宋代的政权治理及其当代借鉴——以控制论为视角

■方宝璋 李中福

宋代的政权治理及其当代借鉴
——以控制论为视角

■方宝璋 李中福

宋代政策工具制定和实施的关键是控制主体（君主与各级官吏），强调控制主体（各级官吏）的选拔、任用、监察与考核，而管制、协调、服务政策等工具则依据控制客体（民众）的行为而制定和实施，旨在达到有序、高效与和谐，实现长治久安。在政策实施的控制过程中，重视负反馈、前馈机制和市场反馈调节。宋代政策工具控制系统对当代的借鉴主要有：治国首先必须治党、治吏；综合使用协调、服务、管制政策工具；重视反馈机制的作用，达到治理控制综合效果最优。

控制论；宋代；政策工具

方宝璋，江西财经大学经济史首席教授、博士生导师；

李中福，江西财经大学经济学院博士生，南昌大学信息工程学院讲师。（江西南昌 330013）

宋代复杂的经济、政治活动产生了一些前所未有的问题，使政府管理思想更趋丰富且颇有创新性,但目前以控制论为视角的研究较少。本文试从控制论的视角，考察宋代的有关制度政策，分析宋代政策工具的思想与实践，发掘阐述其中暗含的哲理，进而为我国现行政府管理体制全面深化改革提供历史启迪。

一、制定和实施政策工具的控制主体与客体

无论从主体还是从客体看，管理控制都是人（管理者）进行的控制和对人（被管理者）进行的控制。人是核心的要素，所有的管理活动都是通过人来完成的，这在宋代也不例外。从严格意义上说，在封建君主专制政体之下，真正的控制主体只有一人，即封建君主，而各级官吏则具有双重身份：对民众来说，他们是控制主体，代表封建王朝制定和实施各种政策工具，对国家进行管理；但相对于封建君主和上司来说，他们又是控制客体，受到封建君主和上司的支配。

经济学的委托代理理论告诉我们，委托代理关系是“一个人或一些人（委托人）委托一个人或一些人（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约关系”［1］。财产所有者是委托人，财产经营者是代理人。这种委托代理关系在中国古代国家管理中也是同样存在的。在封建君主专制制度下，君主就是整个国家的所有者，即所谓 “普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。而各级官吏则是君主的代理人，接受君主的委托管理全国各种事务。但是从人的私利本性来说，双方的目标必然存在不一致的地方，都是为自己谋取利益的最大化。封建君主作为委托人，尽力维护其家天下的最大权益；各级官吏作为代理人，为获取更高的官职和更大的权力，享受更高的俸禄和获得更多的寻租机会，可能会损害委托人的利益。同时，委托人和代理人之间存在的信息不对称，会引起事前的“逆向选择”和事后的“道德风险”等代理问题。这种代理问题使委托人具有控制主体的身份，对代理人（已具有了控制客体的身份）进行控制监督。在宋代，这种控制监督主要是通过对各级官吏选拔、任用、监督、考核四个方面进行的。

在选官方面，宋代注意选拔德才兼备的人才。在科举内容上重经义、明法，有助于提高官吏的执政能力和判案水平。在考试中把唐代的别头试、糊名法制度化，并创立了誊录法，有利于公平竞争，防止科场中徇私舞弊，更好地为国家选拔具有真才实学的人才，优化官僚队伍。

宋代任官制度大致可分为三个层面：“自两府而下，至侍从官，悉廪圣旨，然后除授，此中书不敢专也。自卿监而下及已经进擢，或寄禄至中散大夫者，皆由堂除，此吏部不敢预也。自朝议大夫而下，受常调差遣者，皆归吏部，此中书不可侵也。”［2］(P8964-8965)宋朝通过这三个层面任官制度，使皇帝、宰执、吏部分别拥有不同层面的任官权，从而通过任官权牢牢掌握对各级官吏的控制权。宋朝廷尤其重视选任监司，因为监司任用得当，就能委托监司选好州县官，把地方治理好。

宋代的监察官吏制度也比前代更为严密。中央设御史台为监察机关，对百官随时发现问题随时纠弹。宋代的地方监察制度在古代颇具特色。一是路级设监司，即转运司、提刑司和常平司，通过分割地方路级事权达到加强中央集权，通过互察、互申、共同参与某项事务达到互相监督，共同拥有监察地方官员的职责。二是州郡设通判，既是州郡副长官，又是州郡监察官，拥有监察知州及所部州县官吏的职权。宋代御史和监司是皇帝的耳目之官，后者还执掌一路的大权，因此，一般由皇帝选任，以便更好地对宰相及高级官吏进行监察，并加强对地方控制。州郡通判一般也不能由州郡长官奏辟或保举，使通判能行之有效地监察州郡长官。

宋代对官吏的考核是治吏的重要工具，与前代相比有重要发展。一是在主持考课的官吏中，监察官的作用逐渐加强。这不仅保证了考核的如实公允，而且显示出考核具有督察官吏、肃清吏治的职能。二是朝廷在考核地方官员时，比较科学地设置了一套简约、易于操作的以人口、垦田、赋税、狱讼、盗贼、赈恤等为考核内容的考核指标。尤其在对官吏经济政绩考核时，采取比祖额之增亏、比递年（谓前一年）之增亏等多项指标，并给予相应奖惩。这些方法使对官吏经济政绩的量化考核评估比较准确、客观公正和科学合理，在一定程度上发挥了激励的作用，促使官员廉政勤政，社会经济得到发展。

从时间序列上，在宋代对官吏的选拔、任用、监察、考核中，任用是核心。选拔侧重于事前控制，属于积极控制，因为如选拔出的官吏均是德才兼备的优秀人才，那就大大减少了在任用官吏环节的失控，防患于未然。监察侧重于事中同步控制，基本上仍可属于积极控制，即在官吏任职期间，如随时发现问题随时提出纠弹，及时制止任用官吏环节出现的失控，防患于萌芽。考核则侧重于事后控制，属于消极控制，即在官吏某一阶段任职期结束时进行检查评估，这对官吏虽然有激励机制，但如发现任用官吏失控问题，很难弥补其造成的危害损失，同时也毁掉了一批官吏，因此，只能起惩弊于后的作用。

在宋代政策工具控制系统中，控制主体是关键，政策工具制定和实施的最终效果还是取决于控制主体。因此，宋代君主在治理国家中，与其说治民，毋宁说是在治官，换言之，通过治官达到治民。韩非早就指出：“吏者，民之本、纲者也，故圣人治吏不治民。”［3］(P781)中国古代历朝最高统治者为维护自己对全国臣民的控制，高度重视治吏，其主要手段就是加强对官吏的选拔、任用、监察与考核。

二、政策工具的控制手段及目标

管理控制主要是通过对人行为的控制来达到其目标的。总的说来，宋代的控制主体依据控制客体的三种不同性质的行为，采取不同的政策工具。

（一）管制为主的政策工具

朝廷对谋反、叛逆、杀人、盗窃、官吏贪赃等严重的社会犯罪采取严厉的禁戒与镇压，如派军队缉拿、逮捕社会犯罪分子，然后依据刑法予以严厉的惩处，对那些严重威胁其统治的农民和士兵起义，甚至派军队予以镇压。隐瞒户口和严重兼并土地，会影响国家的赋税征收、徭役征派，并使田赋负担不均，为此，朝廷依靠手中拥有的权力，对百姓强制实施户口登记和划定，颁布法令限制占田，对田地进行核查，以此作为征收赋税的依据。朝廷为解决财政上入不敷出的危机，对茶、盐、酒等实行严密的专卖管制，严厉打击私产私贩，以此来保证国家成为垄断利润的独占者。朝廷把货币制造和发行大权牢牢地掌握在自己手中，借此取得对社会财富的支配权。

宋代朝廷在财政赋税的治理中，虽然没有采取像禁戒与镇压那么刚性的强制，但总的倾向还是一致的，即通过国家命令、政策等予以实施。如在征收各种苛捐杂税时，必然不同程度地遭到百姓的抵触和反抗，政府如要按时足额予以征收，必须采用各种强制手段，如催科，惩治拖欠不交、拒绝交纳者。宋代节流中的裁减冗兵、冗官，更要依赖自上而下的强制途径，即皇帝通过颁布诏书，强制性地命令有关军队或部门予以精简。至于集中财权，事关权力的分配和官僚机制的调整，只有依靠最高控制主体的权威，通过诏令圣谕，才有可能强制执行。

两宋在300余年的统治中，自始至终面临着不同程度的内忧外患，社会矛盾比较尖锐，财政上入不敷出的危机时有发生。面对这种形势，宋朝廷通过实施严密的管制，即禁戒、镇压、命令等强制性的手段，以稳定社会，克服财政危机，从而达到使整个国家能正常有序运转的控制目标。

（二）协调为主的政策工具

宋代封建商品经济发达，为顺应这一历史潮流，政府在管理中逐渐引入市场激励机制、自由竞争机制和民营部门的管理方法与手段，以最大限度地发展社会经济、提高财政收入，进而稳定统治。在特许经营与契约治理方面，对一些传统的政府经营领域，如对盐、茶、酒的专卖，有意识地引进市场机制，逐步探索从直接全面专卖到间接部分专卖的实践；创造性地以高商业利润吸引商人，把解决沿边军需供给难题纳入市场化体系；在酒坊、官田、盐井、河渡、商税场务等推行买扑承包制，通过投标竞争，激活经营机制，压缩政府管理成本，保证国家财政收入最大化，并促进市场的公平竞争和资源的合理配置；在矿冶业上完成了从官府垄断经营到承买制、从劳役制到雇募制、从定额制到抽分制的转化，激活了生产者的主动性和积极性，克服了官营垄断的僵化体制和低效率，降低管理成本，从而提高矿冶业的经营效益。

宋朝无论是劝勉农民耕垦，还是课民植树，主要还是采取正面奖赏激励或给予优惠条件的办法，一般不采取行政性的强制手段。因为只有采取劝勉的办法，才能提高生产者的积极性，收到耕垦、植树的最佳效益。同时，朝廷把劝课农桑作为考核各级地方官员必不可少的内容，以此督促官员充分发挥这一政策工具的应有作用。在宋代，朝廷和各级地方官员常发布劝农文，宣传务农重谷国策，引导民众积极务农、勤于耕作。据《文渊阁四库全书》检索，宋代是中国古代颁布劝农文数量最多的朝代。

宋朝由于先后对辽、西夏、金的战争，使军费支出庞大，加上冗官、冗费，财政危机不时发生，沿边长期大规模的远途军需供给成为朝廷面临的一大难题。与此同时，高度发达的商品经济使不少有识之士认识到私营工商业的优越性，纷纷主张在官营工商业中注入私营工商业自由竞争的积极因素。因此，无论对特许经营与契约治理，还是对劝勉与调解治理，使用以协调为主的政策工具，可以达到使整个社会高效运作的控制目标。［5］（P131）

（三）服务为主的政策工具

宋代以服务为主的治理思想与实践主要体现在政府救助和兴办公共事业方面。宋人在天灾人祸较为频繁的情况下，构建了十分系统的社会求助体系。一是在平时，政府救助工作主要围绕着收养贫困人口、医治贫困病患者和埋葬贫困死者而展开，设立了福田院、居养院、安济坊、漏泽园、养济院等众多的机构来进行这项工作。二是在灾害发生之前，朝廷通过兴修水利、重视灭蝗、植树造林、完善粮食仓储等防患于未然。三是在灾害发生期间，朝廷采取尽早就地赈灾，尽可能防止灾情蔓延恶化；就地在安置灾民、防止传染病流行、稳定社会等方面比异地安置更为有利。同时，朝廷还通过以工代赈、多方筹集赈灾经费、荒年募兵等多种措施来控制减轻灾情。四是在灾害发生之后，朝廷通过资助灾民口粮、返程经费，配给土地，提供粮种、农具，减免赋税等帮助灾民尽快恢复生产。［6］（P32-37）

宋代还重视兴办公共事业，为全体民众，尤其是其中的弱势群体，提供保护和救助。如朝廷通过兴建农田水利工程、治河、植树造林等，使民众避免遭受水旱之灾；通过修建城池、种植树木形成军事防御带，以抵御外敌的入侵；通过修建桥梁道路、疏通河道、治理港口、市政建设和管理以维护交通畅通、行旅安全；通过城市防火灭火体制建设，来保护市民的生命与财产安全；通过将排水、供水系统纳入城市规划中，为市民生活提供方便。

宋代天灾人祸频仍，但由于朝廷重视社会救助和兴办公共事业，因此，即使在自然灾害、北宋灭亡的巨大冲击下，内部还是比较和谐稳定，没有失去民心，使南宋长期偏安东南。总之，宋代以服务为主的政策工具，其主要达到使整个社会缓和矛盾、和谐稳定的控制目标。［7］（P29-33）

综上所述，从控制论的角度看，宋代政策工具大致分为三个层面和一个关键。第一层面是以政府管制为主的治理，通过命令、禁戒、镇压等手段强制民间组织及个人遵守、服从。管制较容易实施和管理，效果具有直接性，更适用于作为处理危机的工具，能使社会在严密控制下保持有序。但管制会限制自愿性和私人活动，可能导致经济上的低效率、高成本，控制质量下降，并可能出现反弹，产生社会与政府的对立，甚至恶化为冲突等。［8］（P131-133）第二层面是以政府协调为主的治理，通过市场化协商、引导、调解等途径使政府与民间组织、个人自愿平等合作，动员全社会力量共同参与，最大限度增进共同利益。政府协调为主的治理能降低政府管制的成本，提高参与方的积极性，有效配置资源，促进经济发展，避免社会与政府的对立，能使社会保持高效的运作。但是，这种治理会弱化政府对经济和社会的直接控制，有时短期之内还会减少财政收入，削弱政府的权力。第三层面是政府通过对社会的服务，即通过救助进行赈灾、救济，兴办公共事业等。其着眼点是保障弱势群体最起码的生存条件，为全体民众提供必要的公共产品，从而使社会保持和谐稳定。一个关键是任何政策工具必须通过各级官吏加以执行，因此应加强对官吏的选拔、任用、监察和考核。［9］（P56）

三、政策工具中的反馈机制

就控制论自身的内在要求看，一个系统如要达到控制目标，就必须具有反馈功能。因为有了反馈，才有可能接收必要而充分的外部信息，作为新的输入，及时对熵增方向施以暂时的、局部的逆转，借以调节、纠正系统的偏差，保持系统的稳定平衡，实现系统的目标。如果没有反馈，或反馈不足、反馈过度，或反馈方式选择不当，都会造成系统的失衡无序，甚至解体。

在中国古代，宋代是政治上比较宽松开明的时代。宋太祖曾立下誓碑，要求皇帝子孙不诛杀大臣、士大夫和言事人。揆诸史籍，太祖之后诸位皇帝，基本上做到了谨守誓约，比较优待知识分子，除非罪大恶极，一般不予诛杀；对上书言事、犯颜直谏之人，一般都较宽容，更不会加罪处以极刑。［10］（P181-184）

在这样的政治氛围下，宋代朝廷上下敢于发表不同的言论，形成了比较良好的系统反馈机制，用以调节、纠正系统出现的偏差，使政策工具的制定、实施能达到长治久安的控制目标。如宋神宗时期掀起熙宁变法，以王安石为首的变法派和以司马光为首的反变法派展开了激烈的辩论，甚至在神宗面前唇枪舌剑，互相攻击、争吵。［11］（P18）但神宗基本上允许不同观点的存在，即使司马光后来因意见不被采纳而提出辞官，神宗仍一再挽留。神宗对不同意见的宽容，客观上使宋朝廷能保持着一个良好的系统反馈机制，各种不同意见畅通无阻，上达最高控制主体皇帝，为其制定、实施政策工具提供信息参考。［12］（P29）

宋代皇帝不仅为朝廷能面见天尊的大臣提供奏言的制度保障，而且还设立了登闻鼓院、登闻检院，专门负责接收官民的上书。凡文武官员及士民章奏表疏，涉及有关朝政得失、公私利害、理雪冤滥，甚至军期机密，无成例通进的，都可先向登闻鼓院投进，上达皇帝。如被拒绝，再投登闻检院。检院收到上书后，如事关紧急，必须即日上达皇帝，否则5日一次通进。宋代皇帝设立登闻鼓院、登闻检院两个机构来接收官民上书，可见其对下情上达的重视。宋朝皇帝作为国家系统的最高控制主体，在治国中清醒地认识到通过反馈机制，来调整、纠正统治政策的偏差失误。［13］（P29-33）

一般说来，系统的反馈可分为负反馈和正反馈。使用负反馈是有意识、有目的地对系统进行“校正”，有利于制约偏离目标的行为，使系统的运行沿着减少偏差的方向发展，始终趋向于它的目标，实现控制主体的目的。相反，在大多数情况下，使用正反馈则对系统会起增大误差的作用，使系统的运行越来越偏离它的目标，甚至失去控制，最终导致系统的解体。宋代皇帝设立登闻鼓院、登闻检院，其用意就是保障负反馈，即官民与朝廷目前的政策法令、施政措施相左的意见、呼声，或者冤情、怨恨等能上达天听，以便于朝廷补偏救弊。如雍熙元年（984），开封民间一位极平常的李姓女子因财产继承案件通过登闻鼓院让太宗皇帝知晓，其影响的结果远远超过这个案件本身。太宗从这一微小的负反馈中了解到全国冤情甚多，于是立即采取补救措施，派御史等官员重新审理判决刑狱，处罚了一批懈怠渎职的官吏，奖励了一批办事勤勉廉明的官吏，更重要的是制定了地方各州必须10天审理一批囚犯的制度。宋朝皇帝作为最高控制主体，对负反馈之重视，由此可见一斑。［14］（P53-55）

更有甚者，宋朝皇帝通过及时掌握负反馈，化解了严重威胁其统治的兵变等。如靖康元年（1126）二月，北宋军民因朝廷罢免抗金名将李纲而群情义愤，“遂挝登闻鼓，山呼动地。殿帅王宗濋恐生变，奏上勉从之”［4］(P424)。钦宗皇帝审时度势，立即恢复了李纲右丞的官职，并让他担任京城防御史，因此而安抚了军民，平息了一场兵变。

四、当代启示

纵观中国管理史的变迁，其过程显示出很强的路径依赖。宋代的政策工具思想与实践，今人看来显得简单、粗糙，但其反映的一些理念与哲理，至今仍有深刻的影响。因此，建设具有中国特色的社会主义政府管理理论和制度，宋代的历史经验值得借鉴。

（一）治国首先必须治党、治吏

当前，在国家治理中，党和政府以及各级领导干部，作为控制主体，是政策工具制定和实施的关键。政府的协调、服务、管制等政策工具再好，如果控制主体（执政党和政府）腐败堕落，以权谋私，搞权钱交易，贪污受贿，那么这些政策工具同样发挥不了作用，甚至异化为他们以权谋私的工具。因此，要发挥好这些政策工具的作用，最关键必须解决好党和政府的腐败问题。

宋代的控制理念告诉我们，官员作为政策工具的执行者，事关政府管理好坏的关键。党和政府要把国家治理好，首先必须把各级领导干部控制管理好。在控制管理各级领导干部中，应该抓住4个关键环节，即对各级领导干部的选拔、任用、监督与考核，其中任用是中心，各级领导干部，尤其是第一把手任用得当，这级政府或部门的吏治就有了保证。以任用为中心，选拔是任用的事前控制，换言之，是任用的第一道关口，是最积极、最重要的控制。因为如能在第一道关口选拔出真正德才兼备的人才，优化纯洁干部队伍，就能使吏治清廉。

目前，在选拔公务员和各级领导干部时流行职位或职务考试，这有它的必要性。但是，我们必须意识到，干部的“德”很难通过考试测验出来，“德”必须通过具体、细致的考察。在考察干部的德行时，其生活作风、群众口碑等应作为重要的参考。从目前发现的官员腐败问题来看，绝大多数官员贪污受贿等经济问题与平时生活奢侈、道德败坏等密切相关，而且其劣迹在群众中早已传闻。即使“才”能通过考试得到大致了解，但也并不全面，还要通过考核平时的业绩和实际才干，才能得出比较全面客观的结论，最终作为选拔干部的依据。

当今，领导干部腐败问题，与权力过于集中和缺乏制约监督，尤其是各级党和政府中第一把手权力过大、监督缺位有很大的关系。因此，党和政府在任用干部时必须把好第二道关口，即对干部的监督。监督是事中同步控制，贯穿于干部任期的整个过程，也属于积极的控制。通过监督可以有效对权力实施制约、监控，把权力关进制度的笼子里。目前，我国监察、监督机关设置体制是上级业务机关和同级政府的双重领导，这弱化了监察、监督机关对同级党政领导的监督制约。借鉴宋代御史监察机关直属皇帝领导的制度安排，我国监察、监督机关设置体制的改革可分为两步进行：第一步是先变双重领导为垂直领导，监察、监督机关不再受同级党政的领导，就可处于相对独立的地位，更好地行使自己的权力。第二步是逐步强化和完善各级人民代表大会，使之承担和充分发挥立法机关的作用，真正负起监督各级政府的作用。待这一制度成熟完善后，再将各级监察、监督机关隶属各级人民代表大会管辖，从而实现各级人民代表大会对政府的监督，稳妥解决各级党政领导，尤其是第一把手监督缺位、权力无法得到制约和监督的问题。

当前，党和政府对领导干部的考核还没有充分奖善惩恶，经常流于形式、走过场。考核虽然侧重于干部在某一任职期结束时的事后检查评价，属于消极控制，但其作为对各级干部的第三道控制关口，还是很有必要的，具有惩弊于后和激励的作用，并且通过考核可以更好地提拔德才兼备、政绩突出的领导干部。正由于考核是控制各级干部的第三道关口，因此，首先，我们可借鉴宋代的做法，组织纪检、监察、审计等部门与组织人事部门配合，切实发挥考核在提高各级干部执政能力、廉政勤政、优化干部队伍等方面应有的作用。其次，必须科学设置一套考核指标体系。当前，政府管理活动日益复杂化，考核指标因考核对象的不同而不同，使考核指标体系设置困难。宋代以人口、垦田、赋税、狱讼、盗贼、赈恤等作为考核指标体现了以简驭繁、抓关键点和重点指标、可操作性强的设计思路，并通过将其量化使考核准确化、科学化，从而避免了考核的主观随意性。当今，我们在设计干部考核指标体系时，也应该化繁为简，从纷繁复杂的各项指标中找出能准确反映官员政绩的关键指标，根据评价内容分项确定权重，根据考核结果计算得分，然后按照得分评定优良、合格与否各个等级，依据等级予以奖惩。只有把考核落到实处，才能克服流于形式、走走过场的弊端。

（二）综合运用协调、服务、管制三种政策工具

从新中国成立至改革开放前，我国由于受“极左”思潮的影响，在政府管理体制中过分强调管制为主的政策性工具，即所谓的加强无产阶级专政，而对协调为主的政策性工具则重视不够，很少使用。从现代的政府治理理论看，如何应用好以协调为主的政策性工具，是衡量政府管理控制社会能力和水平的关键性指标，也是政府管理从统治到治理的标志。

我国的改革开放取得了举世瞩目的伟大成就，但随着改革的纵深发展，也出现了一些亟待解决的问题。对其中一些问题，政府必须采取协调为主的政策性工具才能妥善解决。如对因利益分配的变化引起的社会各阶层的矛盾、因贫富差距引起的不安定因素等，政府应积极主动地予以协调平衡，可采取税收性工具予以调节，对高收入人群征收所得税，多收入多征，少收入少征，从而达到公平与效益的兼顾，既要考虑缩小收入分配的差距，又要贯彻按劳分配、多贡献多得的激励机制。由于因发展经济而引起的环境生态问题，政府应从市场性工具入手，环境污染应计入企业生产成本，企业应承担治理环境费用。同时，政府在宏观调控中应倡导低碳经济，治污减排，鼓励科技创新，保护生态环境，走可持续发展的道路。在社会主义市场经济背景下，政府在经济管理中，应坚持与企业平等对话，不强制、不包办，充分尊重企业的合理利益与经营自主权，尊重市场经济规律。政府既不越位，也不缺位，重在宏观调控，积极引导，帮助企业解决遇到的问题。

当前，我国社会总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐稳定的因素。面对这些因素，政府必须通过服务性为主的政策工具予以解决，对民众提供保护与救助，这是政府应尽的职责。如对百姓就业难问题，政府应通过职业介绍机构为失业者提供再就业的机会，通过职业培训提高他们再就业的能力，从而提高社会总体就业率，尤其是弱势群体的就业率。政府应有效控制日益高涨的房价，筹资建设经济适用房，妥善解决城市居民住房难问题。

当今，政府使用服务性政策工具的重要内容是社会救助。对重大的天灾人祸，由于情况紧急且耗资巨大，往往要由政府动员组织全国的力量，对受灾地区和灾民提供无偿援助。当突发性的灾害得到有效控制后，政府应尽可能动员和组织灾民进行生产自救，或为广大灾民提供就业机会，尽快恢复受灾地区的生产和正常的生活秩序。在平时，政府应重视对困难群众的救助，完善城市低保、农村五保供养、特困户的救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助等制度，完善优抚安置政策。政府应发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利，提高福利水平，保障弱势群体基本的生活条件。

改革开放以来，我国虽然综合国力日益强大，但也存在着一些令人担忧的隐患，如官员腐败问题屡惩不绝；社会不稳定因素难以消除，因此，我们在完善政府协调、服务为主的政策工具时，丝毫不能放松以管制为主的治理，党和政府代表中国最广大人民的根本利益，对严重危害广大民众生命和财产安全，严重威胁国家独立统一、安定团结的犯罪分子、外部侵略势力，要实行严厉管制和坚决还击。

对管理者来说，管制并不意味着局限于处理对抗性的矛盾，有些非对抗性的矛盾在采取协调、服务为主的治理时，也可适当辅以管制性的治理。如前所述，对当代严重的资源耗竭、环境污染问题，政府以协调性政策工具为主，但也可适当运用管制性政策工具，强制执行节能减排，关闭或迁移一些污染严重的企业。这对节约能源，保护生态环境，走可持续发展的道路，都是非常必要的。又如政府重视粮食生产，存储足够的粮食以备荒年是属于服务性的政策工具。另一方面，政府为保证粮食的生产与充足的供给，必须对那些大片占用良田的行为予以管制，严格用地审批制度，特别是对非农田用地更要从严审批。

另外，我们必须清醒地看到，管制有很大的局限性，容易导致低效甚至无效，激化矛盾冲突，因此，随着社会的不断文明进步，国民素质的日益提高，国内外环境的总体稳定，政府应尽量少用管制性的政策工具，多运用协调和服务性政策工具。

（三）重视反馈机制的作用

反馈、信息和控制是控制论的三要素，任何系统只有通过反馈，才能实现控制，在治理控制国家中也是如此，管理决策正确与否又和能否及时准确地获取足够的信息有直接的关系。决策过程的实质就是信息反馈控制过程，整个管理活动就是信息从输入到输出，经过反馈再一次重新输入的过程。

在18日，第十三届“东风日产杯”清华I E亮剑全国工业工程应用案例大赛总决赛正式开赛。通过各参赛队现场演讲陈述，由62位专家评委现场打分，最终清华大学-北京同仁医院、吉林大学和南京航空航天大学代表队获高校特等奖，东风有限公司东风日产大连分公司、浙江正泰电器股份有限公司和东风日产乘用车公司风神襄阳汽车有限公司代表队获企业特等奖。西南科技大学、华中科技大学、西安交通大学代表队获高校一等奖，北京奔驰汽车有限公司、株洲中车时代电气股份有限公司、S MC（中国）有限公司代表队获企业一等奖。

宋朝在治国中重视反馈的思想与实践，对当代政府也有借鉴意义。首先，党和政府必须不断改进完善各级人大和政协的参政议政制度。习近平总书记最近就强调人大、政协代表应该敢于说真话，敢于反映现实中存在的问题，这充分体现了中国共产党作为执政党，作为治国的控制主体，重视人大、政协代表、各民主党派、无党派人士的建言献策，尤其注意倾听不同的声音和意见，有则改之，无则加勉。

中国共产党作为代表中国最广大人民的根本利益的政党，必须广泛听取最基层普通民众的心声。因此，党和政府应该加强信访工作，各级党政领导应定期接待群众来访，耐心细致了解民情民意，及时真诚热情地为普通民众排忧解难，这样才能把党和政府与民众的矛盾，社会各阶层、各利益团体之间的矛盾化解在未然或萌芽状态，从而维护社会的和谐与稳定。

随着通讯、网络等技术的日新月异，广播电视、互联网、手机、报纸杂志等成为重要的传媒工具。发达的媒体不仅起着舆论监督作用，更重要的是，对管理者来说，也是获取反馈信息最及时、便捷、广泛的渠道。当前，随着政治体制改革的逐步深化，民主法治体制的不断健全完善，党和政府应将宪法规定的言论自由、新闻自由进一步落到实处。其实，媒体的一些负面新闻、负面报道，不同于主流意识的杂音就是一种负反馈，党和政府可以从中筛选有价值的信息用于补偏救弊，使中国特色的社会主义制度不断完善，充满生机与活力。

在社会主义市场经济背景下，政府应尊重市场经济规律，充分发挥价格机制的反馈作用，搞好经济调节、市场监管和社会管理等各方面的工作。市场价格反馈机制能较客观地反映市场供求，政府如能把不该管的事项大胆交给企业、市场和社会，逐步理顺政府与市场、政府与社会的关系，减少政府对微观经济活动的直接干预，就能降低政府管制成本，有效配置资源，提高效率，促进社会经济健康快速地发展。

［1］M.C.Jensen&W.H.Meckling.Theory of the Firm:Managerial Behavior,Agency Costs and Ownership Structure.Journal of Financial Economics,1976,(4).

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【责任编辑：赵 伟】

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国家社会科学基金重大招标项目“中国古代管理思想通史”（13&ZD081）