陶澍与漕政改革

温 凯

（东北师范大学 历史文化学院，吉林 长春130024）

陶澍（1779－1839），字子霖，号云汀，湖南安化人，嘉庆七年进士，在嘉庆朝历任翰林院编修、国史馆纂修、四川乡试副考官、监察御史、户科给事中等职。道光皇帝继位后，陶澍得到进一步重用。道光元年，陶澍任安徽布政使，不到三年，就被擢升为安徽巡抚，成为封疆大吏。此后，陶澍历任江苏巡抚，两江总督，并且兼管江南盐政，为道光帝所倚重。道光十九年，陶澍在府邸病逝，获赠太子太保，谥“文毅”。陶澍“少负经世，尤邃史志舆地之学，所至山川，必登览形势，访察利病”［1］911。为官之后更是要求“有实学，斯有实行，斯有实用”［2］110，强调经世致用，面向现实，关心吏治民风、河工水利、军事边防、盐课漕运等政治经济问题，利用所学改革弊政。在其主政江南的十八年中，无一不贯彻这一思想，也正是在“经世致用”思想的驱动下，面对弊病丛生的漕政，进行了卓有成效的改革。

一、弊病丛生的漕政

《说文解字》中解释，“漕，水转谷也”。即利用船来运粮。隋唐以降，漕运被历代统治者所重视，并且随着时代的发展，成为一种专业性的活动，形成了一整套制度，围绕着漕运而展开的各种事务便被称为漕政。发展到了清朝，漕粮的地位愈加重要，被视为“天庾正供”，而漕运也被称康熙皇帝称为“三大政”之一，诚“为中国大政”［3］354。但嘉道以后，封建统治日趋腐败，漕政遭到了严重的破坏，业已弊病百出，积重难返，“漕运危机是这个时期最初几十年公共职能普遍崩溃的一个方面”［4］134。漕政事关京师的粮食和财政供应，它的破坏严重威胁到了清政府的正常运转。当时漕政弊端主要有以下几个方面。

（一）漕员冗杂，盘剥勒索

清入主中原后，继承明朝的制度，设立漕运总督，统筹督管全国漕运事务。漕督之下，又设各省粮道，又有押运，领运，催攥等各级官吏，形成了一套独立的官僚体系。由于漕粮的特殊地位，有清一代，“各衙门人役皆以漕为利薮”，尤其到了嘉道时期，吏治败坏，各级漕员日益增多，“为了实现贪索，漕务各机构多安置私人，漕督、仓场、粮道等衙门莫不皆然，名为协理漕务，实际协助搜刮”［5］304，漕政机构日益庞大。官吏的冗杂，又导致冗费，清廷每年都要花大量的财政经费来维持漕运部门的运转。而各级漕员为其私利，利用手中职权，贪污受贿，盘剥勒索。例如，漕粮入京，有诸多环节，每一环节，则伴随着官吏的勒索敲诈。漕粮征收过程中，各州县则趁机巧立名目，加派征收；运输环节，则受各地关卡的盘剥；入仓交粮，还有各种常例，缴纳各种陋规；漕政官吏剥削运丁，运丁向州县索费，而各州县只能搜刮百姓。而所有的这些，都是建立在加重百姓负担的基础之上，“当时，产粮区米价每石约白银一两上下，而经过途中的盘剥和损失，最后到达目的地时，每石却已费银十数两甚至数十两，而这种沉重的负担又多最终转嫁到农民身上。”［6］77漕政之弊使得业已深化的阶级矛盾变得更为尖锐。

（二）官商勾结，衿绅包漕

漕政机构独立于其他地方政权，不受地方政府的节制，有着自身的特权和利益。而一些不法的商人看中的正是这一点。漕政官员、漕船运丁、不法商人串通一气，相互勾结。其实在清代，政府对于漕运在一定程度上运载和交易货物的现象是容忍的，嘉庆帝曾说过，“舟行附载南省百货，若遇行走迅速，货物流通，商贾、居民咸资其利。”［7］但是不法商人利用漕船的特权，依靠运丁，借口这条陈规，大量偷运货物，挟带走私，逃避课税和运费。而运丁为了获得更多的回扣，多揽生意，不惜逗留迟延。这样就造成了严重的后果，漕政日益腐败，国税亏漏，漕运不能按期完成，严重影响到了京师的粮食供应。更有甚者，竟然扰乱盐法，贩运私盐，“漕船回空带私为历来之痼弊”。盐法之重，关系清廷财政和百姓日用，被统治者所重视，此时盐法破坏，可见漕弊之甚。漕粮征收，百姓苦不堪言，而一些漕官不作为，将漕粮征收的事务交给缙绅监员来做，这就是包漕。这些人利用包漕一方面趁机搜刮剥削百姓中饱私囊，“其零取于小民者重，整交于官者微”；另一方面对自己应缴漕粮或是依势拖欠少交，或是以次充好，“或丑米扌亚，或挂筹短数，或任意迁徙”；发展到后来，竟然敢向州县政府强索漕规银两，“官吏惮其滋扰，啖吻厚贿，谓之漕规”。这些都使得漕粮征收变得更加困难。而且一旦政策损害了他们的利益，这些人还聚众“闹漕”，据陶澍的奏疏中统计，每年江南地区“闹漕”事件达数百起，严重干扰社会的正常秩序和百姓的日常生活。

（三）江河堵塞，运道不畅

清代各省漕粮，经由大运河运抵京师，运河畅通与否，关系漕运成败，正如清人所说，“国家之大事在漕，漕运之务在河”，康熙帝更是直白地说到“河道关系漕运，甚为要紧”［8］。清前期各帝勤于政务，励精图治，对河道勤加修治，运道尚为畅通。但嘉道时期，统治集团腐化，阶级矛盾激化，农民起义兴起，加上财政不足，使得运河疏于管理，导致河道堵塞。运河的水量经常性的不足，而且时常发生黄河水倒灌，尤其是在淮河与黄河的交汇，“黄强淮弱，淮不敌黄，经常造成黄水倒灌”［9］，导致泥沙大量淤积，严重阻塞河道，“运道日坏，运艘每苦阻梗”，陶澍曾写诗形象地描述了漕运的困难，“车声辘辘人如蚁，运米漕河无勺水”。面对这一难题，清政府不得不花大量的银子来疏通河道。此时的官员已经是贪污成风，而浚河的经费则成为各级官吏贪污的对象，在京的朝臣与外放的河臣相勾结，大官和小吏互串通，无一不想侵蚀国帑，而对于浚河则是敷衍了事。几次治河，银子花的不少，但效果不佳。于是，又借黄济运，就是借助黄河水来增加运河水量，可是“借黄而黄转病，济运而运更阻，而驳运之靡帑病民尤甚”［10］。漕船不能如期达到，严重影响京师粮食的供应和财政的运转，威胁着清廷的统治。

二、陶澍的改革

此时的漕政已经处于崩溃的边缘，百弊丛生的漕政成为统治集团不断争论且亟需解决的问题。陶澍非常重视漕政事务，早在嘉庆二十年九月，就曾奉命到江南巡视漕政。自就任安徽巡抚之后，长期主政江南，漕政也是他处理政务的一项重要的内容。面对这一难题，陶澍没有退缩，而是对症下药，大刀阔斧地进行了卓有实效的改革。

（一）裁汰冗员，删除浮费

针对漕政机构官吏众多，官吏剥削百姓的事实，陶澍提出了裁汰冗员，删除浮费的主张。例如，减少漕委各员，“漕委各员原为催重趱空而设，但沿途棋布星罗，年来员数太多”，故而陶澍向道光皇帝上折“请旨敕下漕臣，按例酌委，毋庸多派员弁，以杜滋扰。”［11］395而“删浮费”则是陶澍改革的重点。早在他巡视江南漕政的时候，就提出这一主张，并且从自身做起，“立法除弊，先从本衙门为始。本院自下车以来，事事躬亲，一切陋规，尽行裁革。夙夜盟心，鬼神可告。其余巡弃、委员、吏役、家人等，严加裁汰，所存不过数名，每日随辕办事，不许擅离寸步，断不敢籍端把持。除揭晓辕门晓谕外，尔弁丁等毋任不肖头伍勾串走差、人役，指称本衙门用费名目，影射开销。如有棍徒在外捏辞婪索，一经查出，立即从严惩办”［11］30。在主政江南的期间，他也把“删浮费”作为一项要务来抓。例如，陶澍在抚皖时，太平、宁国、族德三县不通水路，按照旧例，由民折官办，这样就给官吏勒索百姓提供了可乘之机，陶澍深谙百姓受此疾苦，“乃奏请仿江苏嘉定等县例子，即以道光四年为始，每年按附近地方时价，于司库正项内领银采买，支给运脚。以十一月为限，按数起征，次年二月征完还款”［12］，而且发出告示，如若还有收取浮费者，立即严办。减少浮费，亦在一定程度上减轻了百姓的负担，有利于漕政。

（二）严禁包漕，严格制度

包漕，由来已久，实为一大弊端，陶澍也深知其害。如果进行整顿，必然会引起这些包漕的受益者的强烈反弹，聚众闹事，造谣诽谤也不可避免，“呼朋引类，挤夜喧呶，稍不遂意，非逞凶闹仓，即连名捏控不休”。但是他敢于触动这些既得利益者，并且做出了实际的行动，“一方面严禁衿棍包漕，粮户大小一例兑收，一面通饬各州县严格蠹书，不许入仓，如敢仍前纵恣，立即提省究办”［11］417。这种处理意见，也得到了道光皇帝的首肯，而且很快就取得了明显的成效。漕政之所以弊病百出，很大程度上还在于制度遭到了破坏。申明纪律，严格制度是陶澍漕运改革的另一项重要工作。为了严格制度，陶澍做了很多细致的工作。例如，为了加强纪律，陶澍“谕帮弁约束丁众，以明纪律”，“严立关防，以防假冒”，“禁扰累剥船，以清积弊”；为了防止官商勾结，挟带走私，“禁违例带货，以速潜船”；为了禁止索取陋规，“严禁违例折干，多索兑费，以复旧制”，“严禁委员需索以清积弊”；为了体恤运丁，“禁粮头，伍长勒派苦累，以恤众丁”，“查禁运弁骄侈，以端表率”。然而在重整制度的过程中，并不是一帆风顺，在漕船回空带盐的问题上，陶澍遇到了来自时任漕运总督贵庆的阻力，但陶澍连接多次上疏清廷，痛陈回空带盐的危害，最终朝廷接受陶澍的建言，严禁回空漕船任意带盐。通过一系列严整制度的措施，打破了官商勾结的利益链锁，提高了漕政机构的行政效率，对维持漕运的正常运作，起了很大的作用。

（三）治理运河，疏通河道

陶澍以为“治河即所以治漕，是亦不可少之功也”。陶澍非常重视水利建设，早在他任职安徽的时候，就曾大力兴修水利，“治寿州城西湖、凤台蕉冈湖、凤阳花源湖；又怀远新涨沙洲阻水，并开引河，导之入淮。淮水所经，劝民修堤束水，保障农田”［13］3634。陶澍抚苏以及就职两江总督时期，更是积极地投身河道的浚治中去，为了疏通河道，陶澍治理了练湖，又治理了孟涣、德胜、澡港三河。练湖位于江苏丹阳上游，运河丹阳段地理位置非常重要，有“吴中运道，莫要于徒阳”之称，而方圆百里的练湖水，就是灌注运河丹阳段的主要水源，具有调节水量的作用。陶澍曾先后两次治理练湖，道光九年，在练湖修筑了黄金闸和张官闸，不仅可以束水接济运河，还可灌溉农田；道光十四年，再次治理练湖，疏浚河道，并在上下练湖之间，建设上、下两闸，在吕城改建新。孟涣河、德胜河、澡港河，南连运河，北接长江，对运河水量的调节也起着至关重要的作用，倘若此三河淤积不通，则危害极大。陶澍深刻认识到了这一点，不惜从漕粮借支二十余万金，开工动土，历时三年，疏通孟涣、德胜、澡港三河。此外，陶澍还疏通了太湖之雕鄂河、丹阳之湖河闸座，以及浏河、白茆等处。至此，整个运河都得到了有效地治理，保证了漕运河道的通畅。

（四）另辟捷道，提倡海运

经过陶澍不懈的努力，治河取得了很大的成功，保证了漕粮运道的通畅。但是，漕弊毕竟存在了很长的时间，而且积重难返，在短时期内彻底改变这一状况，仅靠陶澍一人，很难做到。如何从根本上解决漕运，陶澍也思考这一问题。道光四年，清江浦高家堰大堤溃决，高家堰原为向运河济水，调节水位，以供船运，它的崩溃导致高邮至清江浦一段运河“河道浅阻，输挽维艰”，北京的粮食供给面临着严重的危机。此时，陶澍大声疾呼，“借黄不足，继以开挑；开挑不足，继以驳船；驳船不已，继以车运。现在时日已迫，而漕米之在淮南者，尚有一百数十万石。劳劳半载，竭蹶倍行，然则变通之法奚可以不豫也？”［11］250提出了漕粮海运的主张，具体措施是“以河运、海运并行为宜，苏、松、常、镇、太仓之遭百六十万石归海运，江广之遭仍由河运”［14］。在得到了道光皇帝的支持后，陶澍开始为海运做准备。他亲自实地考察，查看海口，绘制海图，制定海运方案，设立调度海运的机构。同时，为了解决运输工具的问题，陶澍又赶赴上海，宣讲优惠政策，招募奖励海运沙船。为了保证漕粮海运的安全，陶澍联系水师，要求船队途径各地的沿岸水师巡航护送。在准备阶段，事无巨细，陶澍皆亲力亲为。由于陶澍等人的周密操办，海运准备工作顺利完成。道光六年，装满漕粮的船队浩浩荡荡的驶向天津，并且顺利的到达，陶澍主持的海运取得了巨大的成功，震惊了朝野，林则徐吟诗称道“重臣规划赞中朝，飞挽云帆蜃雾消。碣石但循沧海转，析津谁道蓟门遥。真有鹏运博溟渤，未觉鲸波荡活焦。十效放洋商舶稳，早教红粟大仓饶”，而道光皇帝更是朱批“所办甚好”。

三、漕政改革的意义

陶澍主政江南的近二十年，正是漕政最为棘手的时期。面对弊病丛生，积重难返的漕政，陶澍没有躲避敷衍，而是以一名改革家的气魄对其进行了大刀阔斧的改革，取得了一定的成效，对当时的中国产生了深远而广泛的影响。漕政改革，维持了漕粮的正常运转，保证了漕粮能够按时顺利地到达京师，缓解了京师的粮食供应和财政危机，使得清政府能够继续的维持下去；兼整吏治，在一定程度上遏制了漕政官吏贪污腐化的势头，提高了行政效率，同时也在一定程度上减轻了百姓的负担，缓和了业已尖锐的阶级矛盾；而漕运也事关整个江南经济的发展，此时的江南经济已经开始走下坡路，商品经济发展仍然较为缓慢，而漕政改革使得漕运继续维持和逐渐活跃起来，这样就促进了南北的商品流通和沿岸商业城市的持续繁荣，总体上延缓了江南经济的衰落。

更难得可贵的是，陶澍提出了解决漕政的根本途径—海运，并将其付诸实践，取得了成功，在中国漕运史上占有重要的地位，而且具有划时代的意义。陶澍招募商船，给予商人以优惠的政策，不仅顺应了历史发展的潮流，而且促进了江南地区商品经济的发展和南北方物质文化的交流；漕粮海运开辟了运输方式的新途径，是对清以前漕运的历史性的总结，而且使人们认识到了海运的巨大的优越性，使人们逐渐接受海运，对以后海运的发展和河运的废止做了铺垫；漕粮海运节省人力物力财力，利国利民。作为漕政改革的实施者，陶澍在经世致用思想的指导下，深入实际，兴利除弊，不愧于晚晴杰出的政治家，改革家和“中国近代经济改革的先驱”［15］。

［1］陶澍.陶文毅公行状［C］／／魏源集.北京：中华书局，1983.

［2］陶澍.陶澍全集（第六册）［M］.长沙：岳麓书社，2010.

［3］康有为.康有为政论集［M］.北京：中华书局，1983.

［4］费正清，刘广京.剑桥中国晚清史（1800－1911年）［M］.北京：中国社会科学出版社，1985.

［5］李文治，江太新.清代漕运［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.

［6］吴琦.漕运与中国社会 ［M］.武汉：华中师范大学出版社，1999.

［7］刘锦藻.清朝续文献通考［M］.杭州：浙江古籍出版社，2000.

［8］马齐，等.清圣祖实录［M］.北京：中华书局，2008.

［9］陶用舒.陶澍对漕政的整顿和改革［J］.益阳师专学报，1990（4）.

［10］刘隽.道光朝两淮废引改票始末［J］.中国经济史研究集刊，1933（2）.

［11］陶澍.陶澍全集（第一册）［M］.长沙：岳麓书社，2010.

［12］李鸿章，等修.钦定大清会典事例：卷二百二·户部五一·漕运 九［M］.北京：商务印书馆，光绪三十四年石印本.

［13］赵尔巽.清史稿［M］.北京：中华书局，1977.

［14］石彦陶，陶用舒.陶澍年谱［J］.益阳师专学报，1984（1）.

［15］陶用舒.陶澍是中国近代经济改革的先驱［J］.湖南大学学报（社会科学版），1999（4）.