山区农民再生性贫困问题及其破解之路

张映芹，许 易

（陕西师范大学 国际商学院，陕西 西安710119）

一、山区农村再生性贫困现状

中国的贫困问题一直严重困扰着社会的进步与发展。最近三十多年来，中国一共有6亿多人摆脱了贫困，但由于贫困人口多、贫困程度还比较深、扶贫攻坚任务十分艰巨，贫困状况依然十分严峻。根据最近统计数据，按照中国的标准，到2014年我国还有8000多万贫困人口，如果参考国际贫困线标准，我国贫困人口还有两亿多。我国大部分的贫困人口集中分布在生产生活条件比较差、自然灾害多、基础设施落后的连片特困地区，且容易形成恶性循环，难以脱离。我国山区农民的贫困现状如下：

（一）山区农民脱贫能力弱，再生性贫困发生率高

山区农民通过移民政策从高山搬迁至城镇，以集中化安置为主。山区农民原本世代以土地种植为生，搬离耕地后需要适应新的生活环境。搬入地一般为乡镇地区，由于其基础设施薄弱、土地资源矛盾尖锐、生态环境较为脆弱、产业开发滞后，就业问题成为搬入农民生存发展的首要问题。由于其自身的文化水平有限，无法从事技术劳动；小城镇的人流量也有限，加之山区农民本身并无多少积蓄，没有经济支持和市场条件促使其自己开办小店，经营服务业；搬入城镇的工业化发展较弱，附近工厂较少甚至没有工厂，更是无法给山区农民提供相应的就业岗位。山区农民搬迁后坐吃山空，移民安置政策使得山区农民脱离了基本生活贫困，可再生性发展贫困问题就在山区搬迁农民中普遍凸显出来。

（二）山区贫困形式多样化，程度不均衡

山区贫困最主要的原因是经济上的贫困，山区的地理地形对人们生产生活都有极大的限制，移民安置后虽然使高山农民搬入临近城镇，但搬入城镇依旧是山地地形，并没有从根本上改变人们的生存生产环境。与全国各地相比，安置后的农民除了经济上的贫困以外，还有很多方面的贫困问题也不断凸显出来：文化贫困，山区农民由于自身和生活环境的限制，所接受的教育十分有限，读书识字等基本能力都有所欠缺，加之山区的教育条件有限，教育资源贫乏，文化贫困出现恶性循环；发展贫困，发展贫困是指山区农民移民安置后的搬入地发展能力也是非常有限，经济发展的必要性投资和硬件设施也都非常缺乏。山区农民的贫困不仅仅是生存下去的物质资源问题，更是想要脱离贫困的发展性问题。

贫困的程度不均衡一方面指的是城乡之间的贫困程度差异大，山区与城镇之间的发展水平极为不均。县城和农村完全是不同的经济水平，而山区农民的搬入地多为乡镇地区，大量贫困农民的搬入不仅不会给乡镇带来有效的发展，还可能加大其贫困程度。另一方面的不均衡是指山区农民之间的贫困程度也有所差异。搬迁后有部分农民抓住发展机遇，通过自身的努力和政治政策的扶持走上了致富之路，但更多的农民还没有脱离贫困，根据国际标准，可以将贫困划分为三种不同的类型：一是绝对贫困，这是最为贫困的一个群体，由于各种特殊的原因，他们还生活在温饱的边缘，生存状况比较堪忧；二是一般贫困，这一种贫困是界于绝对贫困和相对贫困之间，主要指那些已经解决温饱问题，但生活条件仍不太好的情况；三是相对贫困，这种贫困的家庭有了一定的自我发展能力，生活条件基本可以，但仍不富裕。山区移民通过安置政策脱离了绝对贫困，但大多在一般贫困中徘徊，还需要更多的政策扶持和社会关注。

（三）安置地社会事业发展滞后，山区农民贫困陷入恶性循环

社会事业是指农村地区的科学、教育、文化、公共卫生及社会保障等事业。教育问题国家一直视为发展的重中之重，随着全国免费义务教育的实施以及从2003年，国家又对中西部农村地区义务教育阶段家庭经济困难的学生实施免除其学杂费、免费提供教科书、住宿给于生活补助的“两免一补”政策，农村儿童上学不再为钱发愁，农村的九年义务教育得以真正的实现。但由于边远地区小学的撤除和合并，孩子必须走好几里甚至十几里的山路去乡镇的中心小学读书，移民搬入乡镇后，孩子们上学的学校问题也得到一定的解决，但由于移民在城镇生活的家庭负担加剧，乡镇的教育质量、教育设施的落后，使得城镇生活的山区移民又相对处于弱势地位，其子女的升学难度大，毕业后就业的难度也不断增大，并没有从根本上解决教育公平问题。山区农民迁入地的公共医疗卫生设施建设也因资金问题有所欠缺，不能切实保障搬入农民的健康权利。新型农村养老保险在广大农村推广后，农民平等享受国家保障的权利得到了很大的尊重。但由于农民对新型养老保险都一知半解，参与度较低。尤其是山区农民，有些农民每月根本无法拿出一部分钱来缴纳养老保险，不能有效保障其基本权利。教育、卫生事业、养老的问题使得山区农民的贫困不断陷入恶性循环。

二、山区农民再生性贫困产生原因

（一）根本原因：贫瘠的自然资源

山区移民是将山上农民搬入临近乡镇，即从高山搬往山脚，搬入的乡镇也是山地地形，乡镇依旧处于山地地形，由于自然资源的限制，发展状况也令人堪忧。山区地质灾害频发，威胁当地人的生命安全。首先，山区由于山地的特殊地质条件，地形陡峭，相对高差比较大，在强降雨的作用下地质灾害频发，泥石流，山体滑坡往往是每年都发生的，对山区人民的生命安全造成极大的威胁。其次，山区土地贫瘠，乡镇的有效耕地就更加少。“靠山吃山”山地养育的山区农民可能因为搬迁面临无地或者少地的情况，加之土体肥沃度先天不足，更是不断加剧山区农民的贫困。再者，山区乡镇由于地形限制，经济发展十分有限，当地人民没有资金开办工厂，更无法引进外来资金，打开市场。移民安置后的山区农民由于自然环境的种种限制，可能会面临失业等问题，使其陷入再生性贫困问题。

（二）直接原因：农村交通、通讯发展限制

山区移民的搬入临近乡镇，交通条件比以往得到了大大的改善，孩子们不用每日徒步走好几里崎岖的山路才能上学，城镇的小超市也可以满足人们的日常生活需要。但由于搬入的小城镇还是属于山地地形，地貌复杂、道路建设成本高、施工难度大、日常维护困难加之经济发展缓慢，交通状况明显要落后于其他的平原地段或城市社区。交通不便给山区内外的联系更是造成了极大地阻碍。发展市场经济需要各种资源，由于山区的特殊地形，走进或者走出都有很大的困难，闭塞的交通不仅使农产品难以扩展市场，对外销售；山区外的产品要进入山区，同样要支付较高的运输成本，物价随之提高，山区农民难以支付。交通问题极大的限制了山区经济的发展。再加之山区小城镇地处偏僻，通讯不发达。据调查研究，大部分移民安置后的农民家中都无电视机，电脑，收音机等现代化信息传播工具。信息公开是社会得以运行与发展的基础，缺乏必要的设备导致政府与市场公开的信息不能保障每一位公民的有效接收，使山区难以得到发展的信息。偏僻的地理位置，大山的重重阻隔使得山区小镇难以受到中心城市的经济发展的影响与带动，难以享受中心城市可以提供给山区农民的产品市场、就业机会、资金投入、科技信息等。交通环境的恶劣、通讯设施的缺乏使得山区农民不仅出行十分不便，而且难以接受外界先进的信息。这些都给移民安置的后续问题造成很大的障碍，山区农民要脱离再生性贫困的困境，还需要更多的努力。

（三）客观原因：国家财政投入不够

近些年来，我国财政对农村、农业、农民的财政投入的年增速都在17%以上，2006－2012年间中央财政已累计投入5万多亿元。但是财政在农村建设中的投入总量仍显不足。2006－2012年间中央财政对“三农”支出占中央财政总支出的比重虽然总体上在稳步上升，但是一直不足20%，且从中央财政支农资金增速来看，中央财政对“三农”支出的增长速度自2008年来一直呈下降趋势，且在某些年份低于财政支出的增长速度。可以看出中央财政在农村建设中投入的力度正在逐渐减弱，我国这样的财政支出状况在很大程度上满足不了农民建设发展的需求。移民安置的资金配备也存在不到位现象，搬迁需经济支持，根据我国政策，搬迁移民财政补助省上负责50%，地方负责50%。按市上的政策，市政府负责地方中的20%，各县区负责地方中的80%。但山区搬迁地县级政府多为贫困县，资金配套有限，财政紧张，难以落实给移移民应有的福利保障。且移民安置地的配套公共设施也需要大量资金，解决公共卫生，教育，健身等问题，但由于资金配备不到位，迟迟不能解决，不能合理满足移民生活及发展需要。

三、山区农民再生性贫困的破解之路

（一）大力发展山区交通

交通是经济发展的命脉，山区铁路不通，更无水路，公路是唯一的经济发展载体，在山区的发展中显得尤其重要。“人便于行，货畅其流”是山区交通发展的目标。第一，山区农民要树立“交通畅，富四方”、“要想富，先修路”的基本观念。在公路建设上，山地地区政府应带领本地人们坚持“量力而行，尽力而为，合力建设，尽快受益”的指导思想。意识对人的行为有着一定的指导作用，有了修路的意识，山区农民才会积极配合，自愿出力，加大山区交通发展的步伐。第二，发展山区交通需要各方配合与支持。交通主管部门及县级政府履行交通建设管理职能，但真正的修建山区公路离不开当地乡镇政府的支持，离不开广大人民群众的努力。交通主管部门应积极争取乡镇政府的支持，发动广大人们群众，激发多方力量来大力促进山区交通的发展建设，形成“政府管、社会办、交通部门为骨干”的交通建设局面。第三，对已有山区公路进行维护。建设是发展交通的首要条件，养护是山区公路得以维持的基本要求，二者想结合才能真正促进山区交通事业的高效迅猛发展。“建养并举”是发展山区交通的基本方针。乡镇公路的养护资金尤其缺乏，加强乡镇公路的保护，发挥现有公路通车能力，需要在资金、设备、技术上合理分配资源，保证养护公路的工作得以开展。同时，乡镇政府可以建立有效的激励机制和惩罚措施，调动乡民养护公路的积极性，使得山区公路的建设和养护平衡发展。山区地理环境恶劣，自然条件差，如果只追求近期的经济效益，山区交通的现状就难以得到改变，只有把社会效益和经济效益结合起来，以社会效益促进经济效益，才能真正的促进山区交通事业的发展。

（二）改变山区农村发展模式

山区农村发展模式的转变直接影响到山区农民的发展和致富，转变农村发展模式，首先是观念的转变，农村发展观念的转变，要从两方面入手。第一方面，大力发展山区生态旅游业。农村山区由于地处偏远，工业发展落后，自然环境得以有效保护。大部分山区山水环绕，自然风光及其美丽。发展旅游业不仅可以提高当地经济收入，而且可以带动当地的交通、就业的发展，促进旅游与文化的融合，推动山区农村产业转型，给山区农村的发展带来更大的市场和更广阔的空间。地方县政府应整合规划当地旅游资源，挖掘山区农村各县的旅游产业潜力，把旅游业作为全县的重点产业来打造。旅游业的发展需要宣传和营销，把山区盛产的茶叶、菌菇、山货等推销出去，就需要重视人才的引进与培养。首先，政府应立足现有的青年人群，坚持先培训后上岗的政策，增加当地人民就业机会。其次，政府应面向高校招聘针对旅游发展规划的专业人才，制定相应的优惠政策吸引人才。人才的引进可以帮助当地培养具有专业文化知识的导游及管理人员，促进当地旅游业的持续发展。第二方面，发展生态农业。山区农村由于其特殊的自然条件，耕地及其有限，农作物产量贫乏。各个乡镇可以利用其已有根据区域特色和优势，以旅游业带动生态农业的发展。把经济发展、生态环境、社会发展融为一体，着力打造当地蔬菜水果、药材茶叶、山货等优势农业产业、通过大力扶持当地生态农业的龙头企业、开发“生态品牌”战略、把生态农业与当地旅游业交叉发展，互相促进，开发建立现代高效生态农业参观园区，如生态蔬菜基地、生态茶叶基地等。

（三）加大国家财政投入力度

国家投入财政支持农村发展的政策包含对农村地区不同发展项目的支持。根据山区农村当前的发展状况，最需要国家财政投入的有两部分：第一，国家需要增加对农业和农村基础设施建设的财政投入，尤其是移民安置区的基础建设。基础设施是农村发展的硬件设施，农村基础设施不足直接制约农村经济的发展。一直以来，我国财政对农村基础设施的建设投入较大。但我国农村面积大，国家投入的资金不能完全覆盖所有农村，尤其是新建移民地。国家财政还需要继续加大对农村交通、饮水、文体、通信等基础设施的投入及农村公共卫生的治理，提高山区农村的文明开发程度，创造适合农民生存和发展的良好农村环境。第二，国家需加大对农村产业话发展的财政投入力度。农村移民的根本目的是脱贫致富，发展农村经济是对其最基本的支撑。但农村的产业发展由于自然条件和社会原因都面临着巨大的困难，更加需要政府财政的扶持。就农村整体发展而言，财政可以通过减税、补助等方式应积极支持农业产业化发展，以产业经济的发展带动农村建设，对农民个人而言，国家可以给予合理的财政支持鼓励农村劳动力的转移就业和农民的自助创业。

（四）发展农村科技文化事业

科学技术是第一生产力，文化的进步可以使山区农民脱离贫困的恶性循环。大力度发展教育等方面来创造社会机会，以提升农民的自身能力。阿玛蒂亚森说过“仅仅减少收入贫困绝不可能是反贫困政策的终极动机”。国家可以通过社会安排，如进一步加强山区文化设施建设，完善公共文化服务。政府应加大对山区农民的文化宣传力度，培养农民的学习兴趣，开展丰富多彩的文化活动。政府应加大对山区农村教育的人力、物力、财力投入力度。政府可以从提供优惠政策鼓励优秀教师进乡村，丰富学校的硬件设施设备，保证山区贫困农民的子女有学可上。对于安置区移民，政府可以免费对其进行技术技能的培训，增加其就业能力；提供一定的就业岗位，拓展其就业机会；鼓励自主创业，给与相应的资金技术扶持。政府通过文化科技事业的发展带领山区农民脱贫致富。

四、结语

本文对山区农民安置后的再生性贫困问题进行研究，通过查找文献和实地调查分析找出山区农民再生性贫困问题的原因在于山区自然条件恶劣、交通不发达、政府财政投入力度不够等。针对上述问题，本文提出山区农村要真正脱离贫困，走向富裕之路，首先要大力发展乡村交通，通过交通的建设给农村创造更大的发展空间，吸引更多的投资；其次改变发展模式，大力发展生态旅游业和生态农业，利用当地的有效资源，发展特色产业，促进山区农村的可持续发展；再次，需要政府应加大财政扶持，国家需要增加对农业和农村基础设施建设的财政投入，加大对农村产业化发展的财政投入力度，促进农村地区，农民个人的经济发展；最后，促进农村科技文化事业的发展，用科学技术的力量使得山区农村脱离贫困的恶性循环，增加其文化知识，增强其就业能力。解决山区农民再生性贫困问题并不是一蹴而就的，而是一个持久缓慢的过程，需要政府、社会和农民个人的共同努力。

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