势，都极大地与深圳城市总体规划与发展战略有关。凭借“特区一体化”战略的实施，重新审视与完善宝安区的城市规划，并再次健全城市规划、城市建设与城市管理的综合决策机制，充分考虑规划编制及实施中城市管理的衔接，尤其要充分纳入城市管理部门的参与，乃至“一票否决”机制，实现权限互补，从源头上保障城市管理的“疏”，而非现实的“堵”。

（三）进一步拓展与完善数字化城市管理平台，建立宝安区城市管理手册修订委员会

以市委市政府提出的创建智慧城市为目标，进一步健全数字化城市管理信息系统，推动各专业性应用的信息共建与信息共享机制，将行政规划、行政许可、行政审查、行政合同、行政执法、行政服务等手段纳入系统，加大行政管理各部门之间、政府与公众之间的整合。为此，建议构建具有全区层面的中心平台、各职能局的分平台的综合管理信息系统。成立数字化城市管理综合办公室，利用此平台综合协调城市规划、建设、公安、交通、工商、城管等各项职能。例如审批管理部门把需要相互通报的审批事项（如营业执照、广告、商业网点、道路开挖等审批时间、范围、期限）及时上传，作业实施部门把作业地点、作业方案、作业进程上传，管理、执法和监督部门把管理、执法、监督中发现的问题也及时上传，并标明限定整改时限，从而完成真正意义上的城市管理一体化与综合化。具体落实到“数字化城管”则应尽快实现智能化管理，将环卫、保洁、渣土处理、路灯管理、市政设施管理等事务全面纳入“数字化城管”系统。

另一方面，可参考美国纽约市的城市管理方法①，成立宝安区城市管理手册修订委员会，在现有的城市管理白皮书和工作指南的基础上，在联席会议的基础上，充分纳入公众参与和多部门意见，动态地修订城市管理方法与处理机制。

（四）建立区、街两级协调机制，强化属地责任

建立和完善区、街两级城市管理综合协调机制，加大区、街两级综合协调力度，尤其是街道层级的综合协调力度，凸显属地管理作用：一方面，是建立区、街两级城市管理联席会议、协调会议制度，并纳入议事日程，及时分析全区或属地城市管理形式，更快更有效地解决全区或辖区的城市管理问题。二是通过具体“案例”的分析与“会诊”，确定行政管理办法，使其成为今后解决城市管理问题的依据，形成区、街联动，城市管理部门之间联动的局面。

另一方面，强化街道办事处属地管理的责任，强化对本地区各城市管理部门履职情况的监督和协调工作。此外，街道办事处还应积极配合上级政府交办的任务，以提升本地区城市管理标准、品位和居住环境为目标，做到城市管理超前、公共服务到位的局面。

（五）统一、完善财政政策

结合宝安区财力和城市管理的实际情况，逐步提高资金投入标准。加大税收转移支付，逐步提高城市管理资金投入，并引导社会资金有序、合理、规范地参与到城市环境建设中。除此之外，街道层级的政府组织也应根据街道具体情况，进行相应的配套资金投入，形成宜居城市“人人有责”的新局面。

（六）建立科学监督与考评体系，形成区、街监督考评联动机制

在现有城市管理评估体系的基础上进一步优化，使监督、评估和成因分析一体化。

对于专业化、事务性的城市管理工作可以采取美国的“政府再造”理念，借鉴企业管理的思想与方法，如360度评估体系、关键绩效指标考评体系、基于标杆的绩效管理体系等方法，邀请专业管理咨询机构进行城市管理流程管理的全面设计，以评估为手段，达到提高管理绩效与管理水平的目的。

（七）加强综合执法系统的规划与建设，完善协同执法

首先，政府应进一步加大综合执法在人力、物力、财力上的投入，并从全局和长远着眼，系统规划。应按照现有执法范围及工作量科学核定综合执法的人员定编标准，按照标准足额安排执法人员编制。在可行的范围内，尽可能将原有管理部门的执法人员充实到综合执法队伍。完善办公场所的配置及保障执法后续工作的顺利进行。统筹考虑，在全区建立必要的仓储场所，解决执法工作的后续问题。

其次，与公安部门配合，完善协同执法。在执法过程中需要公安部门的大力合作，建议与公安部门协调，在街道执法队中实施常驻民警制度，或者在公安局内特设专门与综合执法部门联动的城管科，并根据城市管理的实际情况，赋予城管民警相应的权限，这样才能保证在执法过程中落实切实可行的公安保障机制。

四、结语

随着深圳市建设国际化大都市的步伐，在特区一体化纵深推进的新时期，宝安区城市管理与建设在面临着巨大的机遇的同时，也面临着巨大的挑战。城市管理与建设水平的提升仅靠硬件显然不能解决现有矛盾，更不能满足城市发展的长远目标，相关政策的完善与切合实际发展的需求是重要的保障基础。经过为期三个月的深入调研，我们注意到当前宝安区城市管理与建设在特区一体化建设中已取得显著成效，不仅得到各级政府的肯定，也得到广大市民的肯定与支持。但是如何将城市管理服务与管理进一步升级仍然是最紧迫的任务，其中管理水平包括业务水平与执法水平的提升、城市管理的硬件配套与建设、城市管理专业人才（尤其是执法人才队伍）的充实等问题是最突出的。为了进一步推进宝安区城市管理与建设上新台阶，我们提出，首先需要进一步理顺管理体制，“大城管”指导思想仍然需要继续在整个政府机构里贯彻与执行；其次继续完善“大部制”改革，将有关城市综合管理（包括国土规划、交通、建设、管理、工商、环保水务、公安等）的具体职能进一步协调；再次，进一步推进社会参与，发挥特区一体化以来城市管理的广泛动员与上下协调作用，加强舆论媒体的监督与宣传，树立新城管形象；最后，也是最紧迫的、而且我们城市管理队伍可以“为”在当下的，就是全面提升整个管理队伍的素质。如何专业化服务与精细化管理，如何有效而准确地行政执法，则是树立宝安区城市管理新形象的核心。

注释：

①《纽约市城市宪章》作为纽约市城市管理的指导性法律，详细规定了每个政府机构的职责范围、流程程序等，并设立专门的“修订委员会”，及时吸收来自公众、行政管理人员、辖区各机构的意见，根据新出现的情况修订城市宪章，使之始终符合城市管理的要求。

责任编辑：张 炜