改革开放以来我国学校体育政策法规的演进与思考

黄衍存 彭雪涵

(福州大学体育部，福建福州 350116)

学校体育政策是国家为实现人的身心健康和全面发展而制定的学校体育领域的相关政策文本［1］，制订和实施科学的学校体育政策，可以调控学校体育的改革和发展，促进学生体质的健康发展。学生体质健康不仅关系着个人成长和家庭幸福，也深刻地影响着国家的发展和民族的未来。改革开放以来，我国的体育事业取得了巨大成就，但广大青少年学生的体质却不断下降，高校高水平运动员的培养也远未达到代表国家队在奥运会级别的比赛中摘金夺银的目标。因此必须深入地解读学校体育政策法规，探究学校体育发展的过程，为今后学校体育政策法规的制定和学校体育工作的推进提供理论参考。

一、改革开放以来我国学校体育政策法规的演进

为了更好的、全面的研究我国学校体育政策法规，以标志性文本的出台作为划分依据，把改革开放以来学校体育政策法规划分为三个阶段:

1.恢复与调整阶段(1978－1989)

党的十一届三中全会对我国社会发展进行了“拨乱反正”，学校体育的发展也进入了恢复期。以1979年5月的“扬州会议”为标志，我国重新确立了学校体育在整个教育中的重要地位，为学校体育工作的发展奠定了基础。1979年10月，教育部、国家体委发布了《中小学学校体育工作暂行规定(试行草案)》和《高等学校体育工作暂行规定(试行草案)》，学校体育都是在“以增强学生体质为核心”指导思想展开各项工作，这两个文件虽是“暂行规定”，但从内容和结构看，已具有明显的法律、法规特征。随后在1982年6月和8月，中国教育部分别发布了《关于做好新＜国家体育锻炼标准＞推行工作的联合通知》和《关于保证中小学生每天有1 小时体育活动的通知》，确保了青少年学生参与体育锻炼的权利。

改革开放初期的学校体育政策，为学校体育从无序状态回归到正常轨道提供了基本的法制保障，有力地促进了学校体育工作的恢复重建，从而开启了我国学校体育工作规范化、法制化建设的序幕。［2］

2.健全与规范阶段(1990－2005)

1990年3月，国家教委等共同颁发了《学校体育工作条例》，它是评估学校体育工作的法律依据，是指导学校体育工作的最高行政法规，标志着我国学校体育工作在法制化的道路上大大地前进了一步。

1995年8月，第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议并全票通过了《中华人民共和国体育法》，是中国体育法制的里程碑，标志着中国体育事业开始进入了依法行政、以法治体的新阶段。

1999年6月，中共中央、国务院颁布了《关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》，明确指出了实施素质教育，促进学生的全面发展和健康成长。2001年5月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，并进一步指出学校体育工作要贯彻“健康第一”的思想，增加体育课以及保证学生每天一小时的体育锻炼。

随着改革开放的深入和依法治国的确立，学校体育也逐步进入了依法制体的新阶段。通过立法的形式明确了学校体育的目的和任务、地位和作用，进一步规范了体育课程和课外体育锻炼。把体育纳入教育改革的大环境下，实施素质教育，促进学生的全面发展和健康成长，反映了学校体育政策主动适应社会新发展的要求，标志着学校体育工作进入了一个新阶段。

3.顶层设计与规划阶段(2006至今)

2007年1月，中共中央总书记胡锦涛就青少年体质问题做出重要批示:“增强青少年体质，促进青少年健康成长是关系国家和民族未来的大事，需要党委和政府高度重视，全社会要关心、支持。”2007年5月7日，中共中央国务院下发了《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》，这是有史以来我国学校体育规格最高的一个文件，为落实中央7 号文件，教育部等部门先后制订了一系列相配套的政策。

2011年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中指出:“保证中小学生每天一小时校园体育活动”。这是政府工作报告中第一次明确具体的对学校体育提出要求。

2013年11月，党的十八届三中全会报告特别指出:“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健”，这是党中央对学生体质和学校体育工作又一重大决策。

2015年2月，中共中央总书记习近平主持并通过了《中国足球改革总体方案》，这表明中国足球的改革与发展已经上升至国家战略层面的高度。在学校推广校园足球，让学生通过足球运动增强体质、健全人格。通过四级联赛，为职业足球提供源源不断的后备人才。校园足球肩负着促进青少年身心健康和振兴中国足球运动的双重任务，这也是日本、韩国等亚洲足球强国的成功经验。

目前我国已进入全面深化改革的历史新阶段，进入攻坚区和深水区。青少年的体质健康持续下滑的态势引起了最高决策者和党中央的高度重视，两届领导人一脉相承的学校体育工作指示表明:以人为本，上好体育课，加强课外体育锻炼，最终达到广大青少年增强体质，提高健康水平的目的，并以学校体育为根本推动竞技体育和群众体育的协同发展。

二、我国学校体育法规政策演进的主要特征

1.政策的价值取向由“增强体质”向“健康第一，以人为本”转变

长期以来，我国学校体育工作都是以增强体质的教育思想展开的，如1979年10月教育部和国家体委联合下发的《高等学校体育工作暂行规定》(试行草案)和《中小学体育工作暂行规定》(试行草案)，两个规定中明确指出，学校体育的基本任务是:“指导学生锻炼身体，增强体质……”，无论内容上还是方法上都表明增强学生体质是学校体育工作的首要目的。［3］1983年5月在西安召开全国学校体育工作会议:“从学校体育卫生工作的指导思想上，应该进一步明确以增强体质为主”。这标志着以增强学生体质为主要教学目标的“体质教育”思想正式确立，反映了改革开放初期学校体育政策的制定与当时学校体育工作处于起步、恢复的阶段相适应。

1990年颁布的《学校体育工作条例》第一章第三条规定，“学校体育工作的基本任务是:增进学生身心健康、增强体质…”这与体质的一维生物观解读不同，健康包括躯体健康，心理健康，社会适应良好和道德健康四个方面。学校体育增进学生身心健康的目标体现出对人性的关怀，以人为本的理念得到宣扬。

1999年6月，中共中央、国务院颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，明确提出:“实施素质教育，…… 促进学生的全面发展和健康成长”;“学校教育要树立健康第一的指导思想，切实加强体育工作，使学生掌握基本的运动技能，养成坚持锻炼身体的良好习惯。”以上可以看到素质教育的要求是将以人为本的全面发展与关注学生的健康成长统一在一起，实现了“健康第一，以人为本”的理念。

2006年起以“阳光体育”开创新时代主题，反映出生命在于运动，回归大自然，构建人与自然、人与社会和谐发展的新理念，这是“健康第一、以人为本”理念的升华，贯彻落实科学发展观，有利于形成浓郁的校园体育锻炼氛围，从而推动学校体育的可持续发展。2013 国家体育总局和教育部年联合下发《关于加强全国青少年校园足球工作的意见》，校园足球作为阳光体育运动的一种具体形式，其根本目的在于提高我国青少年的身心健康水平，培养学生的拼搏意识和团队协作精神，落实素质教育的手段。

学校体育政策法规价值取向的转变，与改革开放初期的计划经济逐步向社会主义市场经济时期转变的社会背景、推行素质教育的教育改革背景相一致，表明学校体育政策的调整是与社会、教育发展相协调的，并积极适应社会发展的需求。学校体育思想由“增强学生体质”到“健康第一，以人为本”的转变，表明学校追求综合的、整体的、全面的效益，是学校教育思想内涵方面的进一步发展、丰富，标志着学校体育思想的又一次飞跃。［4］

2.课余体育训练政策由“体教分离”向“体教结合”转变

自1949年以来，我国的竞技体育参照前苏联实行举国体制模式，构建了“业余体校——省市专业队——国家队”系统的培养运动员的三级训练网体系，举国体制模式使我国竞技体育取得了辉煌的成就，实现了巨大的政治和经济价值。［5］从表1可以看出:1984年我国第一次参加奥运会就取得了15 枚金牌的好成绩，到2008年北京奥运会中国代表团获得了金牌第一的最好成绩，至此优先发展竞技体育的奥运争光计划基本完成了任务，举国体制已经完成它的历史使命。

随着经济的转型和社会的发展，人们对竞技体育的金牌情结已经逐步淡化，体育系统这种封闭式的人才培养体系也逐渐显现一些问题:如竞技体育后备人才逐年萎缩，运动员文化水平低，退役安置困难等，“体教分离”的人才培养模式已经严重制约了中国竞技体育可持续发展和人的全面发展，竞技体育必须进行改革。政府应把更多的资源用于发展学校体育和群众体育，提升全民健身策略，竞技体育回归教育，从而实现体育大国向体育强国的转变。

1986年11月，国家教委、国家体委印发了《关于开展学校业余体育训练，努力提高运动技术水平的规划(1986－2000年)》的框架，自此各大、中、小学积极筹办运动队，拉开了体育系统与教育系统相结合，多元化培养竞技体育后备人才的序幕。

1987年4月，国家教委发布了《普通高校试行招收高水平运动员工作的通知》，并在全国确定了51 所高校，作为首批招收高水平运动员试点校。这一决策促使高校体育运动训练走向专业化道路，各校根据自身条件，相继建立以田径和三大球为主的各项目运动队，并按照教委要求，招收中学运动成绩优秀的学生和挖掘大学生中体育成绩突出的学生进行训练和培养。

2003年是我国高校提高高水平运动队竞技水平的一个转折点，国家把参加世界大学生运动会的外联和组团任务由国家体育总局移交到教育部，由中国大学生体协具体操办，所以学校培养运动员的积极性更加高涨，办高水平运动队的学校数也从最初试办高校51 所增至 2015年275 所，共涉及24 个项目。

教育部、国家体育总局于2005年4月联合颁发的《关于进一步加强普通高等学校高水平运动队建设的意见》指出:普通高校的高水平运动队建设既是高等教育的组成部分，也是我国竞技体育健康、持续发展的重要途径，进一步明确了体教结合的性质及目的。

当前在国际赛场高校自主培养的高水平运动员为数并不多，仅以清华大学胡凯、张培萌等为代表的学生运动员，在国际大赛上取得了优异的成绩，初步体现了体教结合培养竞技体育后备人才的成果，在一定程度上完善了我国高水平运动员的培养模式，为中国竞技体育可持续发展开辟了一条新的道路。

三、当前学校体育仍然存在的问题

1.学校体育政策的执行不力导致学生的体质下降

从1985年至2005年的体质调研显示，总体上中国学生的形态发育水平不断提高，营养状况得到改善，常见病患病率持续下降。但是耐力、力量、速度等体能指标有明显下降趋势，肺功能持续降低，视力不良率居高不下，城市超重和肥胖青少年的比例明显增加。［6］近年来学生在体育活动中猝死的情况时有发生，一些学校甚至取消了学校运动会中3000 米等中长跑项目。学生体质健康持续下降的主要原因如下:

一是应试教育体制。我国选拔人才的高考制度是以文化课考试成绩为依据的，学校的声誉和教学质量及教师水平都是依据升学率的高低来评价。在应试教育体制的束缚下，学生唯一目标是考上大学，体育的好坏，并不妨碍学生上大学，导致了家长、学校和社会三个方面都存在“重文轻体”的思想，体育课经常被其它课程挤压，流于形式，最终导致学生的体质持续下降，甚至不能完成大学军训时的站军姿科目和体质健康测试的长跑项目。

二是独生子女政策。我国从1979年开始，计划生育成为我国基本国策，娇生惯养、溺爱的教养方式，以及出于安全的考虑，缺乏户外运动，玩伴少，没有吃苦耐劳的精神和顽强拼搏的意志品质，最终导致学生体质下降，这与我国独生子女群体的出现时期刚好吻合。

三是校长对体育的认知。校长是学校体育政策执行与否的决定性力量，他个人对体育政策的认同和理解直接决定着体育政策的执行力。因此不应以校长个人的喜好、兴趣以及专业为准，而应基于对体育政策价值的领悟，对体育本质的认识，从而产生积极主动的执行行为，以实现体育政策的目标及价值。

四是学校体育先天不足。长期以来体育教学内容匮乏和教学方法单一，体育场地、器材不足，不能引发学生的兴趣，激发他们的热情，没有创新的教学方式和活动内容，很难吸引学生离开游戏、手机等新兴网络媒体，不能积极参与体育活动，直接影响到学生的体质与健康。

五是安全保障的缺失。校园安全防范直接影响学校开展教育工作的积极性，影响体育教师教学的积极性。目前的教学大纲和教学内容都取消了难度大、强度大的体育项目，导致学生运动强度过低;出于安全考虑，学校也尽量减少学生户外身体活动，如春游、夏令营等，致使学生身体活动不足。

2.双轨制的存在导致体教结合没有达到课余体育训练政策最初的设想

1987年4月，国家教委、国家体委联合发布《关于普通高校试行招收高水平运动员的通知》的文件，要求达到的目标为:“我国试办高水平运动队是为了培养具有在全运会、亚运会、世界大运会和奥运会上争金夺银的一流体育人才”。但实际上，当前在国际大赛上获牌的运动员绝大多数仍然是体育部门培养的，不是高校培养出来的，高校只是授予学位，依靠奥运冠军或世界冠军等体育明星扩大学校知名度，运动员属于挂靠关系。国家体育总局的统计资料显示，2006—2010年，“5年中各级各类体校平均每年向优秀运动队输送近4000人，占新增人数92% 左右，2008年北京奥运会中国代表团获100 枚奖牌和2010年温哥华冬奥会中国代表团获11 枚奖牌的运动员全部来自各级体校。”［7］高校运动员无论是在数量还是在质量上都无法与体育部门全面抗衡，造成目前窘境的主要原因是竞技体育部门依然强大的存在，举国体制并未呈现明显的削弱迹象，学校体育和群众体育也未实现大幅度的扶持政策，致使教育部门从小学、初中、高中再到大学还没有形成“一条龙”的竞技体育后备培养机制，这种体制性的障碍严重影响着“体教结合”的效果。

美国是世界公认的竞技体育强国，大多数奥运冠军和世界锦标赛冠军均来自于大学生，大学生的运动技术水平代表国家竞技体育的最高水平。美国竞技体育人才培养始终强调教育与业余训练结合，形成“小学——中学——大学”系统规范的竞技体育人才培养模式，这种模式符合竞技运动可持续发展的规律。我国应朝着这个方向继续努力探索，特别是各类体育专业院校，可以承担各种普及性不高的竞技体育项目的专业训练，具有一般院校不可比拟的优势。

四、促进学校体育政策法规落实的几点建议

一是高考制度的改革。尽管目前全国高考还没有体育考试计划，但一些高校在自主招生方面，如清华大学在2011年和2012年的自主招生过程中引入体质测试，北大、厦大等高校也在2013年明确提出加试体育，这对学生、教师及家长必将起到良好的导向作用，引导学校和家庭培养孩子身体和学习并重的观念。如果能够在普通高考中推广体育加试，迫使学校、教师及家长改变习惯，重视学生体育锻炼，提高学生参与体育活动的时间和频率，最终达到提高青少年身体素质的目的。

二是加强教育系统和体育系统的整合。体教结合的竞技体育人才培养模式实施了将近30年，收效甚微，根本原因在于两套体系并行没有实现融合、统一。体育系统和教育系统仍然各自为政，体育系统强势规定:“禁止运动员双重注册”，导致高校优秀竞技体育人才出走现象的发生，就是两个系统矛盾激化的真实写照。造成这种条块分割的局面，需要国家制定相应的政策，规避内部矛盾，使体育和教育系统有机的融合，而不是仅仅停留于挂靠这种简单的模式，积极扩大高校高水平运动员的资金资助，增加比赛的场次和档次，补充优秀的教练员到高校从事训练工作等。

三是提升体育教师待遇。体育教师在学校地位低，体育课不受重视，体育老师的课时是被折算的，付出同样的教学时间拿到的工资却比其他教师少。部分体育老师承担着学校业余体育训练工作，要花费大量的时间和精力。体育教师的职称评定也受到限制，受到提拔的机会很少。社会、学生对体育的冷漠不理解也是令体育老师心寒的，这种现状使得许多体育教师工作积极性不高，相应地也不会取得很好的效果。因此要重新界定体育教师工作，做到同工同酬，不仅要提高其经济待遇，还要对其工作给予肯定，从而充分调动他们体育工作的积极性。

四是加强制度保障。防范和妥善化解各类校园体育安全事故责任风险，解除学校、体育教师和家长的后顾之忧，保障广大在校学生的安全权益，避免或减少经济纠纷，减轻学校办学风险和体育教师的心理负担。建立学校体育保险法规、制度，确保学校体育伤害事故、出现责任纠纷时做到有法可依。目前教育部要求各学校制定风险防范制度和体育运动伤害事故处理预案，教育行政部门和学校不得以减少体育活动的做法规避体育运动风险。［8］要把学校体育工作作为评价地方和学校教学质量和办学水平的重要指标。对不重视学校体育工作，学校体育工作政策法规制度不落实，造成学生体质健康水平下降的单位，不得评为教育先进单位，其负责人年终考核不得评为优秀，不得提拔，并追究行政责任。

注释:

［1］陶克祥:《学校体育政策执行及其影响因素》，《现代教育管理》2012年第6 期。

［2］梁立启、邓星华:《“扬州会议”的回顾和对当前学校体育发展的启示》，《体育学刊》2014年第5 期。

［3］彭雪涵:《改革开放时期学校体育政策法规的文本解读》，《北京体育大学学报》2009年第5 期。

［4］党权:《我国青少年体质健康促进政策历史变迁研究》，南京:南京师范大学，2014年。

［5］杨雷、王静宜:《我国竞技体育人才开发实施“体教结合”的障碍及其路径研究》，《沈阳体育学院学报》2013年第4 期。

［6］吴 键:《我国青少年体质健康发展报告》，《中国教师》2011年第10 期。

［7］国家体育总局:《青少年体育“十二五”规划》，2011年 4月 19日，http:// www.Sport.gov.cn，2015年 1月 20日。

［8］《教育部关于印发 ＜学校体育运动风险防控暂行办法 ＞的通知》，2015年4月30日，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3273/201505/188009.html，2015年 5月 5日。