“五性五化”破解“申诉难”

蒋世强

内容摘要：针对刑事申诉检察工作难的现实问题，可以通过改进案件办理、审查形式、涉检信访、刑事赔偿、刑事救助机制等方面工作，体现申诉工作的专业性、透明性、畅通性、严谨性和法定性，实现检察办案的全程化、公开化、法制化、效力化和最大化，切实破除“申诉难”。

关键词：五性五化 破解 申诉 难题

2014年10月以来，最高人民检察院相继印发了修改后的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》及《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》、《人民检察院司法瑕疵处理办法》、《人民检察院控告申诉案件终结办法》等配套实施办法，为完善申诉案件办理、审查形式、涉检信访、刑事赔偿、刑事救助机制，突出专业性、透明性、严谨性、合理性、法定性，实现全程化、公开化、法制化、效力化、最大化，形成统一、规范、严密、高效的刑事申诉检察工作新格局提供了制度支撑。

一、全程化：完善办案机制、突出其专业性

专业性要求办理刑事申诉案件要符合申诉检察职能;全程化则是指在办理刑事申诉案件中要通过案件复查、再审建议、提出抗诉、首办责任等形式，形成高效的办案机制。在具体办案中可以遵循二者的内在联系，实现两者的结合。

（一）案件复查专业性与实现复查全程化相结合

专业性要求审查刑事申诉案件是否符合条件，并对申诉案件进行分析研判，既包括对原案件的事实认定、证据体系、法律适用等内容的把握，又包括对申诉人的申诉要求、依据、理由的全面分析，还包括掌握是否向党委、政府、法院等其他机关提出申诉及分析研判申诉人提出的申诉是否确实可能存在问题、问题的性质以及其诉求的核心。对办理难度大的案件，需要在一体化申诉案件办理模式下，依法合理调动上下级院分别拥有的实际权限和检察资源，形成高效联动的整体合力。

（二）再审建议专业性与实现建议全程化相结合[1]

再审检察建议的适用条件是原生效刑事裁判确有错误，且符合抗诉条件，由办案部门集体讨论提出意见，经本院检委会决定，向同级人民法院发出，并及时将《再审检察建议书》及有关证据材料、新的证据材料等送达被建议的同级人民法院。同级人民法院应当立案复查，并将复查结果在一定期限内以书面形式回复人民检察院。申诉部门应负责跟踪监督同级人民法院对检察机关所发检察建议的接受、审查、回复;人民检察院应当告知申诉人。例如，某区人民检察院以李某强奸未成年人案，发出再审检察建议监督法院改判一案，就是经查认为原判决认定事实清楚、证据确实充分，但量刑明显偏轻，遂建议法院纠正，法院采纳了建议，将原判有期徒刑四年零二个月改判六年零六个月。

（三）抗诉格局专业性与实现格局全程化相结合

对经复查提出抗诉的重大、疑难、复杂案件，规定同级检察机关分管副检察长、部门负责人均可列席法院审委会，就抗诉案件事实、证据、定性处理及善后息诉工作充分发表意见;通过联合息诉、加强文书释法说理，实现“抗息并重”。加强抗前、庭前、庭后、判前、判后五个环节以及承办人之间、处（庭）负责人之间、院领导之间三个层面的个案沟通，坚持抗前会审、抗中沟通、抗后反馈，形成抗诉监督方法的综合运用;设置审判监督“上提一级”的程序。例如，张某不服某区人民法院以故意损坏财物罪判处其有期徒刑七个月的判决，便逐级申诉至某市人民检察院，经查发现原审判决认为事实不清、证据不足，张某的行为不构成犯罪;于是，向法院提出抗诉后，改判无罪。

（四）首办责任专业性与实现责任全程化相结合[2]

对属于本院管辖，并符合受理条件，移送本院相关部门办理;属于人民检察院管辖，但不属于本院管辖的，应告知申诉人向有管辖权的人民检察院提出或将申诉材料移交有管辖权的人民检察院处理;不属于人民检察院管辖的，应告知申诉（信访）人向有关机关申诉;对不属于人民检察院管辖又必须采取紧急措施的，应先采取必要的措施，然后移送有管辖权的单位。首办申诉（信访）案件涉及多个部门的，可由牵头部门为主承办，其他部门配合，尽力提高处结率和息诉罢访率。

二、公开化：完善审查机制、突出其透明性

透明性是指刑事申诉部门采取公开听证、公开示证、公开论证、公开答复的形式，对刑事申诉案件进行审查;公开化是指对刑事申诉复查的形式、内容、程序、制度进行全面公开，实现全新的审查机制。可以通过如下途径实现二者的结合：

（一）审查形式透明性与实现形式公开化相结合

针对原案承办机关、申诉审查机关、申诉人、听证员等多方参与、流程环节较多的特点，预测应对可能出现的各种情况、确保准备到位;重点对不服批捕、不服不起诉，不服法院生效刑事裁判的申诉案件进行公开审查，对申诉人的申诉理由，制定详细的答复方案，确保基础工作到位;邀请人民监督员、特约检察员、人大代表、专家学者等作为听证员，确保外部监督到位;给予申诉人充分表达意见的机会，确保知情权到位。例如，某市人民检察院受理的被害人唐某不服某区人民检察院对犯罪嫌疑人张某作出的维持不诉复查决定的申诉，市人民检察院经过公开听证，结果认为某区人民检察院作出维持复查决定是正确的，最终申诉人自愿息诉。

（二）审查内容透明性与实现内容公开化相结合[3]

公开审查应包括开展检察工作的具体情况、重要作法、存在问题、积极作用、申诉理由、认定事实、事实证据、处理意见、适用法律、要求质询事项;把当事人思想偏激、协调沟通难度大、缠访缠诉、处理分歧大，经反复释法析理后仍对原决定不服的申诉（信访）案件作为公开审查的重要内容。对拟进行公开审查的案件，案件承办人必须准备详实的案件材料，并提前将案件资料送人民监督员、特约检察员、律师;案件承办人必须向参会人员全面客观地介绍案情并主动出示各种证据;充分尊重人民监督员、特约检察员、律师的意见，并将形成的决定及时反馈通报。例如，某市人民检察院申诉部门在办理被害人王某不服检察机关对犯罪嫌疑人作出不批捕决定的申诉时，发现申诉人王某系多年缠访老户，决定赴某县举行公开听证会，通过听证，申诉人主动息诉罢访。

（三）审查程序透明性与实现程序公开化相结合

公开告知权利义务、提示申诉风险、公开办案程序、办案期限、办案部门及办案人员信息等流程，充分保障当事人知情权。根据申诉公开听证的特点，针对听证的议题和内容，既可选择人大代表、政协委员、民主人士，又可直接确定检察机关聘请的人民监督员，涉及专业方面内容的可邀请上级领导及有关部门的专业技术人员参加听证;听证主持人由检察官担任，负责组织和协调听证活动;由参会代表对议题进行投票表决，当场公布表决结果，并对案件处理结论意见予以公开。例如，某区人民检察院决定对被害人李某不服起诉的申诉采取公开答复的形式进行，通过审查，认为某区人民检察院作出的不起诉决定是正确的，申诉人当场表示心服口服，不再申诉。

（四）审查制度透明性与实现制度公开化相结合

将公开审查制度与人民监督员制度相结合、律师参与制度与涉检疑难信访案件制度相结合、检务公开制度与工作机制相结合，增强执法透明度。要保障公开审查主持人的独立地位，突出公开审查的公正性、客观性，除必须具备丰富的工作经验、较高的组织、指挥、协调能力外，还必须与公开审查事项及争议双方之间没有任何利害关系，并得到双方的认可。检察机关应提供一定数量的听证员名单供申诉人选择，可以允许申诉人自行聘请与案件没有利害关系的人出任听证员;公开审查刑事申诉案件，可以在多方互动的过程中，满足申诉人的表达权、参与权和知情权，实现“看得见”的公平公正。

三、法制化：完善信访机制、突出其严谨性

严谨性是指在办理信访案件中，尽量减少阻力，畅通信访渠道，保护信访人依法进行信访;法制化是指在办理信访案件过程中，依法落实源头治访、风险防控、互动化访、创新接访等制度，完善信访机制，规范信访工作。实现二者紧密结合的途径如下：

（一）源头治访严谨性与实现信访法制化相结合

为了破解涉法涉诉信访“导入难”的问题，应落实地位平等、保护平等、处断平等，形成办案规范、考评细则、奖惩办法在内的“管控分离”的案件管理格局。通过新闻媒体公开干警违法违纪举报电话、设立举报信箱，实施涉检信访事项、网络实时查询，实现当事人能够通过电话、网络实时查询申诉的受理、流转和办案流程信息。例如，张某不服某区人民法院以盗窃罪将其判刑一年零六个月的生效判决，向某区人民检察院申诉，该院复查发现，原审判决认定事实不清、证据不足，遂向法院提出抗诉后被改判无罪，从源头上预防错案发生。

（二）风险防控严谨性与实现信访法制化相结合

为了解决实践中“纠错难”的问题，应对监督自身办案执法活动进行规范，将权利义务告知清、法律规定讲清、程序流程谈清、案件事实查清、处理结果解释清。细化排查评估和预警操作流程;对涉众型经济犯罪案件、群体性事件所涉案件、司法机关意见严重分歧的案件和拟撤案、不立、不捕、不诉、不抗等八类案件，进行风险评估。例如，某区人民检察院在办理刑事申诉人周某等人不服对犯罪嫌疑人张某不捕的申诉时，针对被害人众多的情况，及时与案发地党委政府沟通协调，帮助赔偿被害人损失，并联合公安、法院开展释法说理和稳控工作，及时消除集体访隐患。

（三）互动化访严谨性与实现信访法制化相结合

为了解决“终结难”的问题，要求接访办案人员对告急访要立即办，对可能导致集体访的要重点办，对严重侵犯群众利益的要优先办，对事后难以调查取证的要及时办;加强检群互动、内外互动，甄别情况妥善化解初信初访。规定凡上访事由涉及本院所办案件的，原办案部门与承办人需要与申诉接访人员一同接访，形成接访、处访工作合力。把好“入口”环节、“办理”环节、“出口”环节。例如，某区村民黄某、李某因高速路复线征地拆迁问题，带头将拆迁工人打伤后被逮捕，该村村民不服向某区人民检察院提出申诉，该院立即派员进村就相关政策、法律进行宣讲，终于成功消除了200多名村民拟于国庆期间进京集访隐患。

（四）创新接访严谨性与实现信访法制化相结合[4]

要落实岗位责任制，拓宽检察机关的信息源，缩短基层群众与检察机关的距离，提升涉检信访工作效率，由“权力”向“责任”转化。推行全天候、多层次接访工作机制，方便群众表达诉求;建立预约接访制度，提前公开接访值班表和接访人员信息，创新设立应急接访制度，制定落实信访应急预案，由“单一”向“全面”转化。定期深入街、镇、乡、村、重点企业、民工聚集地以及社区、看守所等地开展巡回接访活动;对重大涉检信访案件，主动深入申诉人住所、单位等地听取意见;在易引发信访问题的重点镇街、村委，派出资深检察官驻访，受理申诉，由“上访”向“下访”转化。

四、效力化：完善赔偿机制、突出其合理性

合理性是指办理刑事赔偿案件过程中，要坚持客观公正，既不过宽、也不过严，依法处理刑事赔偿;效力化是指办理刑事赔偿案件中，通过价值目标、机制合力、形式灵活、方法多样等方式进行，完善赔偿机制，发挥刑事赔偿的作用。可以通过下列途径实现二者的结合：

（一）赔偿目标合理性与实现赔偿效力化相结合

积极采取书面审查、调查核实等多种方式，严格依法、有理、有据地向人民法院赔偿委员会提出重新审查意见。根据刑事赔偿协商处理程序的特点，协商的双方或多方，都可以有独立性意见，并有一定的共识基础，基本符合协商各方的愿望和要求。注意精神损害条件，必须是主体人身自由权、生命健康权受到侵犯的精神损害事实，且必须达到严重程度。例如，刘某对区人民法院将其无罪羁押570天提出赔偿请求，逐级申请至某市人民检察院，经某市人民检察院复议决定，赔偿请求合符法律规定，最后法院一次性给予精神损害抚慰金30万元，有效地化解了社会矛盾。

（二）赔偿机制合理性与实现赔偿效力化相结合

下级检察院应享有一定的初查权;对于需要补充调查的案件，如果由下级人民检察院调查更为适宜的，上级检察院可以指令下级检察院进行。检察院国家赔偿工作办公室在办理刑事赔偿案件及刑事赔偿监督案件中发现有涉嫌渎职行为和贪污、受贿行为的，应及时将相关材料移送职务犯罪侦查部门;职侦调查核实后，及时将结果向本院国家赔偿工作办公室回复，以便决定是否提出重新审查意见和向相关人员进行追偿。例如，某区人民检察院受理的王某不服起诉申请赔偿案，经办案人员多次接待、约访赔偿请求人，达成一致意见，支付3万元精神损害抚慰金，赔偿请求人自愿息诉罢访。

（三）赔偿形式合理性与实现赔偿效力化相结合

刑事赔偿监督的对象是法院赔偿委员会的决定，检察院对法院及其赔偿委员会决定实施监督，原则上以刑事被害人的诉求为主要依据。下级人民检察院受理申诉的，及时报告有权启动法院重新审查程序的上级人民检察院;上级人民检察院及时审查，对符合条件的，在申诉无效的情况下，及时通过监督权启动法院重新审查程序;对于不应启动法院重新审查程序的，应当要求赔偿义务机关撤回申诉、及时执行。例如，某区人民检察院受理的李某被错误羁押申请国家赔偿案，因公安机关“因事立案”，未撤销原案，该案不符合赔偿立案条件，检察机关主动向公安机关提出“因人立案”的建议，促使赔偿申请得以顺利进行。

（四）赔偿方法合理性与实现赔偿效力化相结合

对重特大案件提前介入，引导侦查人员全面及时收集、固定、鉴定、保存证据;刑事申诉检察部门要加强与侦查部门、侦监部门、公诉部门的协作，形成指控合力，相关业务部门主动调整工作思路和办案方式，健全执法过错责任追究制度，实现从办案源头防控刑事赔偿案件的发生。在办案流程上变结果监督为过程监督、变事后纠错为过程纠错;通过对案件执行程序的情况进行考评，对违法程序及有关办案纪律规定的问题，提出检察建议;建议法院尽快制定灵活的刑事赔偿标准，使刑事赔偿标准与国家机关及其工作人员的主观状态相适应。

五、最大化：完善救助机制突出其法定性

法定性是指办理刑事救助案件，要严格法定条件，保护刑事救助人依法获得救助;最大化是指在办理刑事救助案件中，采取救助措施、救助方式、救助时机、救助保障等办法，完善救助机制，最大限度地对刑事救助人实施救助。二者结合的具体途径：

（一）救助措施法定性与实现救助最大化相结合

通过对被害人开展生活救助，通过支持起诉、量刑建议、协助被害人及其亲属提起附带民事诉讼、帮助申请法律援助等方式，为被害人及其家属提供力所能及的法律服务。对案件事实及适用法律存在较大争议或有较大社会影响的刑事申诉案件，认真倾听被害人或家属意见，再实施被害人救助。跟踪了解救助金使用情况，将案件的依法处理与解决被害人及其近亲属实际困难相结合，提高救助工作效率。[5]例如，某区人民检察院在办理被害人李某不服法院刑事判决的申诉时，就对其进行心理疏导，并在充分释法说理后实施司法救助，促成其自愿息诉罢访。

（二）救助方式法定性与实现救助最大化相结合

对释法说理要达到百分之百说理、说理百分之百、百分之百息诉，并将此作为检验办案人员责任、办案质量的标准。落实“市内申诉必经见面、市外申诉尽量见面、省外申诉争取见面”的“三个见面”制度;针对缠诉闹访、越级上访、进京上访的申诉案件，推行联合接访工作机制，由刑事申诉检察部门牵头、会同原案件承办人及申诉部门接访员，与申诉人面对面地开展释法说理工作。例如，某区人民检察院在办理被害人唐某家属不服起诉一案时，因被害人死亡，且被告人无力赔偿，生活陷入困境，该院及时为其家属申请了3万元司法救助资金，为其解决了燃眉之急。

（三）救助时机法定性与实现救助最大化相结合

刑事申诉检察部门与相关业务部门要建立定期通报、备案制度，重点针对不批捕、不起诉案件中涉及人身伤害赔偿案件，深入了解被害人情况，听取相关部门对实施被害人救助的意见建议。主动争取党委政府对被害人救助工作的支持，积极与司法、民政、妇联、工会等部门的联系协作，建立司法救助与社会保险、民政救助、城乡低保、法律援助、就读帮扶等相衔接的工作机制，从优抚、救助等多种基金中解决刑事救助资金来源，保证刑事被害人得到全方位救助。例如，某区人民检察院对因被男友泼硫酸致其严重残疾的刑事被害人王某积极开展救助，除申请专项资金外，还募集社会捐款30多万元，资助其顺利完成整形手术，帮助其走出心理阴影和生活困境。

（四）救助保障法定性与实现救助最大化相结合

通过审查法律文书、调阅卷宗、实地调查等形式，查清救助对象是否属于救助规定的救助类型。主要包括：刑事被害人已穷尽诉讼等救济途径而无法得到相应赔偿或补偿的;刑事被害人对损害结果的发生无故意或重大过失的;刑事被害人或者救助对象能在案发后积极投诉，提供证据线索，配合司法机关行使职权，在一定期限内提交赔偿申请。在专项救助基金构成中，考虑到我国存在地区差异而赔偿标准不一，专项基金可考虑由国家财政和地方财政分级承担，但是为了避免因地方财政差距悬殊导致救助基金难以落实，应以国家投入为主，其余则由省（市）、区（县）各级财政按照当地具体情况分担。

注释：

[1]程晓璐：《检察机关刑事再审检察建议的适用》，载《人民检察》2009年第21期。

[2]全理明：《落实控告申诉首办责任制“三要”》，载《人民检察》2010年第1期。

[3]罗禹平：《宜建立涉检申诉诉讼公开听证质询制度》，载《人民检察》2011年第18期。

[4]唐柱宏：《秉承“四个理念”做好信访工作》，载《人民检察》2008年第12期。

[5]任孔全等：《检察机关刑事被害人救助工作实践分析》，载《人民检察》2014年第3期。