粮食出口限制动机、福利效应、纪律缺陷及我国的立场

陶红军 黄智聪

(1.福州大学经济与管理学院，福建福州 350116;2.台湾政治大学财政学系，台湾台北 116)

前言

2000年年初开始的WTO 多哈回合农业贸易谈判进展缓慢，成员国未能在出口促进、市场准入和国内支持等贸易政策领域达成协议。现有的1994年GATT 和WTO 农业协定很好规范了农产品进口纪律，但是忽视了农产品出口纪律约束问题。2001年以来，全球粮食(本文“粮食”并不局限于大米、小麦等谷物，而是泛指食品，即food)价格变化呈现出有规律的特征，平均每3年中就有1年上涨。［1］2014年 1－ 4月，国际粮食均价上涨4%，使得2012年8月以来的国际粮食价格下行趋势结束。2007－2014年期间，由于粮食价格上涨，37 个国家爆发了 51 次骚乱。［2］国际粮食价格上涨必然会引发新一轮的粮食出口限制竞争。

我国耕地、水等粮食生产资源稀缺，是粮食净进口国，对国际粮食市场有较大的依赖。国家粮食安全战略从过去确保所有粮食品种的自给转变到确保口粮的自给。我国需要稳定与粮食主产国的贸易关系，在稳定国内粮食综合生产能力的同时，适度增加粮食及其他农产品的进口。需要对粮食主产国出口限制政策保持警惕，通过多边和双边贸易谈判机制，稳定我国粮食进口渠道，消除粮食主产国出口限制对我国的潜在威胁。

一、粮食出口限制动机及福利效应

出口限制又被称为出口控制或出口抑制。WTO 争端解决机构对出口限制的定义为:以政府法律或法令形式公开限制出口数量或为出口设置前提条件、以政府规定的出口费用或出口关税形式存在的边境措施。［3］出口限制政策有关税壁垒和非关税壁垒之分。出口关税包括从量税、从价税和混合税。可变出口关税是根据国际市场价格与设定的参考价格之间的差额征收。递进出口关税则根据国际市场价格区间征收。价格越高，出口关税税率越高。差异性关税则根据产品加工程度征收，加工程度越高，出口关税税率越低。非关税出口限制措施包括最低出口价格、出口配额、出口关税配额、禁止出口、出口许可、国有贸易和国内生产补贴。

各类出口限制政策收入分配效应、透明度以及管理成本不一。禁止出口和出口配额将国际国内市场隔离，完全控制产品出口数量;在产品价格上涨时从量税对出口数量的限制作用小于从价税;国有贸易有利于迅速落实国家出口限制政策，但是透明度不高并会造成垄断;出口许可不仅透明度不高，还会导致寻租行为;最低出口价格或者可变出口关税政策对国际商务管理部门业务水平要求较高。［4］

2007年 1月－ 2011年 3月期间，全球有 33 个国家实施了总计528 个粮食出口限制政策。其中，亚洲、非洲和拉美实行粮食出口限制政策的国家占比分别为50%、21%和18%。［5］

(一)限制粮食出口的动机

1.保障粮食安全

一国粮食的供求并不总是处于平衡状态。能源价格上升、气候变化、生物燃油产业发展、美元贬值、粮食市场投机、粮食生产投资减少等因素会导致粮食减产，减少国际市场粮食供应。消费者收入提高、食品消费结构变化会导致粮食需求增加。国际粮食价格上涨时生产者倾向于出口更多的粮食，可能引发出口国粮食安全问题。

贫困人口比重高的国家有充分理由限制粮食出口。［6］［7］2008年 4月哈萨克斯坦禁止大麦出口，2010年10月该国又禁止大豆、大豆油、葵花籽、葵花籽油及菜籽油的出口。该国限制粮食出口的理由就是为了确保国内1550 万消费者的粮食安全。［8］中国、印度等国崛起的中产阶层肉类消费需求增加，间接增加了粮食需求，导致这些国家粮食供求紧平衡。2007年10月印度政府认为该国粮食储备较低，禁止普通大米出口。2008年3月印度进一步以最低出口价格的形式限制香米出口。［9］

2.改善粮食贸易条件

一国可以通过粮食出口限制政策提高粮食出口价格，改善本国粮食贸易条件。为了应对他国粮食出口限制政策，粮食进口国会削减粮食进口壁垒，被迫在恶化本国贸易条件的基础上增加粮食进口。1997年东南亚金融危机期间，泰国大米出口贸易条件恶化，泰国政府恢复了大米出口关税政策。［10］巴布亚新几内亚对可可、咖啡、椰干以及棕榈油出口征收基础价格和实际价格之间差额50%的税收。［11］泰国和巴布亚新几内亚粮食出口限制政策客观上改善了本国贸易条件。

3.增加出口国政府财政收入

初级产品出口关税收入可能是一国政府财政收入的重要来源之一。1996－2008年期间，科特迪瓦可可和咖啡出口税收收入占政府支出的10%。1965年泰国大米出口关税收入也占到政府财政收入的10%。［12］印尼对棕榈油，马达加斯加对香草、咖啡、辣椒和丁香，巴西对食糖出口征税都直接增加了政府的财政收入。

4.有效保护国内粮食加工业

小麦、大麦、大豆等粮食产品主要以加工食品形式消费。对原料粮出口设置较高的税率，粮食加工品出口设置较低的税率，可以使原料粮价格下降幅度大于粮食加工品，降低粮食加工企业的生产成本。粮食出口国禁止初级农产品出口，类似于补贴高附加值的食品加工业，提高本国食品加工业的国际竞争力。马来西亚对棕榈油出口征收23%的出口关税，目的就是保护国内生物柴油产业。阿根廷对小麦和面粉出口实行差异性税率，极大提高了本国面粉加工产业竞争力，迫使智利面粉厂商寻求特殊保障措施保护。［13］

5.促进粮食生产可持续发展

减少粮食出口可以减轻国内粮食生产的资源环境压力，避免耕地等粮食资源的过度开发。在农业生产技术落后的情况下，过多的粮食生产会造成耕地肥力下降和水体污染加剧。经济增长速度较快的国家动物源食品需求上升，要求将更多的农业资源配置到饲料粮的生产，挤占了口粮的生产。限制粮食出口相当于间接对粮食生产征税，不但减少了粮食出口数量，也减少了粮食生产资源的消耗。

6.反制粮食进口国关税升级

粮食进口国为了鼓励本国粮食加工业发展，对原料粮进口征收低关税，而对粮食加工品进口征收高关税。粮食出口国对原料粮出口征收高关税，提高了原料粮出口价格，增加粮食进口国食品加工业生产成本，降低其国际竞争力。

此外，在选举前，一国政府为了赢取选票，粮食价格上涨时通常会采取限制粮食出口的政策。［14］

(二)粮食出口限制政策福利效应

1.粮食出口国未必能实现预期政策目标

一国限制粮食出口，目的是隔离国内和国际市场，稳定国内粮食价格，保障国内粮食的可获得性。短期内，一国限制粮食出口后国内粮食价格下降，消费增加，粮食出口限制政策效果明显。Abbott 认为限制粮食出口国家的国内粮食价格显著低于国际粮食价格。［15］亚洲大米出口国出口限制政策稳定国内大米价格的效果好于拉丁美洲和欧洲国家。［16］中国、印度和印尼通过限制大米出口，成功避免了大米价格过高可能导致的贫困和营养不良问题。［17］通过粮食出口限制政策，中国减少了小麦、玉米和大米的出口，印度减少了小麦和大米的出口，乌克兰减少了小麦和玉米的出口。中国、乌克兰和印度国内粮食价格上涨幅度远低于未实行粮食出口限制政策的国家。［18］

但是，影响粮食价格的因素众多，粮食出口限制政策未必真的就可以控制国内粮食价格。一国长期限制粮食出口，生产者会降低粮食生产的投资，导致粮食产量减少，粮价必然上涨。2010年8月俄罗斯禁止粮食出口，出口商以不可抗力为理由取消了与进口商的贸易合同。但俄罗斯的粮食出口限制政策没能稳定国内粮食价格。2010年12月俄罗斯面粉价格比7月份上涨18%，面包价格则上涨了 10% 。［19］

粮食出口限制政策的价格扭曲效应决定于出口关税税率及非关税壁垒关税等值，数量扭曲效应则取决于粮食需求的价格弹性。价格和数量扭曲效应越大，限制粮食出口的福利损失就越大。如果某种粮食需求价格弹性较小，由于国内消费者不能在价格下降的时候增加消费需求，粮食出口限制政策保障国内消费的作用不大。为了消化过剩的国内供给，粮食价格必须大幅度下降。如果这种粮食的需求价格弹性较大，粮食价格下降的时候国内消费需求增加较多，其消费扭曲效应也较大。生产者需要向消费者转移较大的剩余，粮食出口国的整体福利损失就会很大。

2.粮食进口国福利水平必然降低

一国限制粮食出口对国际市场的影响取决于该国的经济规模、国际市场供求特征、全球粮食贸易量占产量的比重等因素。一国粮食出口占国际市场份额小，其出口限制政策影响就小;一国粮食在国际市场需求弹性大，其出口限制政策的影响就小;一国粮食出口限制政策对高收入进口国消费者影响小。

虽然粮食出口限制政策未必是决定国际粮食价格的最关键因素，但是会恶化国际市场供求关系，形成国际粮食价格上扬的压力。2007年10月国际粮食价格持续上涨，菲律宾决定增加大米储备。当时国际大米市场一直处于紧平衡状态，贸易量仅占产量的6－7%。菲律宾等国的大米进口需求增加引起了泰国、越南和印度等大米出口国的警惕，纷纷出台限制大米出口措施。大米进口国和出口国对国际粮食市场供求的过度反应导致大米价格螺旋上升。2007年菲律宾大米进口价格为 332.4 美元/吨，2008年 4月上升为 700 美元/吨，2008年 5月则飙升至 1100 美元/吨。［20］大米主产国出口限制政策对2007－2008年期间国际大米价格上涨的贡献率为50%。［21］Martin and Aderson 则估计大米出口限制政策对国际大米价格上涨的贡献率为45%，对小麦国际价格上涨的贡献率为 29% 。［22］Bouet and Laborde 认为出口限制政策对国际小麦价格上涨的贡献率为30%。［23］巴基斯坦是俄罗斯第四大粮食进口国，在俄罗斯实施粮食出口禁令后国内小麦价格上升16%，贫困率也上升1.6%。埃及作为俄罗斯最大粮食进口国，采用消费补贴的方式控制国内面包价格，政府财政负担骤然增加。［24］

单一小国限制粮食出口对国际市场价格无影响，但是其它小国会模仿实行类似的出口限制政策，从而引发出口限制的乘数效应，减少了国际市场粮食供应，提高了国际粮食价格，剥夺了粮食进口国消费者剩余。一个大国限制粮食出口则会极大减少国际市场粮食供给，较大程度提高国际粮食价格。粮食主产国限制出口政策和粮食进口国鼓励进口政策叠加会极大改善粮食出口国的贸易条件，恶化粮食进口国的贸易条件。

一国粮食出口限制政策的效果越好，国内粮食价格越稳定，意味着进口国粮食价格上涨幅度越大。粮食出口限制政策具有显著的以邻为壑的特征，对最不发达国家城市贫困人口具有显著的负面影响。最不发达国家对国际粮食市场高度依赖。由于财政收入少，最不发达国家政府无法通过实施粮食进口补贴措施来鼓励进口或通过消费补贴保障消费。［25］一国限制粮食出口将迫使粮食进口国寻找新的进口来源地，引发贸易转移效应。粮食进口国对国际市场失去信心，会加大国内粮食生产补贴，提高粮食自给率，降低了国际粮食资源的配置效率。［26］

1995年1月1日生效的WTO 农业协定主要用于规范成员国农产品进口纪律，对农产品出口纪律规范较少。2007－2008年期间国际粮食价格快速上涨，粮食进口国意识到在WTO 多边框架范围内规范粮食出口纪律十分重要。通过谈判，粮食出口国和进口国应形成明确且有约束力的协议，解决粮食贸易政策的囚徒困境问题。［27］

二、粮食出口限制案例和纪律

(一)粮食出口限制案例

2008年FAO 对60 个低收入国家进行调查，发现40%左右的东亚和南亚国家，35%左右的欧洲和中亚国家，20%左右的非洲、拉丁美洲加热比地区、中东国家采取了粮食出口限制政策。2007年11月和2008年4月印度分别禁止普通大米和香米出口，大米出口从2006年的550 万吨下降到2007年的410 万吨和2008年200 万吨。孟加拉和菲律宾因大米价格上涨而导致骚乱。2003年印度出口小麦 565 万吨，2006年骤降至20 万吨，2007－2008年期间出口为零。2008年10月中旬，印度恢复了顶级香米出口，但是出口价格不得低于 1200 美元 /吨。［28］

2007年巴基斯坦、玻利维亚、俄罗斯等15 个国家限制或禁止小麦出口。2007年4月哈萨克斯坦禁止小麦、大豆和葵花籽出口，小麦出口量下降160 万吨。2008年初国际市场小麦价格同比上涨83%。阿根廷设置了一系列的小麦和大豆出口关税。2002－ 2005年期间，阿根廷年均出口小麦1020 万吨，2006－ 2008年期间则下降为 930 万吨。2007年阿根廷对牛肉出口实行数量限制。2007年12月－2008年2月期间，国际市场牛肉价格从5000 美元 /吨飙升至 8000 美元 /吨。［29］

2007年春天的高温和干旱减少了乌克兰大麦和小麦的收成，乌克兰政府分别于2007年6月4日和2007年6月20日通过794 号令和844 号令，对小麦、大麦、玉米和燕麦实施出口关税配额政策。由于该国出口关税配额仅为3000 吨，实际等同于禁止粮食出口。

2007－ 2008年期间，FAO 监测的 81 个国家中有43 个国家削减了粮食进口壁垒，25 个国家限制或者禁止粮食出口。2007年12月中国取消了小麦、玉米、大米和大豆等84 种农产品出口退税，2008年初则正式限制上述 84 种农产品的出口。［30］

在2010－2011年国际粮食价格上涨期间，Sharma 监测的105 个国家中有32 个国家实施了出口关税、出口配额和最低出口价格等粮食出口限制政策。［31］很多国家采用国有贸易形式管理大米出口。［32］有些国家采用政府定价和惩罚粮食囤积方式稳定国内粮食市场。(见表1)

表1 2007－2010年粮食主产国出口限制政策工具

(二)粮食出口限制纪律

1.GATT 和 WTO 出口限制纪律

1994年GATT 第六条款允许出口关税的存在，但是禁止采用出口配额、出口许可或其他措施限制出口。不过，GATT 第六条款2(a)规定了出口限制豁免条件:当粮食或其他关键性产品严重短缺时，出口国可以临时实行出口数量限制。由于一些关键词，如“临时”(temporary)、“严重”(critical)、“短缺”(shortage)、“消除”(relieve)存在歧义，进口国没有办法挑战出口国的出口限制政策。即使出口国无法实施出口的数量限制措施，也可以通过征收高出口关税来达到限制出口的目的。

1994年GATT 第六条款2(b)允许一国因为采用新的标准或者分类、分级、营销管制原因而限制产品出口。1988年 GATT 裁定加拿大运用GATT 第六条款2(b)禁止鲱鱼和鲑鱼出口违反自由贸易规则，理由是加拿大出口的鲱鱼和鲑鱼符合该国国内标准。加拿大禁止鲱鱼和鲑鱼出口的目的是促进本国加工水产品出口，不符合GATT第六条款2(b)通过暂时营销管制扩大长期内产品供应数量的初衷。

1994年GATT 第20 条款允许一国为了保护本国公共道德，保护人类、动物和植物生命健康，管理金银贸易，保护知识产权和工业产权，保护本国具有艺术、历史和考古价值物品以及为了履行国际商品协定而限制产品出口。1994年GATT 第20 条款(g)允许一国可以限制可耗竭资源产品出口，但是需要控制本国该类资源的生产和消费。

1994年 GATT 第 20 条款(i)规定，在本国已经具有价格稳定计划的基础上，当原材料价格低于国际市场价格时，为了稳定国内原料和原料加工业生产，可以限制本国原料出口，但是这种出口限制应该是非歧视性的，不能起到提高本国加工业保护水平的作用。该条款定义模糊，容易被滥用，因为限制原材料出口毫无疑问会降低本国加工业成本，实质上起到保护本国加工业的作用。

1994年 GATT 第 20 条款(j)规定，在全国或局部地区商品供应短缺时，出口国可以通过差异性税率、综合性规制手段或者数量限制手段限制出口，以便在商品短缺的时候控制价格、盘活库存或者挽救战后遗留产业。

WTO 农业协定第12 条款要求成员国限制农产品出口时需要遵守如下规定:充分考虑进口成员国的粮食安全问题;尽量提前以书面形式将实行出口限制政策的原因和期限通知WTO 农业委员会;如果利益相关方提出磋商请求，应予以配合。发展中成员国如果不是某种特殊农产品净出口国则无需遵守上述规定。

WTO 农业协定第12 条款允许出口限制措施的存在，即使一国没有将粮食出口限制措施通报WTO 农业委员会也不会受到惩罚。在2010－2011年国际粮价高涨期间，所有限制粮食出口的国家都没有向WTO 农业委员会进行事先通报。此外，WTO 农业协定第12 条款对“粮食净出口国”的定义缺乏明确界定。［33］

2.多哈回合粮食出口限制谈判

2000年3月WTO 成员国在日内瓦讨论了农产品出口关税和出口限制问题。美国在多哈回合开始之前就提出了其农产品出口限制的立场:加强WTO 出口限制纪律，提高国际市场的可依赖性;禁止出于提高国际竞争力或供应管理目的而设置出口关税，包括差异性关税税率。只有发展中国家可以因财政收入目的对农产品出口征税，但是所有农产品的出口关税税率应该在超过1年时间内保持一致(G/AG/NG/W/15)。

凯恩斯集团建议取消差异性出口关税税率，消除农产品出口关税升级问题(G/AG/NG/W/93)。该集团认为粮食安全关乎所有成员国，特别是最不发达和净粮食进口国的切身利益。应加强出口关税和出口限制约束，保留农业协定12.2 条款，保障发展中国家，特别是最不发达国家和粮食净进口国的合法利益。

粮食进口国对规范粮食出口纪律抱有更多期待。瑞士要求完全取消粮食出口关税和出口限制，将出口关税约束为零，但是最不发达国家可以保留一定的弹性。日本提出应借鉴进口限制纪律规范出口限制，将粮食出口禁止和限制转化为出口关税。约束出口关税，在约束出口关税范围内设置出口配额。配额内的粮食出口免于征收出口关税(G/AG/NG/W/91)。约旦提出取消农产品出口限制，将出口补贴约束至零。刚果要求取消粮食出口关税。韩国要求禁止出口国随意设置粮食出口限制措施。

2001年11月WTO 部长级会议宣言没有明确提到出口限制问题。宣言虽然谈及粮食安全问题，但是仅要求给予发展中国家差别性待遇。2001年11月多哈回合重启农业贸易谈判，美国和日本提出加强农业出口限制纪律提案，但是未获得重视。2003年2月WTO 农业贸易谈判草案要求取消所有粮食出口限制措施，符合1994年GATT 第 6 条款 2(a)、2(b)、第 20 条款之外的粮食出口限制措施除外。发展中国家依然可以根据WTO 农业协定第12 条款和1994年GATT 相关条款规定获得豁免。2003年9月WTO 墨西哥坎昆会议几乎未涉及农产品出口限制议题。2004年7月WTO 农业贸易谈判框架协议虽然呼吁加强农业出口限制纪律，但是欲将该问题留待后续谈判解决。2004年8月WTO 总理事会会议通过的框架协议以及2005年WTO 香港会议主席报告都提出要加强粮食出口纪律。

2008年4月日本和瑞士联合抛出更为严格的粮食出口限制纪律提案:粮食出口限制应该根据产量、储备和国内消费确定，不到非必要时刻不应限制粮食出口。限制粮食出口的国家有义务充分考虑进口国粮食安全问题，必须考虑本国粮食出口限制对国际粮食援助的负面影响。必须提前向WTO 农业委员会通报粮食出口限制政策的性质、期限和原因，有义务积极回应利益相关国家磋商要求。如果利益相关国家不满意磋商结果，可以请求 WTO 常设专家委员会进行有约束性的仲裁。［34］

2008年12月WTO 最终版本农业贸易谈判草案在“其他事项”标题下要求成员国在1年内取消现有粮食出口禁止和出口限制政策。根据1994年GATT 第6 条款2(a)出台的粮食出口禁止和出口限制政策不得超过12 个月。征得相关进口国的同意后，粮食出口禁止和出口限制政策不得超过18 个月。一国实施粮食出口禁止和出口限制政策后90 天内要通报WTO 农业委员会。该草案虽然提出要消除关税升级问题，但是没有约束出口关税税率。

3.食品援助中的粮食出口限制纪律

由于大多数食品援助采用现金的方式，当国际粮食价格上涨的时候，食品援助的数量就会减少。同时，粮价上涨的时候粮商对粮食的囤积使得国际援助机构难以购买到数量充足的援助用粮。粮食出口限制还会延缓食品援助计划的实施。世界粮食计划署曾经从巴基斯坦购买粮食援助索马里和阿富汗。2008年春巴基斯坦禁止小麦出口，迫使世界粮食计划署寻找新的市场购买粮食，造成国际食品援助计划的数月耽搁。［35］

8 国集团和20 国集团十分关注食品援助与粮食出口限制问题。2008年在日本、2009年在意大利召开的8 国集团峰会呼吁加强粮食出口限制纪律，确保非商业性质的人道主义食品援助不受粮食出口限制政策的影响。2010年加拿大召开的20 国集团峰会中，成员国承诺在2013年之前不再实行新的粮食出口限制政策。2011年20 国集团峰会农业部长会议同意取消非商业性人道主义援助粮食出口限制。2012年6月20 国集团墨西哥峰会成员国承诺在2014年年末之前不实行新的粮食出口限制政策。但是，印度于2014年6月26日对土豆出口设置最低出口价格限制。

4.双边和区域粮食出口限制纪律

欧盟禁止区域内贸易中的出口限制和出口关税。北美自由贸易协定也禁止成员国设置出口关税，但是墨西哥享有一定程度的豁免，可以临时性征收粮食出口关税。南美共同市场中，阿根廷认为粮食出口限制对区域内贸易不存在扭曲。乌拉圭表示反对，建议加强对粮食出口税的管制。

许多区域贸易协定RTA 对出口限制的纪律约束超过WTO 多边贸易协定。Korinek and Bartos梳理了93 个RTA 后发现，有66 个RTA 规范了出口关税纪律，有75 个RTA 规范了出口数量限制纪律。15 个RTA 出口数量限制纪律严于WTO，38个RTA 出口数量限制纪律等同于 WTO，22 个RTA 出口数量限制纪律比WTO 宽松。出口数量限制纪律比WTO 宽松的22 个RTA 大多数是在WTO 成立之前签署的。RTA 出口限制纪律严于WTO，表现为:更高的透明度和可预见性;出口数量限制豁免条件更加严格;列出适用出口限制政策的商品清单;约束现有出口关税税率，禁止对清单外商品征收出口关税;设定出口限制期限。［36］

三、粮食出口限制纪律缺陷及可行的替代方案

(一)粮食出口限制纪律缺陷

1.粮食出口限制纪律宽松且难以约束

WTO 多边贸易体系粮食出口限制纪律存在严重缺陷。1994年 GATT 第6 条款 2(a)、第 20 条款及WTO 农业协定第12 条款允许成员国限制粮食出口，粮食进口国很难挑战出口国的粮食出口限制政策。1995－2013年只有8 个国家向 WTO农业委员会通报了14 项粮食出口限制措施。在2007－2008年国际粮食价格上涨期间只有吉尔吉斯斯坦向WTO 农业委员会通报了粮食出口限制措施。2007－2008年和 2010－2011年国际粮食价格上涨期间，没有粮食进口国和出口国正式磋商记录。WTO 争端解决机构也没有进行过粮食出口限制相关案例的裁决。［37］

2.“WTO－plus”纪律不公平

中国、蒙古、俄罗斯等在乌拉圭回合结束后加入WTO 的国家必须接受比在位成员国更苛刻的出口纪律约束，即所谓的“WTO－plus”承诺。［38］中国在加入世界贸易组织议定书中承诺除了84 种HS8 位编码商品外取消所有商品的出口关税。84种HS8 位编码商品中我国仅能对烤鳗、骨素和酸处理骨、骨粉和骨废弃物、山羊板皮征收不超过40%的出口税。理论上，中国可以以环境污染和资源产业不可持续发展为理由对一些矿产品实施出口限制政策，但是这些理由却很难用于粮食出口限制。乌克兰承诺取消禁止出口政策，削减部分商品的出口关税税率。蒙古承诺将原先禁止山羊原绒出口的政策转换为出口关税，出口关税税率不超过30%，并且在加入WTO 10年时间内取消山羊原绒的出口关税。俄罗斯加入WTO 时也被要求取消或者削减诸多产品的出口关税。

(二)替代方案

1.价格双轨制

当粮食价格高涨，一国政府可以采取粮食价格双轨制来替代粮食出口限制政策。政府从公开市场购买粮食，通过定点的低价粮店出售给穷人。虽然政府实行价格双轨制会增加支出，但是可以通过对奢侈品或者公开市场粮食交易增税来弥补。印度实施粮食价格双轨制的效果不好，原因是该制度没有覆盖贫穷的农村人口以及腐败问题。［39］

2.完善社会保障体系

一国可以通过建立完善的社会保障体系，在粮食价格上涨的时候给予城市贫困人口现金或实物补贴;或者向市场投放储备粮，稳定国内市场价格。通过完善的社会保障体系有针对性地补贴贫困消费者需要良好的政府治理能力、充足的财政资金、运转良好的粮食储备和发放体系。不发达国家缺乏完善的社会保障体系，在国际粮食价格上涨的时候自然选择不顾消费者需要、惩罚生产者的出口限制政策。孟加拉、巴西、智利、中国、印度、印度尼西亚、南非、乌克兰和马拉维建立了有针对性的社会保障体系，减少了高粮食价格对贫困人口的影响。巴西、刚果、马达加斯加、肯尼亚和埃塞俄比亚还通过降低或取消粮食消费税来减轻通货膨胀对粮食价格的压力。［40］

3.提高粮食生产能力

政府需要扩大农业灌溉、基础设施等农业领域投资，提高粮食生产能力。发展中国家的农民成立农业合作社，将其股份在国内外市场销售，所得资金可以用于农业灌溉、粮食储存设施建设、农业技术研发等支出。限制原料粮出口，惠及粮食加工企业，但是损害原料粮生产者利益。如果通过资本市场，粮食加工企业和农场主相互持股，完善粮食供应链，就可以使双方获益。［41］

4.征收惩罚性进口关税

允许粮食进口国对实施粮食出口限制政策国家的粮食进口征收惩罚性关税。此类报复措施可以很大程度上抑制一国限制粮食出口的冲动。

5.用特殊保障机制代替出口限制

一国在受到国外廉价商品冲击的时候可以采取特殊临时保障措施，设置进口关税或者进口配额。与进口特殊保障措施类似，一国在国内粮食供应短缺的时候可以实施出口特殊保障措施。建立国内粮食价格或者数量触发机制，增加出口特殊保障措施的透明度。

6.签订政府间商品协定

政府间商品协定可以消除签约国出口限制和出口补贴的动机，稳定国际商品价格。政府间商品协定的简单形式可以增进政府间商品信息交换，复杂形式可以确定商品价格区间和储备数量。

多哈回合农业贸易谈判草案支持国际商品协定的谈判。1974年美国和前苏联及波兰签订长期的谷物贸易协定，规定前苏联至少可以从美国进口700 万吨谷物，波兰至少可以从美国进口250 万吨谷物。如果前苏联和波兰计划从美国进口更多的谷物，需要提前通知美国政府。1975年美国和日本政府达成类似的粮食协定，确保日本每年可以从美国进口至少300 万吨大豆。

四、我国粮食生产与贸易现状

我国粮食安全战略是“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”，主粮基本自给，口粮绝对安全。我国是人口大国，粮食需求量巨大，饭碗必须牢牢端在自己手上。当然，我国也无需排斥粮食进口。适度的粮食进口不仅可以利用国外的耕地、水等粮食生产资源，还可以满足城乡居民粮食消费结构升级的需要。

(一)粮食供求紧平衡状态短期内难以改变

虽然我国粮食产量连续11年增长，但是粮食供求形势不容乐观。2013年我国粮食总产量60193.5 万吨，同比增长2.1%。谷物进口量约1500万吨，占粮食总产量的比重为2.5%。小麦和大米进口量约占国内产量的2.6%，基本自给。由于畜牧业发展迅速，需要从国外进口较多的玉米。

我国人口数量基数庞大，每年新增人口669万。人口结构变化迅速，每年有1500 多万农民转变为城市居民。城市居民人均粮食消费量低于农村居民52.1%，但是人均猪肉、牛羊肉、禽肉、鸡蛋消费量高出农村居民 16.7%、47.2%、85% 和140%。我国人均耕地面积仅有0.08 公顷，是澳大利亚的1/27，美国的1/6。在城市化进程中，耕地资源数量不断减少。2012年我国有25.94 万公顷耕地被转化为建设用地。居民对肉、蛋、奶、鱼等农产品需求量激增，粮食的间接消费需求也迅猛增加。我国粮食的供需矛盾日益突出，粮食生产的资源环境压力与日俱增。

(二)粮食贸易逆差短期内难以改变

2001年加入WTO 以来，我国大米和玉米在2011年由贸易顺差转变为贸易逆差。

2013年大米出口 478.40 千吨，进口 2244.32千吨，逆差1765.92 千吨。玉米出口77.63 千吨，进口 3264.89 千吨，逆差 3187.26 千吨。2001－2013年期间，我国小麦、面粉及制品贸易5年顺差，8年逆差。从2009年开始，小麦、面粉及制品贸易逆差逐年增加。2013年我国小麦、面粉及制品出口 2.52 千吨，进口 5506.71 千吨，逆差高达5504.19 千吨。2001－2013年期间，我国始终保持大麦贸易逆差状态，但是逆差额起伏不定。2013年我国大麦出口 1.07 千吨，进口 2335.16 千吨，逆差2334.09 千吨。(见图1)

图1 2001－2013年我国主要粮食贸易量变化

(三)肉类需求激增，国内饲料粮供应不足

我国人均口粮消费量由1978年的225 公斤下降到2012年的119 公斤，人均肉类消费量由1.2公斤上升到28.68 公斤。2012年中国肉类总产量为83.84 百万吨，同比增长5.4%。据估算，2012年生猪、禽肉、禽蛋、水产养殖分别消耗143.4、23.7、37.2 和 64.3 百万吨饲料粮。

我国庭院养殖模式逐步消失，糠麸等粗饲料使用量减少，精饲料使用量增加。2020年我国饲料粮需求约为4 亿吨，将占粮食消费需求总量45%以上。依靠扩大种植面积和提高单产来增加玉米产量的难度加大。饲料粮需求增长已成为我国粮食消费刚性增长的主要原因。

我国粮食生产小规模经营，单位成本高，国内粮食价格高于国际价格。2014年1月21日国际谷物协会公布小麦出口价285 美元/吨(美国)，低于国内小麦价格42.5%(江苏);玉米价格209 美元/吨(美国)，低于国内玉米价格75.5%(吉林);大豆价格 529 美元/吨(美国)，低于国内价格36.2%(黑龙江);水稻价格 385 美元/吨(泰国)，低于国内价格(上海)78.6%。扣除运输成本和关税等费用，从国外进口粮食是有利可图的。2013年我国谷物进口量约1500 万吨，占粮食总产量的比重为2.5%。

五、我国粮食出口限制政策立场

(一)不主动采取粮食出口限制政策

2007年之前，我国对谷物、面粉和其他粮食出口实行出口退税政策，以鼓励粮食出口。2007年12月我国取消了大米、玉米、大麦和面粉13%出口退税。2008年1月对小麦、面粉、玉米、大米、面粉制品分别征收20%、25%、5%、5%、5%和10%的出口关税。同时，实施粮食出口许可和出口配额制度。2008年11月取消了玉米、大豆和玉米粉出口关税，将小麦、面粉和大米的出口税率下降至3%、8%和3%。2010年7月我国取消了玉米粉出口退税政策。

市场经济发达情形下，即使粮食价格上涨，粮食可获得性也较高。如市场机制不完善，不管粮食价格如何，粮食可获得性低。加强粮食出口限制的纪律有利于稳定国际市场粮食价格，提升粮食进口国对国际市场的信心。对于粮食出口国而言，取消粮食出口限制有如下好处:消除本国粮食贸易政策不确定性，增加粮食进口国对本国市场的信心;鼓励本国农业投资，扩大粮食产量;通过WTO 多边贸易体制，与其他粮食出口国和进口国协调粮食贸易政策，避免个体最优决策导致的集体囚徒困境;使粮食出口限制纪律和粮食进口限制纪律相协调。

(二)积极推动WTO农业贸易谈判

我国应积极参与WTO 农业贸易谈判，完善多边框架下的粮食出口限制纪律，并遵循:

1.国际食品援助不适用粮食出口限制政策

相比较全球粮食贸易数量而言，国际组织人道主义食品援助数量较少，不会对粮食出口国食品安全有大的影响。2008年国际组织大米援助数量85.20 万吨，占国际大米贸易量的比重仅为3.1%。小麦援助数量144.40 万吨，占国际小麦贸易量的比重仅为1.1%。

2.加强现有出口限制纪律

可以采纳2008年日本和瑞士的提案，要求成员国在实施粮食出口限制政策之前提前通知WTO农业委员会，就粮食出口限制措施、对其他成员国粮食安全的影响、粮食出口限制政策的期限等作出明确说明。限制粮食出口的国家应对利益相关国家的磋商要求给予积极回应。如果磋商时间太长，粮食出口国可先行实施粮食出口限制，但需要遵守仲裁机构的仲裁结果，对利益相关国的损失进行赔偿。一国可以实施粮食出口限制政策，但是其粮食出口量占国内粮食产量的比重不变。

确定贫困粮食净进口国名单和主粮种类。一国不能限制本国粮商对贫困粮食净进口国主粮出口。粮食出口限制和出口关税政策都是不合法的，但是可以规定例外情形。在例外情形下，一国可以依据触发机制对主粮出口实行出口限制。类似进口限制纪律，将所有非关税出口限制政策关税化，约束最高出口关税税率，并且根据关税削减减让表按期降低具体粮食的出口关税税率，直至实现粮食自由贸易。

多边贸易体制下，我国应摒弃狭隘的粮食进口替代思想，在确保国内粮食生产能力的同时积极利用国际市场保障粮食安全。从国外进口部分饲料粮，满足居民肉类消费需求。鼓励粮食企业对外直接投资，构建跨国粮食供应链。将一部分资源消耗大的农业生产能力留在国外，减轻国内资源环境压力。引进跨国粮食企业资金和技术，提高粮食市场开放度。粮食国内支持不能突破微量许可限制，并尽可能减少价格扭曲。粮食安全保障政策应有利于伙伴国粮食出口，提高对方国家农民收入。粮食进口不能引起国际粮食市场的剧烈变动，影响缺粮国家利益。保护农村生态环境，提高粮食生产的可持续性。发展粮食加工业，进口原料粮，出口加工粮，产业内贸易和产业间贸易并举。

注释:

［1］Konandreas P.，“Trade Policy Responses to Food Price Volatility in Poor Net Food－ importing Countries”，ICTSD and FAO Issue Paper，no.42 (June 2012).

［2］The World Bank，“Food Price Watch”，available at http://www.worldbank.org/en/topic/poverty/publication/food－price－watch－may－2014.

［3］WTO，“United States－ Measures Treating Export Restraints as Subsidies”，WTO Report of the Dispute Settlement Panel.WT/DS194/R (2001－ 06－ 29).

［4］［36］Korinek J. ＆ Bartos J.，“Multilateralising Regionalism:Disciplines on Export Restrictions in Regional Trade Agreements”，OECD Trade Policy Papers，no.139 (July 2012)，OECD Publishing.

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［13］Hennicke L.，“Chile Grain and Feed Annual 2006”，USDA Foreign Agricultural Service GRAIN Report，2006.

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［16］［30］［41］Demeke M.，Pangrazio G. ＆ Maetz M.，“Country Response to the Food Security Crisis:Nature and Preliminary Implications of the Policies Pursued”，FAO Initiative on Soaring Price，Rome，2009.

［17］［32］Dawe D. ＆ Timmer C.P.，“Why Stable Food Prices Are a Good Thing:Lessons from Stabilizing Rice Prices in Asia”，Global Food Security，no.1(2012)，pp.127－133.

［18］Jones D. ＆ Kwiecinski A.，“Policy Responses in Emerging Economies to International Agricultural Commodity Price Surges”，OECD Food，Agriculture and Fisheries Papers，no.34(2010).

［19］［24］George Welton，“The Impact of Russia’s 2010 Grain Export Ban”，Oxfam Research Reports，(June 2010).

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［22］［27］Martin W. ＆ Anderson K.，“Export Restrictions and Price Insulation during Commodity Price Booms”，American Journal of Agricultural Economics，vol.94，no.2 (August 2012)，pp.422－427.

［23］Bouet A. ＆ D.Laborde Debucquet，“Economics of Export Taxation in a Context of Food Crisis:A Theoretical and CGE Approach Contribution”，IFPRI Discussion Paper，no.0094 (June 2010).

［25］Rutten M.，Shutes L. ＆ Meijerink G.，“Sit Down at the Ball Game:How Trade Barriers Make the World Less Food Secure”，Food Policy，vol.38(November 2012)，pp.1－10.

［26］Timmer P.，“Managing Price Volatility:Approaches at the Global，National，and Household Levels”，Working Paper of the Center for Food Security and the Environment，Stanford University，(May 2011).

［28］Brahmbhatt M. ＆ Christiaensen L.，“Rising Food Prices in East Asia:Challenges and Policy Options”，Mimeo of the World Bank，2008.

［33］Meilke K.，“Does the WTO Have a Role in Food Crises”，The Estey Centre Journal of International Law and Trade Policy，vol.9，no.2 (2008)，pp.146－155.

［35］Bradsher K. ＆ Martin A.，“Hoarding Nations Drive Food Costs Ever Higher”，the New York Times(2008－06－30).

［38］Karapinar B.，“Defining the Legal Boundaries of Export Restrictions:A Case Law Analysis”，Journal of International Economic Law，vol.15，no.2 (May 2012)，pp.443－479.

［39］Cummings R.W.Jr.，“Experience with Managing Food Grains Price Volatility in Asia”，Global Food Security，no.1 (January 2012)，pp.150－156.

［40］Clay E.J.，Keats S. ＆ Lanser P.，“Incorporating Global Food Price Spikes into the Risk Management Agenda”，Overseas Development Institute Working Paper，(September 2011).