基于渐进决策模式探讨我国公共管理的演变

李超雅

摘 要：针对传统理性决策理论的操作性瓶颈，林德布洛姆适时提出渐进决策模式，以跨越理想决策模式与现实之间的鸿沟。渐进决策模式对我国的公共管理影响至深，贯穿了我国改革开放以来各阶段政策递进转变的始终。本文通过梳理林德布洛姆的渐进决策模式要旨，并试以我国公共管理方式的渐进演变为分析视角，从而厘清其对我国公共管理的理论指导意义，以点带面具体剖析该决策模式对促进全面改革的功效，以期寻求深化改革的路径选择。

关键词：渐进决策模式；公共管理方式；治理；善治

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）08-0071-03

一、渐进决策模式的理论概述

（一）渐进决策模式的产生背景和形成过程

第二次世界大战后，政治决策作为一项重要的政治行为受到了研究者们越来越多的关注。在林德布洛姆的决策模式尚未出现之前，其最具影响力的则是理想决策模式。理性决策模式是以“经济人”的假设为前提的，决策者所面临的问题是既定的，其目标和价值也是明确的，并且通常有两种以上的备选方案，经过逐一选择和比较之后，按照决策者的价值偏好，选择最优决策。

从理论看，最优决策并不是不可行的，但是受到社会环境以及时间和费用的限制，加之问题的不确定性，使得理论与现实之间存在着偏差，在理性决策模式下的问题遭遇障碍而得不到解决。因此该理论模式遭到了许多学者的强烈批评。其中最突出的是查尔斯·林德布洛姆与赫伯特·西蒙。林德布洛姆指出：（1）决策者并不是面对一个既定问题，问题往往具有不确定性，必须要决策者能够明确问题进而上升到政策议程。（2）由于决策者受价值观不同的影响，不同的人对于该决策会产生不同的看法，比如在通货膨胀与金融危机等一系列具体问题时，不同的人会有不同的看法。（3）政策在分析与制定的过程中会出现若干个变量，而决策者的考虑却只有几个，不具有广泛性。为了跳出理性决策模式的框架，弥补传统理性决策的不足，1953年，他在《政府、经济和福利》一书中提到要用“渐进主义”，并且意识到政策的制定需要从知识的能力和社会的状况这两个层面来考虑。1959年，林德布洛姆在《“渐进调适”的科学》一文中，进一步的批评了全面理性模式，并且将他阐述的“渐进调适”模式与之加以比较，更直观的表达了其渐进调适模式较实际、较科学、较妥当。1963年，在《决策的策略》一书中对他的渐进决策模式有了更为系统的表述，并将其政策分析模型称为“断续的渐进主义”，至此渐进决策模式基本形成[1]。

（二）渐进决策模式的基本内容

林德布洛姆的渐进决策模式是针对传统理性决策的这些弊端的基础上发展起来的。他认为决策者应遵循三个基本原则：第一，按部就班原则，渐进决策最突出的特点就是决策过程的连续性和稳定性。第二，从量变到质变的原则，从微观到宏观，通过走一步看一步，逐步实现达成目标的过程。第三，稳中求变原则，即在保证稳定的前提下，逐渐积累，实现小变化到大的质变。他认为，政策的制定既是科学的过程，也是社会互动的过程，由于多重主体的参与和制衡，政府的公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验，从而对现行的政策做出的局部的、边际性的调适[2]。渐进决策模式的核心内容以及优点主要体现在四个方面。首先，渐进决策不依赖于理论所遵循的原则，而是根据现实情况的需要；其次，渐进决策理论考虑到了决策者将会受到社会环境、时间以及信息资源的限制；最后，渐进决策模式是可以被预测和控制的，在对问题认识模糊，且无法清晰界定时，可以通过“渐进式”，寻求“最满意”的决策。

二、我国公共管理方式的演变历程

随着市场经济、民主政治和多元文化的进程加快，市场经济的不断完善和公民社会的发展，当前我国社会将面临着深刻的转型，总的趋势是：管理方式由单纯的政府自上而下的“管理”，转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”。

（一）传统的政府单边行政管理方式

我国传统的行政管理体制是以适应计划经济为要求，在此基础之上形成的自上而下的、高度集中、全能的、管制型的行政管理模式。长期以来，从中央到地方的各级政府在社会任何公共事务领域以及企业经营活动中均扮演着组织者、管理者和决策者的身份，统治的权力运行是单一向度的，其典型特点是通过发号施令来完成目标。实践证明，这种传统的自上而下、高度集中的管理体制弊病很大。人员臃肿，效率低下，官僚主义严重，行政机构大量膨胀，职能重叠，极大地阻碍了生产力的发展，20世纪70年代末起，随着国家经济体制由计划向市场经济体制的转轨，公共管理领域中各种与改革不相适应的矛盾与问题也逐渐暴露出来，随后我国进行了大体三个阶段的改革[3]：

1.计划经济框架内的行政管理体制改革

1982年我国行政管理体制改革的重点在于精简经济管理部门的和编制、扩大地方政府的管理权限、打破城市条块分割等一系列渐进性探索，虽然没有从根本上触动传统的行政管理体制，但此次改革为经济的转轨做了良好的铺垫。1988年公共管理领域的改革进一步深入，提出了政治体制改革并为此制定了一系列目标体系，其最大的特点在于明确要转变政府职能并合理配置机构，在当时受到了一定程度的影响，但这段时期的改革并未能消除长期以来我国传统行政管理体制中的积弊。

2.向市场经济转型期的行政管理体制改革

1992年我国确立了社会主义市场经济的目标，并开始将政府机构的改革作为适应其市场经济发展要求的重点，主要表现在：明确提出了行政管理体制改革的概念，转变政府职能，政府的管理开始从微观走向宏观，具体途径是将政企分开，同时在机构和人员编制以及分类上进一步科学化。直到2000年，我国开始了新中国成立以来最大规模的行政体制与政府机构的改革，通过建立办事高效、协调运转、行为规范的有中国特色的行政管理体系，来逐步适应社会主义市场经济的要求。这段时期，政府明确将政府职能定义为：宏观调控、社会管理和公共服务。其政府职能的科学定位，是对传统行政思维的重大突破。

3.市场经济基础上的行政管理体制改革

2002年十六大以来，我国社会发展进入了全面完善市场经济体制的进程中，政府行政更加注重社会管理和公共服务的职能[4]。2008年我国社会经济步入全面转型期，公共管理中对于公共事务管理的“公共性”也日益显露出来。如：保障和改善民生，加强公共设施的建设，大力推进住房建设，理顺食品药品的监管机制，政务公开，构建服务型政府、责任性政府等各项工作得到全面展开。就此来看，我国正逐步并积极地推进从单一向度的行政管理体制向上下疏通的公共管理体制的范式转换。

（二）上下疏通的治理理念被确立为治国新理念

2013年在党的十八届三中全会公报中提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”政府的视角开始转向上下通达的“治理”模式，而不再是单一向度的“管理”模式，非政府部门则出现了从被动排斥到主动参与的变化，多个公共管理的主体通过相互调适，共同达到彼此的目标。这又是一次以公共管理方式为视角的渐进式改革的新跨越。就目前而言，治理需要完成从善政到善治的转变。

1.“善政”——良好的政府与管理

尽管治理与统治都具有目的性行为，但治理的主体并不一定是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，社会公共事务开始向多元化的转变。公民为了得到更好的社会服务，于是便有了“善政”。它不仅要求执政人以及领导干部具有科学的执政理念，良好的执政道德操守和优良的执政作风，[5]还需要政府提供更加完备的服务体系，但政府是有限的，在提供公共服务上存在着诸多限制。21世纪以来，“善政”面临着越来越多的挑战，人们开始思考如何实现公共利益的最大化的同时，“善治”的理念也逐步受到了各个国家和研究者们的关注。

2.“善治”——政府权力向社会回归

各国政府都在追求更好的治理，实现最大程度的“善治”，我国也不例外。但是，实现善治，必须是一个循序渐进的过程，有很长的一段路要走，它需要经过善政这条主线，才能实现公共治理的目标。善治强调国家与社会的合作，模糊了公共领域和私人领域的界限，它是一个上下互动的管理过程，强调着管理对象的参与，其权力向度是多元、相互的。同时善治还意味着管理方式和手段的多样化，它寻求的是公共治理的最佳状态。将治理确立为治国新理念这一公共管理方式的转变，能够更好地弥补政府缺陷、纠正市场失灵。政府和市场这两个因素都在市场经济的条件下起到至关重要的作用，但两者都不可避免的存在缺陷。市场在限制垄断、提供公共品、克服生产的无政府状态等方面存在着内在的局限，即市场失灵。另一方面，政府也无法避免“寻租”行为、经济问题政治化、决策失误、自身扩展导致资源浪费等现象。俞可平教授认为中国治理变革的主要路线：从一元治理到多元治理，从管制政府到服务政府，从集权到分权[6]。在中国要想实现善治的目标，必须实现公共权力向社会的回归，这也与深化政治、经济体制改革、实现政府转型所要达到的要求相契合。

三、渐进决策模式对我国公共管理的指导意义

以公共管理方式的演变贯穿于中国社会演化变革和决策进程的始终，并延续到今天。通过对公共管理方式转变历程的分析，我们发现中国公共政策决策与林德布罗姆的渐进决策模式相契合。运用渐进决策模式思考和指导我国公共管理的变革，笔者认为对于开拓和发展政府公共管理理论具有重大的意义和价值，主要体现在：

（一）按部就班，转变管理方式，逐步修正改革的目标

由于复杂的外部环境和内部市场，政府面临着全方位、深层次、体制性挑战。首先，政府必须持续推进转变职能，改变政府的管理权限，将“全能政府”变为“有限政府”，简政放权，改变高度集权的弊端，将权利回归地方和企业。同时，要求政府在改革的过程中稳步转换管理方式，将原来的单一决策管理，转变为社会的共同参与管理；由原来政府的直接管理转变为间接管理。真正实现公共性的管理机制。

（二）从微观到宏观，建立以政府为主导的多元主体模式

笔者认为，从微观到宏观，并不是弱化政府的微观管理，而是以微观管理为基础和依托。在国家经济和税收杠杆方面利用国家实现宏观调控，在市场监管、社会管理和公共服务等方面则需要依靠政府的微观管理，这就要求政府为民间非营利组织（NGO）创造宽松的发展环境，让政府与NGO共同参与决策和管理。[7]其次，政府不应该将市民只看成服务对象，而应该把市民培养成“社会人”，积极参政议政，自觉参与公共事务管理。其次，政府还需要拓宽信息沟通的渠道，推进民主化和信息化改革，如实行政务公开，开展电子政务，通过网络平台等方式，强化社会民主监督，保证政府决策的科学性和民主性。让政府、社会、公民共同参与社会治理是比较理想的公共管理模式，只有明确建立以政府为主导的多元主体模式，才能实现质的飞跃，实现还政于民的理想追求。

（三）稳中推进，创造一个良好的制度环境，重塑政府

我国的行政管理体制改革目前正处在关键时期，笔者认为，运用渐进模式思考公共管理的改革，首先必须要加强制度建设，完善行政法律法规体系，使公共管理组织及其职能法定化，使各项管理活动和程序有法可依，杜绝规定过于笼统，法律与地方法规相互矛盾等现象的发生[8]；其次要建立公共管理执法和监督机制，提高公共管理体制的透明度，改变“人治”“以权代法”等流弊，建立健全的制度环境，树立良好的政府形象，才是赢得民心的关键。基于林德布罗姆的渐进决策模式，笔者试以寻求公共管理改革的路径选择，并借以思考和完成公共管理范式的转变。

参考文献：

〔1〕丁煌.林德布洛姆的渐进决策理论[J].国际技术经济研究，1999（3）.

〔2〕丁煌.西方行政学说史[M].湖北：武汉大学出版社，2008.

〔3〕陈树文，郭文臣，喻剑利.公共管理学[M].大连理工大学出版社，2004.3.

〔4〕魏红征.从行政管理迈向公共管理——我国公共事务管理范式改变[J].东莞理工学院学报，2012（2）.

〔5〕杨宇.21世纪的公共治理：从“善政”走向“善治”[J].改革与开放，2011（10）.

〔6〕俞可平.中国治理变迁30年[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

〔7〕公共管理的未来十年[C].《复旦公共行政评论》第九辑.2012.

〔8〕胡象明.行政管理学[M].北京：高等教育出版社，2005：3.

（责任编辑 徐阳）