关于道路旅客运输安全政策研究

柴晓军（交通运输部，北京100736）

关于道路旅客运输安全政策研究

柴晓军
（交通运输部，北京100736）

文章指出了我国道路旅客运输安全面临的严峻形势，分析了事故发生背后的深层原因。试图借鉴美国道路旅客运输管理制度，结合当前我国存在的问题，提出政策建议。

道路；旅客运输；安全管理；政策研究

随着我国经济的快速发展，人民生活水平的提高，经济发展带动区域间的人员流动日益频繁，公路客运量逐年增加，客运车辆数量和种类越来越多，道路历程不断延伸和扩大，道路交通状况愈趋复杂，但是全社会交通安全观念、交通文明意识明显滞后，导致道路交通安全事故频繁发生，特别是道路客运安全事故，往往会造成较为惨重的伤亡，严重影响了人民群众安全便捷出行。造成事故的表面和直接原因是物（客运车辆）的不安全状态和人（驾驶人员）的不安全状态行为。但是在物的不安全状态和人的不安全行为的背后还有深层次的管理方面的原因，管理缺陷是造成事故重要的间接原因。于是，在分析目前我国道路旅客运输安全管理薄弱环节的同时，结合西方发达国家成功的管理经验，提出完善我国道路旅客运输安全监管的政策措施。道路运输安全管理是政府进行社会管理的重要内容之一。道路运输安全事关人民群众安居乐业，事关经济持续健康发展，事关社会和谐稳定，加强道路运输安全监管是保障经济发展、改善国计民生的重大社会工程。党的十八大报告提出：要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。目前，交通运输部门作为道路运输行业主管部门，按照国家有关法律法规的要求，在道路运输安全生产监督管理方面的主要措施是抓好源头管理，做好“三关一监督”。而这种道路运输安全监管模式主要依靠行政许可手段，以检查、资格审验、处罚为主要管理措施。按照政府转变职能的要求，道路运输安全监管的政策取向应逐步转变为道路运输行业创造有效率的良好市场环境，强化运输企业安全生产主体责任落实的监督，即企业抓管理，政府抓监督，进而维护市场的竞争性和规则性，促进道路运输业转变发展方式，实现道路运输安全、科学发展。在创新社会管理的新形势的大背景下如何进一步完善道路运输安全监管政策和措施需要开展深入研究。

一、国内外道路旅客运输安全形势分析

道路交通事故已被公认为当今世界最大的公害之一。据统计，全世界每年死于道路交通事故的人数高达120万，受伤者多达5 000万，即每天有3 000多人死于道路交通伤害。我国正处于发展建设时期，交通安全问题日益突出，对比国外交通安全的状况对于我国的道路运输发展建设和道路运输安全管理有重要意义。

我国的道路交通事故基本是随着国民经济的发展而逐步上升的，并受当时的社会经济状况产生很大的波动。每年全国道路交通事故死亡人数在20世纪50、60年代为几百至几千人，70年代发展至1～2万人，1984年后事故死亡人数急剧上升，1988～1990年期间稍有回落，1991年后随着国家改革开放的深化，国家总体经济实力不断增强，汽车工业和交通运输业迅速发展，道路交通事故死亡人数又急剧增长。

美国是汽车最普及的国家之一，在2001年，其道路交通事故死亡人数为41 821人。OECD（经济合作和发展组织）国家因道路交通事故造成的经济损失约占其GNP的2%。我国道路交通事故死亡人数是发达国家的6～18倍，成为世界道路交通事故死亡人数最多的国家。

世界上一些经济发达国家在20世纪70年代初期以前，随着汽车保有量的增加，道路交通事故也相应增多，至1990年道路交通事故数达到最高峰。1990年以后，尽管汽车保有量仍在增加，但是由于采取了各种安全措施，包括对人的安全教育、驾驶员和行人行为的改善、公路和车辆设计的优化以及交通法规的完善，使道路交通事故死亡人数一直呈下降趋势，但受伤人数持续增加。

而在类似中国这样的发展中国家，由于机动化的迅速发展，道路、车辆安全的不完善，以及交通参与人行为等因素，道路交通事故上升较快，从而导致全球道路交通事故死亡人数将持续增加。据世界卫生组织道路安全数据统计，我国道路交通事故造成的死亡人数、百万人口死亡率远远高于发达国家水平。

据预测，至2020年，中国、印度、巴西和印度尼西亚等国的机动车数量将翻两番，与此同时，经济发达国家道路交通事故死亡人数基本保持稳定。但是全球的道路交通事故数和受伤人数将持续增加，至2020年，全球的事故死亡人数将会高达200万人。

二、我国道路旅客运输安全管理存在的问题

近年来，我国社会经济持续平稳发展，居民出行需求持续增加，道路旅客运输一直保持着持续增长的趋势，到2012年末，全国共有道路营运汽车1 339.89万辆，比上年末增加6.0%。其中，载客汽车86.71万辆、2 166.55万客位，比上年末分别增长2.8%和3.8%，大型客车28.70万辆、1 222.82万客位，分别增长7.0%和8.5%。2010年全年全国营业性客车完成公路客运量355.70亿人、旅客周转量18 467.55亿人公里，比上年分别增长8.2%和10.2%。与此同时，2012年末，全国公路总里程达423.75万公里，比2011年末增加13.11万公里。全国等级公路里程360.96万公里，比上2011年末增加15.60万公里。高速公路里程达9.62万公里，比2011年末增加1.13万公里，这种增长将持续到2020年。

在道路交通快速发展，给人们带来舒适便捷的同时也伴随着道路运输事故的多发。2012年，道路运输行业共发生一次死亡3人及以上道路客运（不含城市客运）行车事故119起，造成693人死亡、1 274人受伤。其中，一次死亡10人及以上道路客运行车事故16起，造成243人死亡、333人受伤。

通过分析近几年发生的一次死亡10人以上的重特大道路客运行车事故，可以总结出5个事故多发原因：（1）客运驾驶员安全意识不强，应急处置能力较差；（2）客车被动安全性能较差；（3）客运企业安全主体责任不落实；（4）动态监控应用水平不高，监控主体责任不落实；（5）旅游包车客运安全隐患突出。运输事故多发，其中反映出了道路旅客运输安全管理存在的问题：一是道路客运安全监管政策法规不健全，与道路客运生产力发展水平不相适应；二是道路客运行业从业人员素质不高，由于道路客运领域从业人员“门槛”较低，选择从事道路客运经营的人员不断增加，道路客运从业人员素质参差不齐；三是营运客车技术水平低，营运客车存在着高速行驶横向行驶稳定性较差、主动安全配置不足、车身结构强度偏低、乘客约束系统性能较差、防火性能较差等技术问题，客车安全技术标准和技术管理政策方面仍需进一步改善；四是道路旅客运输运营安全监管薄弱。涉及道路运输安全监管的部门众多，容易造成管理主体责任不清、政策不系统和不统一的问题，各部门无法有效执行其监管职责。

三、我国道路旅客运输安全监管政策及存在问题

（一）相关政策分析

现阶段，我国道路运输安全管理适用的法律法规主要有：《安全生产法》、《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路运输条例》以及国务院及相关部委制定的一系列与道路运输安全管理相关的行政规范性文件。与道路运输安全管理相关的部门主要包括：公安部、监察部、建设部、交通运输部、质检总局、安全监管总局、法制办、保监会等多个部门和单位（依据《国务院关于同意建立全国道路交通安全工作部际联席会议制度的批复》（国函〔2003〕110号）），各部门在道路交通秩序、交通安全宣传与教育、道路基础设施建设、运输行业管理、交通工具管理、交通事故救援与伤员救治、保险理赔、法制建设等涉及交通安全的多个重要方面具有不同的管理职能。

2007年，国务院办公厅转发了《全国道路交通安全工作部际联席会议关于进一步落实“五整顿”“三加强”工作措施意见的通知》，首次对道路交通安全管理的主要任务和各部门的分工进行了明确。根据该通知要求，道路运输管理部门对道路运输安全监管的主要任务是：建立道路运输从业人员管理制度；严把运输企业市场准入关、营运车辆技术状况关、营运驾驶人从业资格关，做好汽车客运站的安全生产监督；强化运输企业安全监管；大力发展农村客运；对运输企业发生的安全事故、安全隐患进行调查和处理。

按照法定职责，道路运输行业建立了以《道路运输条例》为统领，以《道路旅客运输及客运站管理规定》、《道路货物运输及站场管理规定》、《道路危险货物运输管理规定》、《道路运输从业人员管理规定》、《道路运输企业质量信誉考核办法（试行）》、《道路运输驾驶员诚信考核办法（试行）》为补充的道路运输管理法规体系，在这些法规中，始终把“保障道路运输安全”作为主要内容和主线，并在多项条款中对道路运输安全进行了明确规定。

在营运驾驶员管理方面，根据《道路运输从业人员管理规定》、《道路运输驾驶员诚信考核办法（试行）》及《道路运输驾驶员继续教育办法》，道路运输行业建立了营运驾驶员从业资格管理制度、诚信考核制度及继续教育制度。驾驶员从事道路运输经营不仅要具有适用车型的驾驶执照，还应符合从业条件，接受从业资格培训，经考试合格并取得从业资格证。依据营运驾驶员的安全生产情况、遵守法规情况、服务质量情况，道路运输管理部门对营运驾驶员进行诚信考核，并将驾驶员的诚信等级向社会公开。营运驾驶员在从业过程中还应按照规定，在2年内接受累计时间不少于24学时的继续教育，继续教育的主要内容是道路运输相关政策法规、职业道德、运输安全和节能减排等。

在营运车辆技术管理方面，道路运输行业建立了“择优选配、正确使用、定期检测、强制维护、视情修理、合理改造、适时更新和报废”的营运车辆技术管理体系，实施了“营运车辆燃料消耗量运输市场准入制度”、“营运客车类型划分及等级评定制度”、“货运汽车及汽车列车推荐车型制度”、“二级维护及综合性能检测制度”以及“营运车辆技术等级评定制度”，这些政策措施成为了道路运输管理部门保障营运车辆良好的技术状况和引导营运车辆技术水平提升的主要手段。

在汽车客运站安全管理方面，交通运输部制定了《汽车客运站安全生产规范》，首次对汽车客运站的安全生产提出了系统、全面的要求，是汽车客运站安全管理的主要法规依据。该规范明确了汽车客运站安全生产的职责，应建立的安全生产规章制度，应提供的安全生产基础保障，安全生产监督规则等内容。

在道路旅客运输企业安全监管方面，交通运输部、公安部、安全监管总局联合制定了《道路旅客运输企业安全管理规范（试行）》，首次系统、全面的对道路旅客运输企业的安全管理提出了要求，包括总则、安全生产基础保障、安全生产管理职责、安全生产管理制度、安全隐患排查与治理、目标考核及附则等内容。该规范强化了企业安全生产主体责任和道路运输行业主管部门的安全监管主体责任。

在科技应用方面，道路运输管理部门大力推广卫星定位动态监控系统应用，建立了全国重点营运车辆联网联控系统、全国道路货运车辆公共监管与服务平台、各级道路运输车辆卫星定位系统平台，要求旅游客车、包车客车、三类以上班线客车、危险货物运输车辆、半挂牵引车以及重型载货汽车（总质量为12吨及以上的普通货运车辆）在出厂前应当安装符合标准的卫星定位装置并接入监控平台。卫星定位动态监控系统实现了营运车辆运行位置和速度的实时监控，结合营运车辆和营运驾驶员的运政信息，大大强化了运输过程的监管，对道路交通事故预防发挥了积极作用。

此外，交通运输部、公安部、安监总局还联合组织了为期3年的“道路客运安全年”活动，开展了客运驾驶人大培训活动；制定并落实《道路旅客运输企业安全管理规范（试行）》，研究建立企业安全评估制度；加强道路运输车辆动态监管；推进长途客运接驳运输试点；深化“安全带—生命带”活动；强化包车客运管理；规范汽车客运站营运客车安全例检和出站检查；严查客运车辆超速、超载、疲劳驾驶等严重违法行为等。客运安全年活动对影响道路旅客运输安全的突出问题进行专项治理，强化道路客运安全基础管理和标准化管理，有效促进了道路客运安全形势的持续稳定好转。

（二）存在的问题分析

经过多年的实践，道路运输管理部门在行业运输安全监管方面的职责逐渐明晰，安全监管政策、措施已经基本建立，并取得了明显成效，但道路运输安全监管仍存在以下问题：

1.立法环节步伐缓慢

从道路运输业在国民经济发展中的重要地位来看，客观上要求有相应效力的全国性法律文件引导、规范道路运输行业的健康发展。但是部门利益、地方利益分散很难形成统一的制度安排，所以长期以来国家依靠部门规章对全国庞大的道路运输行业进行引导、规范。受效力的影响，部门规章往往起不到统一监管的作用，这种局面，客观上造成了道路运输行业管理的地方化、多元化。

2.道路运输管理体制不顺、职责不清

多年来，我国道路运输呈多家管理的局面，交通、公安、安检、城建等部门都分别参与了一部分运输管理工作，造成了政出多门，矛盾重重的局面。政府过多的干预企业经营活动、企业自主经营权难以完全落实。政府行为能力过强，而企业行为能力过弱。

3.道路运输市场体系不健全

道路运输市场从开始形成、发展直到今天，虽然取得了很大进展，但是发育还不成熟，体系不健全，依然处在残缺不全和被分割的状态。道路运输市场体系的完善首先体现在整体的统一性，可是由于受到部门利益、行业利益及地方利益的驱使，道路运输市场已呈现出部门分割、地方割据的状态。市场壁垒和市场封锁，使道路运输市场处在各自为政、各地为政的封闭状态。

（三）美国的经验分析

西方发达国家的法制化程度较高，各项监管措施比较有效，它们在道路旅客运输安全监管方面的成功经验对于改善我国道路旅客运输安全监管水平具有一定的参考价值，通过对西方发达国家道路旅客运输安全监管政策措施进行研究分析，结合我国国情和机制体制，提出完善我国道路旅客运输安全监管的政策措施，对于持续改善我国道路旅客运输安全水平，保障人民群众生命财产安全和社会经济持续稳定发展具有重要意义。

美国交通运输业十分发达，以线路总长计，铁路、公路、航空及管道运输均位居世界首位。其公路总长约350多万公里，高等级公路长132万公里，高速公路长9.3万公里。美国的公路无论是在客运方面还是货运方面，都在运输行业中占有重要地位。美国对道路旅客运输安全的管理方针政策与中国存在较大差异。下面以对道路旅客运输经营许可的管理为例，分析美国和中国的管理思路上的差别。

道路旅客运输经营许可的授予是市场准入管理的一种方式。美国联邦法规（CFR）第365章和中国《道路运输管理工作规范》中分别对本国道路客运经营许可做了规定。

道路旅客运输经营许可的实施主体方面，根据美国联邦法规（CFR）第365章的规定，营运机动车承运人如果想获得客运营运权，必须向联邦汽车运输安全管理局（FMCSA）提出申请。换言之，美国道路客运运营许可的实施主体是联邦汽车运输安全管理局（FMCSA）。中国道路客运经营许可的实施主体则按管理机构的行政级别分为三部分：省级道路运输管理机构负责省际、市级道路班车客运、包车客运、旅游客运及客运班线的经营许可；市级道路运输管理机构负责县际道路班车客运、包车客运、旅游客运及客运班线经营许可；县级道路运输管理机构负责县内班车客运、包车客运、旅游客运及客运班线的经营许可。

道路旅客运输经营许可条件方面，在美国，客运经营许可的申请人要取得相应的营运资格只需满足3个条件：

（1）符合运输安全要求。申请人须已经获取并熟知美国运输部关于营运车安全问题的规定，并且申请人须遵守这些规定。

（2）已缴纳保险。美国实行客运机动车强制保险制度。根据联邦法律规定，联邦汽车运输安全管理局（FMCSA）对申请人的申请进行登记后，即需进行该部分的工作，期限为申请登记之日起90天以内。

（3）书面宣誓。由于联邦汽车运输安全管理局（FMCSA）对于申请人的申请仅进行程序上的审查，在整个审查过程中申请人无需到场，也不举行任何形式的听证，故为了保证申请人如实申报，美国法律规定申请人必须进行书面的宣誓。宣誓内容为：“本人，在美国法律伪证罪规定的管辖之下，确认本表格及与本申请的有关信息是真实和正确的。此外，我确认我有资格进行本申请。我明白故意不实陈述或遗漏重大事实构成美国法典（USC）第18章1621条规定的联邦刑事犯罪，每项犯罪将被处以最高达5年的监禁及10000美元的罚款。另外，这些虚报行为所带来的每项违法将依照美国法典（USC）第18章第1621条的规定，导致2000美元的罚款或最高达5年的监禁。”

（4）其他内容。申请人在申请时所需要申报的其他内容包括：姓名、公司注册名、地址、电话等、从事客运服务的种类（包车服务或定期线路服务），等等。

而中国则对经营许可条件做了详细规定，包括对客车的技术要求、等级要求和数量要求；对驾驶员的资格要求；对企业安全生产责任制、岗位责任制的要求；线路和站点方案。

在客运班线方面，美国联邦政府不对其进行直接管理，只要求营运企业提供安全的服务。美国客运企业在线路的设定上具有较大自主权，只要不违反驾驶人驾驶时间以及其他安全运输的规定，客运企业可以根据经济因素设定自己的营运线路。在中国《道路运输管理工作规范》中明确规定了关于客运班线许可程序、客运班线许可变更程序、暂停道路客运班线经营程序、终止道路客运班线经营程序、道路客运班线经营许可注销程序和经营期满延续道路客运班线经营程序等一系列规定。

此外，《道路运输管理工作规范》中就道路客运营运许可方面还有关于经营许可的办理程序（包括要求提供的材料、申请材料形式审查及处置、许可前公示和实质审查、许可决定、许可结果公告、《道路运输经营许可证》发放）、道路旅客运输企业设立子公司的办理程序、道路旅客运输企业设定分公司的报备程序、建档等一系列相关规定，这些方面在美国联邦法规（CFR）关于经营许可的规定中都没有体现。

通过对比中美对于道路客运经营管理的差异可以看出，美国对道路客运经营的管理模式较为宽松，监管部门不对企业内部关于车辆、驾驶员、线路等要求进行强制规定，客运经营者有较大自主权在不违反相关法律法规的基础上对企业进行经营管理，同时也对自身的管理承担责任，如果在申请经营许可和管理企业的过程中出现漏洞，监管部门用重处罚的方式使企业更注重自身的诚信和管理的合理性，处罚力度最大可追究其刑事责任和高额罚款。这种监管方式既给了企业较自由的环境使他们能够更好地适应市场的需要，发挥最大能力为乘客提供便利，同时也更有效的令企业不发生违规违法行为。

中国的道路客运安全管理方式较为复杂，程序也非常繁琐，人性化程度不够，多部门涉及安全监管工作，导致主体责任划分不清，监管效率低下，各部门不能有效执行其监管职责。管理规范虽然全面详细，但多数条款都是对企业内部的管理，而缺乏针对经营者和企业本身的有效管理，导致规范的执行力度不强，经营者对违规行为不负担法律责任致使他们不够重视运营安全问题；另一方面，规范中政府部门过多的干预企业经营活动，例如对车辆的技术要求，对运营线路的许可等，企业自主经营权无法得到落实，有些规定使企业无法适应市场的需求，经营者的利益无法得到保证，对规范的执行缺乏积极性，促使违规违法行为的发生，为客运安全带来重大隐患。

综上所述，我国日前道路旅客运输安全形势与西方发达国家相比依然严峻，安全监管措施与西方发达国家相比还不够成熟。安全监管部门应改变思路，制定和采取创新和有效的政策措施，维护我国道路运输行业的生产安全。

四、创新道路旅客运输安全管理的政策建议

（一）对道路旅客运输经营者市场准入制度进行改革，调整经营许可条件，明确政府监管重点

针对目前道路客运承包经营较为普遍、运营组织方式灵活多样的现实情况，可以考虑企业的内部管理制度、企业规模不作为经营许可的必备条件，根据运输行业的安全生产实质上就是单车运行的安全的实际，研究企业安全生产的必备条件，并将企业安全生产的必备条件作为经营许可的条件之一。

（二）在强化企业安全生产主体责任的同时，更加注重从业人员的管理和处罚

一是重点强化职业经理人制度，提高运营驾驶员素质和加强从业行为管控。如《道路运输经理人职业能力评价管理规定》和《高级道路运输经理人资格考核认定办法》中除了规定对职业经理人的考试和登记制度之外，还应规定职业经理人的退出制度，使之形成完善的闭环机制；二是重点强化营运驾驶员管理，完善营运驾驶员从业行为诚信考核制度和体系。

（三）明确各监管部门的职责，加强对道路运输安全生产的执法力度

要厘清公安、交通、安监各个部门对于道路运输安全生产监管的责任，各个部门要区分重点，避免形成名义上大家都管，实际上大家都不管的局面。要进一步完善法律法规，比如，通过修订《道路交通安全法》或是针对道路运输安全专门立法，将营运车辆和一般社会车辆的管理加以区别，要求营运车辆建立更高的车辆技术标准体系，实施更加严格的技术监管；将小车驾驶员和营运驾驶员的管理区别开来，对于营运驾驶员制定更加严格的从业资格条件和综合安全素质要求，体现出对营运车辆、营运驾驶员与社会机动车、驾驶员更加高层次的要求。

（四）注重发挥中介机构的作用，完善营运车辆保险制度

行业协会等中介机构以及社会保险机构参与道路运输安全管理既是发达国家的普遍做法，也是当前政府转变管理职能，创新道路运输安全社会管理的必然要求。对道路运输企业的安全监管，仅仅靠政府一家单打独斗力量有限，要更多地依靠社会管理，依靠市场的管理。

（五）从提高道路运输装备的本质安全、标准规范入手，健全完善技术标准体系，推进营运车辆主动安全和被动安全技术应用

如强制推行汽车座椅安全带，推广安全气囊，改进汽车车身结构和转向盘和转向柱、汽车座椅系统等措施。

此外，还要充分发挥科技对道路运输安全管理的支撑作用，依靠信息化、智能化手段解决安全监管问题。

五、结束语

随着我国经济社会的快速发展，旅客运输量和周转量、货物运输量和周转量以及营运车辆保有量逐年增加，社会运输需求旺盛。从发展的角度来看，道路运输行业的规模将继续壮大，对社会经济发展的贡献率也越来越高。安全是发展的前提和基础，安全是最大的民生。从保障和改善民生、服务社会经济建设的角度来看，道路运输管理的工作量将越来越大，要求也越来越高，加上由于道路交通环境的开放性和动态性，相比其他领域运行风险较大，可控性难度大，管理成本高，成效显现需要较长时间，管理难度和环境远大于其他领域。现阶段，诱发道路交通事故的深层次原因还没有从根本上解决，道路运输安全行驶容易出现波动和反复。随着社会公众生活水平和安全意识的提高，大家对道路交通事故的关注程度越来越大，新闻媒体对交通事故非常敏感，各级政府和领导对道路客运安全也越来越重视。这些都体现出道路客运安全管理的重要性。我国交通安全形势严峻，影响道路旅客运输企业安全生产的隐患较多，监管部门应从加强从业人员管理、提高运输设备技术、强化系统管理、注重部门合作、充分发挥科技应用等多方面提高道路客运安全生产管理的效率，减少安全事故的发生，保障人民群众的出行安全。

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2095-4263（2015）01-0013-06

2015-01-10