权力重构、社会生产与生态环境的协同治理

黄斌欢等

摘要

当下中国的环境抗议呈现一系列“中国特色”，表现在：当其他地区的环境问题形成以市场攫取为主要根源时，中国的生态环境问题形成与政府行为密切相关；当其他地区的环境抗议以市场为主要对象的时候，中国的环境抗议以国家为主要对象；当其他地区的环境抗议表现为以社会组织为主体独立表达诉求的时候，中国的环境抗议表现为向政府呼吁环境诉求；当其他地区表现为以积极主动的进取型抗议进行环境问题协调的时候，中国的环境抗议多作为消极的回应型抗议。环境抗议的特色与环境问题的形成逻辑密切相关，其根源在于中国生态环境治理结构中，市场强势、权力错位与社会弱势。环境利益相关主体间的失衡，最终导致了系统性的环境危机。重构国家、市场与社会的系统平衡的关键问题在于如何推动社会的生产。中国社会发展的阶段性决定了公民社会的设想难以实现，而从生态政治学出发，吸收卡尔·波兰尼的社会反向运动思想，借助国家权力系统的重构，反过来规制国家权力的谋利取向与自律性市场的逐利本性并最终打造能动社会成为可供借鉴的思路。能动社会的发育以国家系统为依托，统合多元主体的利益，构建多元协同治理机制，并最终实现国家-市场-社会的系统平衡。经由能动社会推动社会生产并实现生态环境的协同治理的思路，可以为解决中国情境中的一系列社会问题提供启发。

关键词生态环境；协同治理；权力重构；社会生产；能动社会

中图分类号 X22文献标识码A文章编号1002-2104（2015）02-0105-06doi：103969/jissn1002-2104201502014

改革以来中国政府在世界舞台上所给人们留下的最深刻印象，无外乎其在经济发展与建设中的突出角色。然而，这一角色是一把双刃剑，一方面推动了中国经济发展的起飞，另一方面又导致政府在提供公共服务与社会治理方面的诸多问题。新世纪以来的治理转向，要求地方政府从“发展型政府”转向“服务型政府”，把工作重心从发展经济转移到提供公共服务、推动社会正义、维护社会发展的持续性等一系列问题上来。

生态环境的保护，是服务型政府职责的核心内容之一。十八大所提“五位一体”社会主义现代化建设，在一定程度上体现了中央政府的转折决心。然而，当下中国生态环境的积弊，决定了问题形成的根源不是单方面的，而是制度、组织、文化等多方面叠加形成的。这也就导致改善生态环境，在中国的实现经历重重困难。在环境议题越来越受到重视的当下，从环境科学、管理学、政治学等学科视角出发进行具体问题分析的成果并不少见，但是这一议题系统性，使得站在一定的理论高度上进行重新整理与设计提上日程。

1环境抗议的中国特色

中国环境问题的特征，不仅体现在其影响面宽、污染严重，同时也体现在其与地方政府之间的密切联系。环境问题一方面是自然环境受损的问题，另一方面也经常上升为社会治理问题。从自然-物质领域到社会领域的转化，使得环境抗议行为体现出一系列“中国特色”。

1.1市场攫取-政府行为

相对而言，西方等地方的环境问题形成的根源，正类似于卡尔·波兰尼所说的，是自律性市场不断发展、从而形成“市场社会”的结果。在经历了以货币、劳动力为核心的两波市场化浪潮之后，市场的发展开始推动第三波市场化浪潮，即针对以土地为核心的自然界的市场化浪潮。这一波市场化浪潮使得原来以社会为目的、服从于社会发展需要的自然界，开始成为商品生产中的一个要素，这必然导致土地变成市场的一个附庸，土地的利用从原来的人类社会发展的目的转变成为市场发展的目的。二十世纪下半叶以来，新自由主义在全球的肆虐，使得波兰尼的这一描述成为当下世界各地的真实写照，甚至于，社会的现实要比波兰尼所设想的更为严重，自然界可以说已经深深卷入了资本主义发展的逻辑之中。

不过，与世界上其他地区的发展不同，中国的生态发展问题，不仅有市场的重要作用，更夹杂了政府无处不在的身影。回顾我国环境问题的形成，可以发现，不管在哪个时期，环境污染往往与经济发展紧密联系在一起。在改革早期，环境问题最严重的当属珠三角、长三角等地，如长三角著名的“苏南模式”，注重乡镇企业的发展，其所带来的环境污染已经众所周知；新世纪初，引发社会大讨论的西南水电开发热潮，与地方政府对于GDP与发展的执着追求密不可分；而在当下，从苏南、浙江等地迁移到内陆各省份与地区的污染性企业，也与不同地方政府对于GDP的考量有着重要联系。虽然生态议题、环境污染与GDP为上的发展思路之间的联系是复杂、多重的，甚至于也并不缺少注重经济发展的同时兼顾生态环境的例子，但是从全国普遍的趋势来看，地方政府的经济与发展追求与生态环境问题之间的联系，依然是客观且普遍存在的现实。

1.2市场指向-政府指向

与环境问题生成的市场-政府主体相对应的是，中外环境抗议的对象也明显不同。如果说，国外其他地区的环境抗议，更多的是直接针对市场与企业的环境污染行为，那么在中国，环境抗议则往往指向政府主体。回顾近几年来的重大环境抗议行为都可以发现，群众对环境问题的构建，皆指向地方政府；即便是某一具体的环境污染事件是由企业、市场所引起的，但是群众的诉求对象依然是直接指向地方政府。

早在2007年，因反对在当地居民区附近所计划建设的对二甲苯（PX）项目，厦门市民就已经使用网络、手机等方式进行动员，并最终以6月1日市民相约手绑黄色丝带并齐聚厦门市政府前广场进行抗议的“散步”事件的方式呈现；2012年7月2日，因担心四川省什邡市宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目引发环境污染问题，市民到什邡市委、市政府门口聚集，并引发大规模群体事件，最后市政府叫停了这一项目；事隔不到一个月，在江苏启东发生抗议日本王子制纸南通工厂排海工程的大规模群体事件，结果以该项目被永久取消而结束；此外，还有天津市民抗议PC项目、大连市民反对PX项目的“集体散步”事件等，这些项目都先后被叫停。在这些事件中，群众在追溯事件起因时，皆将抗议对象定位为地方政府；而也往往将抗争对象定位为政府，才能取到群众所期望的效果。

1.3社会主体-政府主体

面对此起彼伏的环境抗议行为与有着广泛底层动员的群体性事件，学术界容易期望伴随着底层动员的扩大，底层社会能够有效组织起来，打破总体性社会的状况，从而打造弱国家-强社会的格局。然而，再一次与西方的环境抗争中的社会主体有着明显区别：与西方环境抗议中以社会为主体形成的强组织化特征不同，中国环境抗议呈现明显的分化：强底层动员的抗议行为往往无组织化或者弱组织化；而具有强组织化色彩的组织又往往由于浓厚的官方性质而无法实现有效动员[1]。

如果说其他地方的环境抗议实现了底层动员从而出现与国家相抗衡的市民社会[2]，在中国，环境抗议所指向的更多的是地方政府行为逻辑的转变，正如上文所举出的数次环境抗议所提示的，民众的逻辑并非指向与国家相抗衡的社会性组织，而是要求地方政府对民负责，在相关发展项目的选择上进行调整。而抗议行动也往往伴随规划建设的终止而终止。

1.4主动进取-被动回应

纵观近年来出现的环境事件，不难看出剧烈的环境抗议的出现，往往与民众的切身利益受到严重的威胁或者重大损害联系在一起。以浙江省近年来出现的数次环境抗议事件为例， 2005年金华东阳画水镇事件；绍兴新昌药厂污染事件；湖州长兴蓄电池厂污染事件；2008年舟山定海和邦化工厂污染事件。这些地方无一不是由于严重的环境污染，将原本山清水秀的地方转变成难以生活的绝境，甚至出现若干“癌症村”与人口大量集中死亡事件。正是由于剧烈的人身危害，使得相对于城市中污染产生之前就已出现的以中产为主、较为理性的抗议行为，乡村的环保抗争事件非常激烈，暴力对抗、冲突事件频频出现。

借助查尔斯·蒂利的划分[3]，中国的环境抗议行为多为实际利益或者潜在利益受到损害从而产生的修复性的“反应型抗争”，是一种被动回应型的行为，而非主动干预环境议题的“进取型抗争”行为。这也就导致了环境抗议往往以环境受到严重损害乃至危及生存而始，以非理性的剧烈形式出现而终；虽经屡次抗议，但是各个不同主体之间关于生态环境的制度性协调机制却始终无法建立。

综上，总结环境抗议的“中国特色”，不外乎中国当下的环境问题，由于与政府行为之间有着紧密的联系，从而使得相关的环境抗议行为也与政府有着密切关联。虽然对地方发展的追求无可厚非，而且地方发展与环境问题之间从逻辑上并不存在必然联系，但是现实条件下二者却又往往难以区分。也正因此，才导致国家-市场与社会之间的系统性失衡。

2生态环境中的国家、市场与社会状况

国家、市场与社会的分析框架，已经成为当下分析社会问题产生的重要范式。然而，将这一框架运用在生态环境领域，可以清楚地看到系统性的失衡状况，这也在一定程度上解释了环境问题的解决为何存在重重困难。

2.1国家维度：环境监管错位与缺位并存

首先是体制内部矛盾频发。生态环境保护在区域层面，面临着区域利益和国家整体利益的冲突，导致地方政府和中央政府之间的博弈。在重大环境领域决策中，中央总体上处于主导地位，但却无法面对地方进行博弈、阳奉阴违的尴尬，在“谋利型”代理的动机驱使下，自上而下的生态治理很难落到实处[4]。其二，地方政府间在治理污染上也存在利益冲突，导致发生环境治理纠纷时，地方之间几乎毫无例外地陷入恶性博弈的境地，这在流域治理方面表现尤为突出。第三，相类似的分歧在中央职能部门之间因职责交叉而同样严重，如在怒江水资源开发、淮河治理等过程中，环保部门和发改部门、水利部门及地方政府之间就呈现严重的分歧，机构之间的条块分割导致污染治理难以落实。

2.2市场维度：利益诱导下环境保护被架空

环境问题是伴随国家经济起飞而出现的。全国层面的环境污染始自上世纪八九十年代的“乡镇企业”发展大潮，不少乡镇企业“先上车、后补票”，各种作坊式的污染企业呈现无序发展的态势；随着城市环保不断受到重视，因环保不过关、被“驱除”出城市的高排放企业纷纷“上山下乡”，进一步加剧了农村污染局势。在当前的制度设置下，地方政府容易与资本结成联盟，政府本身呈现“公司化”的特点，一些地方政府像公司一样，把追求利润最大化当成行政目标，其手段也集中于招商引资[5]；由于经济发展的需要，不仅没有在污染监控、污染治理上起到该有的作用，反而承当污染的保护者，加剧了农村的环境污染状况。

2.3社会维度：多元主体制度化参与渠道缺失

政府对于经济发展的高度卷入和环境治理中一端独大，共同导致了作为环境问题最重要的利益相关者社会主体的缺失。虽然我国已经出台了一些关于公众参与环境治理的制度规定，然而由于相关立法内容缺乏操作性以及执法力度不够，使得政府在环境治理中几乎仍在唱独角戏，其他社会力量和组织包括企业和媒体难以参与到环境治理过程和决策中去，多方共同参与环境治理的局面至今没有形成。既有的参与也多表现为防御性地参与，而无法主动干预环境治理。

一言以蔽之，生态环境中的权力强势主导导致了系统失衡，权力错位、市场强势、社会缺位。具体来看，国家存在牟利性强、治理职能软弱等体制不顺问题；环境保护的社会力量萌发不足、环境认识与自我保护不足；市场机制扭曲、资本对环境破坏严重；等等。从系统平衡的角度出发，推动社会的发育从而规制国家与市场是必然的改革方向。

3权力重构与能动社会的出现

毫无疑问，生态环境事关人类的命运与前景。面对国家与市场相互裹挟而来的对于自然界的冲击，从理论上反思人类社会发展的状况已经刻不容缓。而从实践上看，生态运动不能停留于生态运动本身，而必须成为更广泛的社会政治斗争的一部分。根据前文所总结的环境问题生成的逻辑和环境抗议的中国特色，我们认为，这种针对生态环境问题的政治批判的第一步，应当指向权力系统的重构。

3.1生态政治学下的权力重构

有鉴于全球新自由主义推动下的市场发展对于生态环境的危害，不少学者如奥康纳、福斯特、高兹、威廉·莱斯等人，发展出了一系列针对资本主义制度下的生态状况的社会政治批判分析。实际上，国家力量之所以会成为市场侵蚀生态环境的推动者与最大助手，也当归结到70年代以来盛行的全球自由主义浪潮中去。这就要求一种针对社会制度的总体性批判理论。如奥康纳指出，“承认资本主义是一种为自身缘故而追求积累和增长的制度至关重要。……这种对资本积累的痴迷就是资本主义与所有其他社会制度的主要区别” [6]。由于资本主义的自我扩张在经济维度上没有限制性，其目的是无限制增长，而自然界的生产能力是“自我限定性的”，所以自然界自身发展的节奏和周期与资本运行的节奏和周期是根本不同的。福斯特认为，“过去我们对大众为物质福利而进行的斗争主要是从经济的角度去理解，而现在这种斗争则日益呈现出更加广阔而完整的环境背景。因而，这是为环境公正而进行的斗争……为社会公正而进行的历史性斗争也正在前所未有地与为保护地球而进行的斗争汇合在一起” [7]。

在一系列对资本主义的生态危机进行批判的学者与观点中，卡尔·波兰尼的论述显得独树一帜。波兰尼将这种分析扎根于对市场体系形成的历史考察中，面对自律性市场的发展对自然界的危害，波兰尼指出存在着社会保护自身的“反向运动”。波兰尼虽然同样将矛头指向资本主义制度，但是其并没有简单地将改变的期望指向推翻旧制度、建立新社会制度，而是指出，不管在什么样的制度之下，“社会”的存在才是约束市场、促进生态秩序重建的关键所在。波兰尼指出了市场形成过程中国家的重要作用：“自由放任本身也是国家强制推行的”，而且非经济目的而非经济目的才是政府推动市场发展背后的结构性原因。国家是规制市场的重要组成部分，也是能动社会的重要推动力量。

从生态政治学的逻辑来看，重构“社会”涉及对于政府的谋利倾向与市场的逐利取向的双重规制。虽然波兰尼对于能动社会的分析是指向对资本主义社会的宏观批判，但是对于中国的环境治理来说，这些思想不无裨益。正如我们在前文所指出的一样，环境抗议的“中国特色”，其根源正在于环境问题的生成与政府治理逻辑之间的密不可分的联系，而且问题的解决，也往往指向政府行动逻辑的改变。这就提示在中国情境下，政府正是抵御市场力量和建设能动社会担纲者；而这种社会的生成，势必从权力系统的重构着手。由此，能动社会的催发需要依托于国家权力的重构。权力重构的指向是政府改变谋利型经济的行动逻辑，增强在经济发展过程中的环境规制的功能，扶持社会力量的发育，构建国家-市场-社会的多元协同治理。具体到环境治理领域，针对国家本应具有的中立角色以及其对于经济发展的规制能力，重要的则是扭转当下国家政府与市场合谋的倾向、突出其规制市场的作用。

3.2从公民社会到能动社会

实际上，社会的缺失并非环境治理领域独有的问题；但是，如何推动社会的发育，却一直是一个悬而未决的难题。在特殊的体制格局之下，寄望于西方意义上的“公民社会”的出现显得不切实际，也很难获得足够的合法性。在这一情况下，依托于权力重构而产生的波兰尼意义上的“能动社会”，或可资作为社会的生产的重要途径[8]。

“能动社会”的力量只有放在与市场的冲突中，才能得到真正的理解，这一特征构成了能动社会与葛兰西意义上的“公民社会”的核心区别，后者指向晚期资本主义局面下所发展出来的包括工会、政党、大众教育团体和利益群体等的社会组织。从生成路径和承担载体来看，葛兰西的“公民社会”更靠近于“国家与社会”对立关系下的独立性和自足的“社会”，在与国家的对话关系中出现，是一个自足性和独立性都很强的社会领域；而波兰尼所指的“能动社会”则与国家有着密切的关系，作为市场的对立面存在，不能脱离国家而存在。易言之，能动社会指向应对自律性市场的一切保护性措施，其包括体制性的力量，而非一个完全自发的纯粹民间组织。

中国环境问题的形成于环境抗议领域的一系列“中国特色”，恰好折射了中国“公民社会”所存在的局限。正如在西方，环境抗议往往以独立的社会运动的形式并依托社会组织出现，而在中国，这种抗议更多地是以民众向政府机关诉求的形式而呈现。相对于在与国家的对抗中所形成的“公民社会”在中国艰难的处境，国家扶持下的“能动社会”更具有可行性与针对性。“公民社会”脱离国家、与国家相抗衡，而“能动社会”则不然，后者主要是保护社会免于市场的侵蚀。此时国家作为规制市场的最用力工具，自然也就构成了能动社会的最重要的组成部分，同时也是打造这一社会主体的重要力量。

4社会发育下的协同治理：生态治理议题的新格局

4.1社会的发育

在波兰尼那里的“社会”，并非一个本质不变的实体，与“互惠”、“再分配”和“重商主义”等制度安排密切相连。如在封建社会中，土地满足于“社会”的需要，承载着人的生活世界，提供了人类生老病死以及各种仪式所需要的舞台，土地因此与亲属的、邻里的、行业的和信仰的组织——部落和庙宇、村庄、行会以及教堂——紧密联系在一起，用波兰尼的话说，即“嵌入”于社会之中[9]。也即，社会是在市场侵蚀下的一切抵御性的力量的集合，包括社会规范和各种制度安排，诸如工会、合作社、工厂运动等等。自然环境在当下中国，同样应当是“嵌入”在波兰尼所说的作为“生理的、心理的和道德的实体的‘人”的联合的“社会”中，服务于人类的制度设置，满足提供人的生活的稳定性、栖息之所、生理安全以及风景和季节等方面的需要。如在农村环境治理的场景中，表现为市场的发展需要满足于乡村经济社会重建与自组织发育、维护社会团结等具体内容，改变现状中以牺牲环境的可持续性甚至于当下乡村社区人身安全等为代价发展工业的弊病。这种乡村工业的发展观，类似与费孝通所指出的以维护乡村伦理的完整性为最终目的的民国时期“乡土手工业”[10]。

在社会发育的基础上，生态环境的治理主体变得多元化，实现多中心协同治理成为可能。协同治理强调多元主体之间的相互协作、相互制约，针对公共地等公共领域问题建立多中心治理架构。生态环境典型地具有公共资源的性质，在社会生产的前提下，从原有的市场-权力相结合的单向治理向国家-市场-社会下的协同治理成为理想的趋势。

4.2生态环境的协同治理

首先国家-社会协同。“能动社会”的打造需要提高民众的参与性，改变政府一元主导的状况。第一，政府与民众协同。面对政府在环境管理中单一主体的不足，民众力量的参与可以大大改善管理的效果。如在控制面污染方面，由于地方政府和环保部门没有足够的人力、物力和财力去收集环境污染的全面信息，从而也导致基层环境监管执法能力薄弱的状况[11]，民众的加入可以大大改善政府监管力量不足的困境。第二，政府与社会组织协同。近年来，由于政府在治理环境中的压力日益加大，而非政府组织在若干重大性污染治理方面合作取得了初步成果，并且成功实现底层动员，同时，独立NGO和官办NGO的出现，也有效推动了地方合作主义的发展，使得二者的关系正在迈向更加密切的方向，协同治理的面貌也初步浮现[12]；故而，在生态环境的治理工作中，明确社会组织的法律地位，对相关组织进行制度确认，构筑制度合作的制度平台，并诱发足够规模的独立NGO，推动多元合作的形成当是下一步的方向。

其次是不同层级政府之间的协同。要突出政府规制环境的作用，这要求政府理顺内部条块关系、形成协同治理、避免组织内部的冲突。首先，中央政府和地方政府的协同。中央政府和地方政府间存在着以“条块”方式呈现的科层关系，而生态环境治理保护收益显现的长期性、滞后性与任期制下地方政府追求短期收益之间的矛盾等因素往往导致地方政府的目标替代。究其缘由，代理方信息的优势、环境治理的检验技术、统计手段、测量标准以及责任认定的模糊性和总体的治理态势下具体治理效果的失效都是导致困境的制度性起源[13]。应当理顺中央政府自上而下的激励约束，改变委托-代理关系下地方政府的被动角色，调整涉及生态环境保护的评价考核体系，引入“绿色GDP”绩效评价指标体系，完善生态问责制，健全生态补偿机制，从而打造中央-地方政府间的协同合作的状况[14]。其次，地方政府间的协同。相对于上级政府和地方政府之间的委托-代理关系，地方政府在流域治理等跨区域性的环境治理过程中的角色是平等的多方关系。应当成立地方政府间协作，实现跨区域的环境治理问题。可以考虑建立地区层面的组织协调机制，负责综合决策与协调管理，推进生态补偿和区域生态合作治理。

其三是国家-市场-社会之间的协同共治。奥斯特罗姆指出，对于自然环境等典型的“共有财”，在政府介入管理和市场化的方法都很难有效治理的情况下，可以考虑以自组织治理模式作为解决之道[15]。这种治理机制比层级机制与市场机制更有效率地管理共有财，不仅能避免政府失灵、市场失灵的现象，而且能促进社区成员间的认同与合作，增进彼此的承诺、信任[16]。奥斯特罗姆的多元治理思路实际上是统合主义的思路，要求政府、市场与社会组织等多主体通过对话、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，取得共识达成共同的治理目标，并形成资源共享、彼此依赖、互惠合作的治理机制、组织结构和社会网络。对于中国这样具有特殊社会背景的国家来说，统合主义的思路能够有效利用各个主体的力量，相比于“公民社会”的思路更具有现实性与可行性。对于区域环境治理，可以考虑构建统合多元力量的制度性平台，由此建立高度弹性化的协作性治理网络，形成权力之间的相互平衡与相互制约，避免单一治理所造成的困境与不足。

5结语

生态环境问题的种种乱象，与其他情境下社会的缺失一道，都是中国体制性弊病积累无

以解决的结果。近年来，虽然各界都在呼吁“社会”这一范畴，却始终没有实现，与人们对

于中国可以建设怎么样的社会以及如何建设社会这一总体性问题的模糊认识有着密切的联

系。由此，在生态治理中通过能动社会推动社会发展，既是实践的需要，也是理论的需要。

在能动社会的指引之下，政府与社会应当联合起来，共同对抗资本的力量。如果说社会

与政府之间依然会存在张力、存在斗争，那么这种斗争的目的，并非简单地是社会向政府要

求权力、指向政府与社会之间的分权，而更多地是要改变政府与资本的联合形态，从而改变

政府服从资本运作的行动逻辑，转而让政府服从于社会的需要。

一直以来，批评家们多指摘波兰尼的思想过于抽象，其社会反向运动的理论模型，也被

认为缺少现实案例的支撑。自然，从建设能动社会的角度出发，重塑生态环境治理的格局，

还需要在实践中不断探索。但是，反过来说，中国社会发展中政府的突出作用，同样也为实

践波兰尼的思想并将之进一步丰富提供了契机。这是中国经验所可能具有的理论价值。

（编辑：田红）

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