关于完善强制打捞费用受偿机制的探讨

李秀友（烟台打捞局，山东 烟台264012）

关于完善强制打捞费用受偿机制的探讨

李秀友
（烟台打捞局，山东 烟台264012）

文章从我国现行的强制打捞费用受偿机制入手，通过对强制打捞的定义、强制打捞的责任主体、强制打捞费用的性质及受偿方式等的客观分析，找出了目前强制打捞费用受偿机制存在的主要问题。文章介绍了国外关于强制打捞立法和有关国际公约的情况，通过对比分析，借鉴和参考有关国家立法和相关国际公约的一些好的做法，提出了完善强制打捞费用受偿机制的有关措施。

强制打捞；费用受偿；机制

随着贸易全球化和国内工业化进程的不断深入，中国对外贸易交流日益频繁。2013年，中国超越美国成为全球最大贸易国，全国港口货物吞吐量和集装箱吞吐量连续11年位居世界第一，全球港口货物吞吐量前10大港口中，中国占据8席。10多年来，随着我国港口业和航运业快速发展，海上沉船事故的发生几率也呈现出上升趋势。据不完全统计，我国沿海海域内目前存在数百艘沉船，仅渤海湾内就有70余艘沉船需要打捞清除。船舶沉没之后，如果其可能对海上航行安全或海洋环境保护构成危害，出于公共利益和公共安全的考虑，海事行政主管机关往往会依法强制要求船舶所有人、经营人限期对沉船残骸进行打捞清除。当沉船构成重大危害时，例如船舶沉没于重要的港口、航道或对环境构成重大威胁时，海事机关有权立即采取强制打捞措施。

目前，我国现行的法律中还没有关于沉船打捞清除或强制打捞的专门法律或法规，与沉船强制打捞清除相关的规定散见于多部法律、法规或部门规章之中，不但尚未建立起一套较为完善的强制打捞费用受偿机制，对于强制打捞的责任主体、强制打捞费用的性质及受偿方式等问题也缺乏统一准确的界定。这一现状直接导致强制打捞费用受偿难以得到保障，打捞作业方在实施了沉船打捞作业后，往往面临无法获得或无法足额获得打捞费用的情况，由此也造成众多碍航或有污染威胁的沉船无法及时得到打捞清除。这对我国海洋经济的发展、海上交通安全和海洋环境保护都造成了较大的不利影响。因此，研究如何尽快完善强制打捞费用的受偿机制非常必要，也十分迫切。

一、强制打捞费用受偿机制的现状及存在的问题

（一）强制打捞的定义

我国《海商法》对强制打捞没有相关规定，涉及和调整海上强制打捞的法律法规主要是1984年1月1日开始实施的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）和1957年10月11日的《中华人民共和国打捞沉船管理办法》 （原交通部颁布）。另外，《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》等法律法规也提及到海事机关有权采取强制措施避免或者减少污染损害。《海上交通安全法》第四十条规定：所有人、经营人有义务对影响航行安全、航道整治和潜在爆炸危险的沉没物、漂浮物，予以打捞清除。《中华人民共和国打捞沉船管理办法》规定：港（航）务主管机关有权对严重危害船舶安全航行的沉船，实施打捞或者解体清除。

从相关法律、法规的规定可以看出，强制打捞的主要构成要件为：

（1）被强制打捞的标的物是在海上的沉没物或漂浮物，包括船舶、船上的或曾装于船上的货物、设备或其他物品等。

（2）被强制打捞的沉没物和漂浮物影响到船舶安全航行、航道整治以及有潜在的爆炸危险。除此之外，随着人们对海洋环境保护的日益关注，沉船沉物是否对海洋环境构成污染损害威胁也成为了强制打捞的一个衡量要素。

（3）海事机关（港（航）务主管机关）向沉船所有人（经营人） 作出了要求限期打捞的行政命令，而相关义务人并未按期履行打捞义务。

因此，归纳起来，可以对强制打捞做如下定义：由于沉船、沉物可能对航道、其他船舶的航行安全造成妨碍威胁或者可能对海洋环境构成污染损害，海事行政机关出于对公共利益的保护，借助行政权，强制要求沉船、沉物所有人（或经营人）对沉船、沉物进行打捞清除的即为强制打捞。

（二）强制打捞的责任主体

根据《海上交通安全法》第四十条的规定，强制打捞的责任主体是沉没物、漂浮物的所有人、经营人。根据《打捞沉船管理办法》第五条的规定：强制打捞的责任主体是沉船的所有人。可见，两个法律、法规对强制打捞责任的主体规定存在不一致之处。但鉴于法律与法规的优先适用关系，应当以《海上交通安全法》规定为准，即责任主体为船舶所有人或经营人。

也有学者认为，目前我国的法律法规对强制打捞的责任主体的规定并不局限于船舶所有人或经营人，因为尽管有上述《海上交通安全法》的规定，但《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》两部法规中均规定“强制清除或强制拖航的措施，由此发生的一切费用，由肇事船方承担”。笔者在此持不同意见，强制打捞的责任主体是沉船所有人或经营人，这一点应当是没有疑问的。一是《海上交通安全法》是法律，而上述条例和细则是法规，上位法优先于下位法适用，适用的顺序和效力是比较明确的；二是由肇事船方承担强制清除或强制拖航所产生的费用也仅是为了调整船舶碰撞事故中相关主体的法律关系，并不意味着打捞方应当向肇事方去追索强制打捞费用，而且《海上交通安全法》也有相应规定：“本规定不影响沉没物、漂浮物的所有人、经营人向第三方索赔的权利”，意即沉没物、漂浮物的所有人或经营人在支付了强制打捞费用后，可以根据碰撞事故的责任比例向相关的责任人追偿。

（三）强制打捞费用的性质及受偿

（1）强制打捞费用支付的责任主体是沉船沉物的所有人或者经营人。《海上交通安全法》对此有明确规定，最高法院公布的《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》对此也做了进一步说明：“强制打捞清除沉船沉物而产生的费用，由沉船沉物的所有人或者经营人承担”。

（2）虽然强制打捞费用请求不具有船舶优先权，但根据最高法院公布的《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》140条的规定，清除搁浅或者沉没船舶所产生的费用，可以在行使船舶优先权所拍卖船舶的价款中先行拨付。可见强制打捞费实质上具备了船舶优先权的性质，而且相对于其他具有优先权的海事请求可以优先受偿。

（3）强制打捞费用不属于限制性债权，支付责任主体不享受海事赔偿责任限制。《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》139条及《最高人民法院关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》（2010年9月实施）第十七条的规定，强制打捞费用不属于海商法规定的限制性债权，沉船的船舶所有人或经营人等责任主体不享受海事赔偿责任限制，而且因碰撞导致沉没的船舶需要实施强制打捞时，强制打捞责任主体无法就强制打捞费用向碰撞责任方全额追偿。即如果需强制打捞的船舶是由于碰撞事故沉没的，沉船所有人或经营人对强制打捞费用不能限制责任，但当其向对方船舶追偿打捞费用时，对方船东可以享受责任限制。

（四）现行强制打捞费用受偿机制存在的问题

通过上文分析可以看出，强制打捞费用支付的责任主体是船舶所有人或经营人。海事机关或打捞公司等在实施了强制打捞作业后，船舶所有人或经营人应负责支付相应的打捞费用。尽管我国引入了强制打捞费用可从行使船舶优先权所拍卖的船舶价款中优先受偿的机制，但由于现行的费用受偿机制尚不健全，强制打捞费用无法得到及时、足额受偿的现象比较突出，也相应地影响了强制打捞清除作业的及时实施。总的来说，现行的体制主要存在以下问题：

（1）责任主体不能享受责任限制，对强制打捞需要承担无限责任。由于强制打捞清除责任主体需要承担无限责任，一些弱小的船公司根本无力承担高昂的强制打捞费用，往往最终采取拒不履行强制打捞义务的做法，而单船公司的盛行也为这类公司逃避强制打捞责任提供了相应的便利条件。现实中经常出现的情况是：船舶沉没后，船舶所有人或经营人已经破产或无其他资产而无法去履行强制打捞义务。导致海事机关通常只能委托打捞单位代为履行打捞清除义务。在打捞作业结束后，唯一的打捞费用来源是拍卖沉船所得的价款，而其往往远低于打捞费用，难以保障打捞费用的足额受偿。

（2）残骸清除责任保险机制不健全。我国目前并未强制规定船舶必须投保残骸清除责任保险。很多船公司，特别是规模较小的船公司并未投保或足额投保船东保障责任险，无法为打捞费用受偿提供保险赔付保障。

（3）打捞方难以直接向保险人追偿。即便船东投保了保赔险中的残骸清除责任，按照现行国际保赔保险制度中的先付（paytobe paid）原则，船舶所有人需先行支付打捞费用，才能据此向保赔协会追偿，保赔协会通常不会先行赔付。而实际情况是，船舶沉没已让船舶所有人蒙受了巨大损失，其基本上已无力先行支付打捞费用。而且，尽管我国保险法规定保险人可以直接向第三方进行赔付，但实际操作中要绕过责任险被保险人（即船舶所有人），直接向责任险保险人追偿打捞费用仍然面临重重障碍：一是只有被保险人提出请求，保险人才会直接向第三者赔付。强制打捞中，船舶所有人往往没有去请求责任险保险人赔付残骸清除费用的利益冲动，因为即便其提出请求，赔付款项也不会归其所有；二是当被保险人未提出请求时，打捞方要证明被保险人怠于请求才可向保险人请求赔偿保险金，实践中也较难实现。此外，受到“合同相对原则”的限制，海事机关或者其委托的打捞公司，也很难实现直接向责任保险人提出赔偿请求。

二、国外关于残骸清除的立法规定及相关启示

在各国的国内立法中，多数国家并没有关于残骸清除的专门法律、法规，但也有为数不多的国家对此有较为详细的规定。这里主要简要介绍一下英国、美国和内罗毕残骸清除公约的相关情况。

（一） 英国

英国法律规定，国家主管当局实施残骸清除，但相关费用仍由船舶所有人及保险人承担，国家有权拍卖沉船残骸并从中受偿相关费用。另外，英国通过《1847年港口、船坞及码头条款法》、《1865年船坞规则法》、《1995年上船航运法》等规定港口及地方当局在其辖区内的沉船沉物享有特别立法权。根据《1995年上船航运法》的规定，管理机关可以行使的权利包括占有、起浮、清除或摧毁沉船的全部或部分等；用灯标或浮标标记沉船；从拍卖船舶的价款中受偿打捞清除、设置标志的费用（受偿位次优先于船舶优先权）等，拍卖价款不足以补偿此类费用时，有关当局可以从船舶所有人处获得相应补偿。

（二）美国

美国关于沉船残骸打捞清除的法律法规主要包括美国法典第33卷，联邦法规，各州行政法规等。其中美国法典第33卷规定，沉船沉没于可航水道时，其所有人、承租人、经营人有义务立即对其进行设标并打捞，无论是否对造成事故存在过失，否则，政府有权进行打捞清除。自沉没之日起30日内责任人未打捞的或情况紧急的，美国政府的陆军部长可行使权力清除沉没物；当对沉没物实施强制打捞时，可通过拍卖打捞出水的残骸来对打捞费用进行补偿，并可优先于船舶优先权受偿，如拍卖价款不足以偿付打捞费用，义务人应对剩余款项继续承担支付责任。

（三）内罗毕残骸清除公约的启示

国际上对残骸清除问题的关注始于20世纪70年代，但直到1996年国际海事组织法律委员会第73届大会上，制定相关公约才正式作为一个议题在会上讨论。2007年5月，国际海事组织在肯尼亚内罗毕召开外交大会，审议并通过了《2007年内罗毕残骸清除公约》。2014年4月14日，随着丹麦的签署，公约满足了10个国家签署的条件，将在2015年4月14日正式生效。

除导言外，公约共分为21条，包括8个部分。责任主体方面，公约第9条规定，残骸清除的义务人是船舶登记所有人。费用主体和责任限制方面，第10条规定，除了相关免责事由外，船舶登记所有人须对沉船的定位、标记和清除残骸的各项费用负责，同时，还规定登记所有人可以根据相关公约或法律限制责任。公约引入了强制责任保险制度，第12条规定，“吨位在300总吨以上的船舶的所有人，须维持保险或其他经济担保，以便承担公约规定的责任”，而且规定可以直接诉讼责任保险人或经济担保人，但同时也赋予了责任保险人或经济担保人根据相关公约或法律限制责任的权利，即便登记所有人无权限制责任也是如此。公约的另外一个特点是，其规定了船舶登记所有人可以免于承担残骸清除责任的事项，包括：事故是由战争、敌对行动等不可抗力导致的；完全由第三方故意造成损害的行为或不作为所造成的；完全是由负责灯塔或其它助航设备维护的政府或其他主管当局在行使其职能中的疏忽或其它过错行为造成的。公约引入的相关机制和采取的一些新的做法都为残骸清除费用的受偿提供了保障，也为完善我国的相关机制提供了启示。

三、完善强制打捞费用受偿机制的措施

通过分析我国现行强制打捞费用受偿机制的有关问题，并对比借鉴外国立法和国际公约的一些好的做法，为了保证碍航或构成环境污染威胁的沉船能够及时得以打捞清除，保护海洋环境，维护海洋通航秩序，建设海洋强国和航运强国，笔者认为有必要尽快通过理顺现有法律法规及国内立法，建立一套完备的沉船沉物强制打捞费用受偿保障机制。笔者认为可考虑从以下几个方面入手：

（一）进一步明确强制打捞和强制打捞费用的责任主体

通过对相关法律、法规的理顺，将打捞责任和费用的责任主体明确为发生事故时的船舶登记所有人，为责任限制、保险制度等措施的引入和实施扫清障碍。

（二）引入残骸清除责任强制保险和直诉保险人制度

参考残骸清除公约的做法，通过国内立法，强制要求超过一定吨位的船舶投保残骸清除责任险，并允许行使强制打捞行政权的海事主管机关或代为履行强制打捞义务的打捞公司就强制打捞费用直接诉讼责任险保险人。

（三）对保险人的残骸清除费用赔偿责任实行责任限制

根据我国现行法律规定，沉船的船舶所有人或经营人等责任主体不能就强制打捞费用享受海事赔偿责任限制。强制打捞责任是无限责任不利于强制保险制度的引入和推行。因此，建议参考有关责任限制公约和法律，立法规定残骸清除责任保险人对所承担的强制打捞赔偿责任可以享受责任限制，在任何情况下保险人赔付的残骸清除费用均不应超过其责任限额。至于是将其作为一般海事赔偿请求进行责任限制，还是如同油污责任限制一样制定新的责任限额，则可以另作深入探讨。

（四）对强制打捞责任主体实行部分免责

参考《2007年内罗毕残骸清除公约》的做法，对由于战争或敌对行为或不可抗力自然现象及政府或航标主管当局的过失造成的沉船事故，免除船舶所有人的残骸清除责任。

（五）建立沉船、沉物打捞责任基金制度

通过对进出我国港口的船舶按照吨位或费率征收一定金额的费用等方式，设立沉船沉物打捞清除基金。对于强制打捞费用中超出责任险保险人赔付限额而强制打捞责任主体又无力支付的部分及上文强制打捞责任主体免责的强制打捞作业费用，可从沉船沉物打捞清除基金中受偿。

四、结语

通过采取上述措施，基本可以建立起一套较为完备的、类似CLC公约的“两层制”强制打捞费用受偿保障制度：船舶沉没后如构成通航障碍或环境污染威胁需要实施强制打捞的，一是可以从行使船舶优先权的残骸拍卖所得价款中受偿部分打捞费用；二是通过责任保险人在其责任限制范围内赔付一定数额的打捞费用，不足部分可继续向强制打捞责任主体——船舶登记所有人追偿，其中责任主体无力支付的部分再从沉船沉物打捞清除基金中受偿；如果沉船沉物的沉没是由于免责事项造成的，则沉船沉物的所有人及责任险保险人无需承担强制打捞责任和强制打捞费用，全部打捞费用均从沉船沉物打捞清除基金中受偿。

D922.296

A

2095-4263（2015）01-0009-04

2015-01-10