廉政治理中的监督真空与距离问题探析——以纪检监察派驻体制为例

徐理响，时志远，田俊峰

（1.安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601；2.中共安徽省纪委、省监察厅派驻省民委纪检组、监察室，安徽 合肥 230001）

一个现代的国家，理应当是廉洁的国家，廉政治理现代化构成国家治理现代化的重要组成部分。如何构建科学、合理、有效的廉政治理体系，提升廉政治理能力，是世界各国和地区反腐败实践中的重要议题。在当代中国的廉政治理中，长期以来，一直存在着“同级监督太软，上级监督太远”的现象，监督真空与监督距离问题十分突出，严重制约着廉政治理与反腐败的绩效，迫切要求进一步优化廉政治理体系，提升廉政治理能力。

从当代中国廉政体系的宏观架构来看，业已形成了系统化的权力监督机制，主要有人大监督、行政监察、司法监督以及中国共产党的纪检监督等。从这些监督机制在当下实践中的功能发挥和绩效来观察，以行政监察和党的纪检监督合署办公后形成的纪检监察部门事实上发挥着主导作用，它是当下人们最为熟识的、也是最具威慑力的中国特色的廉政治理与反腐败机构。因此，本文以纪检监察派驻体制为例，阐述中国在廉政治理现代化过程中，对于化解监督真空与监督距离所作的努力和探索，梳理当前的问题，进而探讨如何进一步推进中国廉政治理体系与治理能力的现代化，提升廉政治理的绩效。

一、廉政治理中的监督真空与距离问题

廉政治理，“从根本上来说，就是要回答如何打造制度的笼子，有效管住官员手中的权力。从功能性角度来说，就是治权”[1]。治理权力首要步骤即是要构建国家的反腐败机构，“反腐败机构是国家廉政体系的核心支柱，是履行反腐败职能的根本力量保障”[2]。但对于反腐败机构功能作用的发挥，一是存在着敢不敢监督，或者说有没有权力监督的问题，二是存在着有没有能力监督、能不能监督到的问题，在实践中突出地体现为监督真空与监督距离问题。

所谓监督真空，即在权力监督实践中，受多元因素的影响，经常存在着或事实上存在着某些不受监督的对象。监督真空的存在，往往是由于廉政机构在体制上的独立性、自主性困境造成，或者是由于处于同一权力与利益体系中，而“不愿监督”，或者是由于存在制度或事实上的权力隶属关系，而“不能监督”，甚至“不敢监督”。所谓监督距离，则指涉的是廉政机关权力的渗透性问题。监督距离，可以是“物理距离”，也可以是“技术距离”“时效距离”。“物理距离”，即由于监督层级和权力范围的原因，廉政机关难以做到对所有被监督对象的“事事”“时时”监督，甚至远离监督对象；“技术距离”，即廉政机关基于专业经历与知识结构，对于对被监督对象了解有限，难以对其实施有针对性的监督，造成监督困难；“时效距离”，是指廉政机关的监督往往是“事后”的纠错式监督，难以做到“事前”“事中”“事后”的全程监督，消解了监督的效果。

从世界各国(地区)廉政治理的实践来看，确保权力监督机构的独立性、自主性，以及赋予与之相匹配的权力，是化解监督真空与距离问题的普遍选择。如美国1978年在29个联邦政府行政部门设置了监察长办公室，1988年，进一步增加到57个。[3]美国的监察机关虽然是设在联邦行政机关内部，但实际上其独立性、自主性和权力地位是有充分保障的。根据1978年通过的《监察长法案》，监察长由总统任命，并经国会参议院同意，向总统和国会负责。总统如果要罢免监察长，必须向国会说明理由并加以证明。监察长直接向其上级首长负责，独立行使职权，不受任何干扰。[4]除了监察长的设置外，美国还建立了诸如政府道德署和独立检察官这样的专事政府廉政建设和权力监督的机构。政府道德署主任由参议院建议和同意，总统任命，任期5年。而独立检察官是专门对某一高级行政官员的贪污、受贿或其他违法失职行为进行调查起诉的临时性官员。正如其名称所表达的，独立检察官的重要特征即在于高度的独立性。英国的严重欺诈局（或译反贪污贿赂局），原先设立在警察机构，但正是由于其独立性、自主性的体制制约，效果不佳，因此，1987年经英国议会批准正式建立了总检察长领导下的严重欺诈局，直接立案侦查起诉发生在英格兰、威尔士、北爱尔兰等地的500万英镑以上的重大和复杂的贪污、贿赂和洗钱案件。[5]还如英国在议会中设立的行政监察专员制度，为了确保行政监察专员的独立性，1967年下议院立法规定，英国在下议院设监察专员1人，由首相提名，女王任命，向议会负责，同时行政监察专员可以终身任职直至年满65岁退休。[6]还诸如香港的廉政公署，之所以能够在香港权力监督方面发挥巨大的作用，其奥妙就在于体制的独立性，“廉政公署是独立于政府体制之外的机构，它不隶属于任何政府机关。”[5]

观以当代中国的廉政治理改革，化解监督真空与距离困境，也一直是改革的主要目标。以纪检监察体制为例。新中国成立初党的纪委由于只是各级党委的一个工作部门，监督真空问题凸显；“高饶事件”后，成立的中央和地方各级党的监察委员会的独立性、自主性和权力有了明显的提升，在党内的地位由党委工作机构上升为党的领导机构；1982年中共十二大通过的党章正式确立了党的纪委双重领导体制，相对于附属性纪检体制，无疑是一种改进，有助于提升纪检机关的独立性。但在双重领导体制下，纪检监察机关既要接受上级纪检监察机关的领导，亦要接受同级党委和政府的领导。从权力距离和关联性来看，权力隶属的天平实际上向同级党委和政府倾斜。这就使得纪检监察机关的独立性与权力性在同级党委和政府面前依然受到制约，难以实施真正有效的监督，一定程度上依然难以实质性解决“不能监督”“不敢监督”的监督真空困境，也即所谓的“同级监督太软”的问题。“对下级组织和普通党员监督容易，对同级党委及其成员则很难监督”[7]。而作为对“同级监督太软”的弥补，上级的监督又面临着“太远”的监督距离困境。从纪检监察权力层级来看，越往上，显然监督的对象越多，范围越广，监督的“物理距离”也越远。同时，基于当前特定的发展阶段，党和政府承担的职能还相当繁多，不少部门行业特色明显，专业性强，监督的“技术距离”“时效距离”问题也非常突出。

基于反腐形势的严峻性和现有廉政治理绩效的现状，如何进一步优化纪检监察双重领导体制，化解监督真空与距离，依然是当下中国廉政治理改革的核心任务。

二、监督真空与距离化解的探索：纪检监察派驻机构的统一管理和全覆盖

根据党章的规定，党的纪委根据工作需要，可以向党和国家机关派驻纪检组或纪检员。根据《行政监察法》的规定，县级以上地方各级人民政府监察机关根据工作需要，可以向政府所属部门派出监察机构或监察人员。向党和国家机关派驻纪检监察组或纪检监察员，是纪检监察机关履行监督职责的重要机制和有力抓手。从权力的渗透性来看，纪检监察派驻机构显然有助于缩短监督距离，实现“全程”“全方位”监督。但长期以来，纪检监察派驻体制一直存在两个问题：一是双重领导体制所导致的“难以监督”问题，二是纪检监察机构组织建设还难以实现派驻全覆盖。在双重领导体制下，纪检监察派驻机构既接受派出机关的领导，亦同时接受所驻在部门的领导，这实际上使其监督功能的发挥存在体制限度，特别是难以对驻在部门主要领导干部进行监督。是故，中共十五届六中全会决定，“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”；中共十六大也提出，加强对权力的制约和监督，改革和完善党的纪检体制。在这种情境下，2002年10月28日中央纪委、监察部召开派出机构统一管理试点工作会议，宣布对驻卫生部、国家药品监督管理局和国家工商行政管理总局的纪检监察机构实行统一管理试点。2004年4月5日中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》的通知，宣布全面实行对派驻机构统一管理，即将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委监察部直接领导。统一管理后，派驻机构实施监督和查办案件工作直接受中央纪委监察部领导，重要情况和问题直接向中央纪委监察部请示、报告，从而强化对派驻在的部门党组和行政领导班子及其成员的监督。纪检监察派驻机构的统一管理，充分展现了反腐败形势下纪检监察机关独立性与自主性的提升。

派驻机构“内嵌”于驻在部门，实现“全程”“全方位”的预防监督，有助于化解“难以监督”的监督距离困境。在现有的权力监督与反腐败机制中，无论是司法机关的立案侦查与审判，纪检监察机关的立案调查，还是巡视制度，都主要侧重于“事后”的纠错与追惩，而派驻机构则“内嵌”于驻在部门，全程、全方位参与所在部门的决策与执行，具有预防性的“事前”“事中”监督功能，有助于化解监督中的“物理距离”与“时效距离”问题。同时派驻机构“内嵌”于所派驻的部门，对所驻在部门业务领域熟悉，信息掌控及时、全面，监督功能，特别是预防性监督功能更容易发挥，有助于化解“技术距离”困境。

派驻机构统一管理，有助于化解“不能监督”“不愿监督”“不敢监督”的监督真空困境。长期以来，纪检监察部门对下级党政机关和普通党员干部监督易，对同级党委政府及其主要成员则监督难，实际上总是存在着某种不受监督的组织和不受监督的党员干部。监督真空的存在，使得纪检监察监督的重点对象并未得到有效监督。派驻机构的统一管理，体制独立性的增强，显然有助于强化对驻在部门党组和行政班子的监督，化解监督真空问题。

中共十八大以来，中共中央强力推进党风廉政建设和反腐败工作。中共十八届三中全会明确提出要改革党的纪检体制，健全反腐败领导体制和工作机制，全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称，统一管理，强调派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。2014年底，中央纪委向中办、国办、中组部、中宣部等7个中央和国家机关新设了派驻机构，至此，中央纪委派驻机构达到59个。2015年4月中共中央办公厅印发了《中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法（试行）》。这些无疑都旨在进一步推进纪检监察派驻体制的优化和完善，化解监督真空与距离，提升廉政治理的绩效。

三、监督真空与距离化解中的问题：派驻机构的职能定位与治理机制

透明国际在长期的反腐败跟踪研究中提出，一个国家或地区的廉政体系决定了其反腐败成效，缺少了任何一个廉政治理要求，反腐败都不能取得成功。[8]客观上看，我国已经建立了体系化的廉政治理结构，但这些治理结构的反腐功能发挥和绩效与社会的期待还有一定的差距，监督真空与距离问题并没有彻底解决。究其原因，固然有制度、法治等宏观治理结构方面的因素，但从微观治理机制来看，相关廉政机构的具体功能定位与体制关系不清是直接的制约性因素。以纪检监察派驻体制为例：

第一，职能“越位”和“错位”问题。科学的廉政治理体系首先有赖于廉政机构的合理功能定位。纪检监察派驻机构“内嵌”于所派驻部门之中，优点在于能够做到“时时”“事事”的“参与性”监督，能够做到全程、全方位的监督，有助于“事前”“事中”的预防性监督。但这种“参与式”监督，也极容易出现派驻机构的职能“越位”和“错位”问题。如有的纪检组组长既负责纪检监察工作，又负责所驻在部门的其他业务，分管和联系驻在部门的一些内设和下级机构，分管了过多的与纪检监察业务无关或相关度并不直接的工作，造成职责不清，“主”“副”不明；有的派驻机构承担着部门内诸如信访处理、政风行风评议、党纪教育等诸多具体事务，甚至承担具体业务，以至于变成纠风部门、执法检查部门、效能监察部门，分管越来越多，外延不断扩大，主业则不断缩小。职能“越位”与“错位”，既不利纪检监察功能的发挥，同时也削弱了派驻机构统一管理所带来的体制与利益独立性的优势。

第二，体制独立性与利益分离性程度问题。体制的独立性和利益的分离性，是廉政机构功能发挥的关键因素。统一管理后，派驻机构虽然权力直接来源于派出机关，体制和利益上独立于驻在部门，但在日常管理、业务处理、权力利益等方面实际上又与驻在部门有着千丝万缕的联系，有的甚至形成依附性关系，一定程度上又削弱了其体制上的独立性。如在工作职责和工作关系上，派驻机构的独立职责少，多为参与、协助、配合、承办，既涉及到与派出机关的关系，也涉及到与所驻在部门的关系，左右为难，无所适从，独立程度实际上相对有限；如派驻纪检组组长是所驻在部门的党组成员，纪检组的重点监督对象实际上就是部门党组，这就面临“同体监督”问题；同时还要受驻在部门党组书记领导，监督者与被监督者关系倒置；如在驻在部门班子中，纪检组组长的排名一般都比较靠后，在现行的政治与行政体制下，使得纪检组在信息掌控、监督操作方面存在实际困难。

第三，衔接的体制与机制问题。廉政治理不仅是廉政机构的建设问题，还涉及到整个廉政体系的优化。将派驻机构由派出机关和驻在部门双重领导改为由派出机关直接领导，目的在于削弱、消除派驻机构对所驻在部门的依附关系。从形式上看，派驻机构独立性症结在其与所驻在部门间的关系上，但实际上改革的核心在于如何实现派出机关对派驻机构的直接领导。上级纪检监察机关如何在思想上、工作上、组织上和后勤保障上加强对派驻机构的统一管理，具体监督过程中与派驻机构间如何分工、合作，实现信息共享，有机衔接，这些目前都缺乏具体的操作办法和配套制度，从而使得派驻机构与派出机关和驻在部门间的关系天平仍然偏向驻在部门。

可见，从形式上看，统一管理和全覆盖后，派驻机构的特点与优势是明显的，既具有权力监督机构所应有的体制独立性、自主性优势，亦具有“内嵌式”“参与式”监督之优点。但从实际运作中来看，“内嵌”于所驻在部门，参与部门决策与执行全过程，也容易造成权力与利益的交织，如果没有更为完善的具体的制度、体制与机制设计，可能又会消减体制独立性的优势。因此，监督真空与距离的化解，不仅需要宏观上科学的顶层设计，还需要微观上更为合理的具体治理机制的完善。

四、监督真空与距离化解的再思考：廉政治理机制的具体化、程序化、制度化

监督真空的化解，需要廉政机构的高度独立性、自主性，排除权力隶属的可能；监督距离的化解，则需要的是廉政治理权力的高度渗透性，避免监督者与被监督者的监督距离“隔离”。然而实践中，化解监督距离，需要“内嵌式”“参与式”监督，而这又往往容易造成监督者与被监督者的权力与利益交割，影响廉政机构的高度独立性。因此，在当前我国廉政治理体系优化和完善中，一方面，要加强宏观制度和法治建设，提升廉政机构的体制独立性，赋予其应有的权力权限，增强权力监督的可行性与威慑性；另一方面，亦要通过微观的治理机制的具体化、程序化、制度化，既能实现“内嵌式”“参与式”监督的“时时”“事事”监督效应，又能确保监督者与被监督者的权力分离与利益区隔，实现监督真空与监督距离的双重化解。

对于纪检监察派驻体制来说，显然，化解双重领导体制下所存在的监督真空与距离困境，构成其产生、改革与发展的内在机理，也构成其合理化与完善化的评判标准。因此，一方面要充分开拓和发挥作为派驻机构所具有的“内嵌式”与“参与式”监督的优点，探索针对不同层级、部门特征的合理、有效派驻模式，推进全覆盖，化解监督距离困境；另一方面要继续通过完善派驻机构统一管理，构建基于“内嵌”的独立性机制，夯实作为权力监督与反腐败机构应有的独立性、自主性与权力性优势，化解监督真空困境。

第一，进一步厘清与派出机关和驻在部门的关系。从与派出机关的关系上看，要进一步将派驻机构统一管理具体化、程序化、规范化，强化派出机关对派驻机构领导与直接指导的力度，建立派驻机构与派出机关间信息交流与共享，领导与工作指导的制度化平台机制，明确派驻机构和派出机关在日常监督和案件检查中的职责关系。从与驻在部门的关系来看，要提升纪检组组长的规格，进一步明确派驻机构对驻在部门的监督权限，明确驻在部门党组和行政领导班子配合派驻机构的被监督义务和问责机制。

第二，理清职责定位，突出监督主业，防止职能“越位”和“错位”。对派驻机构的功能进一步明确化：一是从积极意义上强化监督主业，明确职责义务，通过科学、合理的绩效考核指标体系的建立，督促派出机构将对驻在部门工作的全程、全方位监督作为基本职责，充分发挥其应有的功能；二是从消极意义上列出权力禁入清单，禁止派驻机构承担与其监督主业无关，或会干扰其监督主业充分发挥的业务，防止出现与驻在部门间的权力与利益关联。

第三，根据不同地区、不同部门、不同层级，探索合理、有效的派驻模式。在派驻机构实行统一管理的大原则下，应根据各地、各个部门、各个层级的不同情况，探索“点派驻”“面派驻”“点面结合”的不同派驻模式。相对于“一对一”的派驻模式，“面派驻”的“大纪检组”形式，一是有助于集中纪检监察力量，二是可以提升纪检组组长的规格，三是有助于统一管理的真正实现。[9]不过“大纪检组”也可能会使派驻机构难以融入被监督部门，客观上又形成监督距离困境。因此，可考虑对一些层级高的地区，权力大、利益复杂的部门实行重点的“点派驻”，而对于层级低的地区，一些权力不大，利益单纯的部门可探索“面派驻”的形式等。

第四，探索科学、合理的派驻机构绩效考核机制。科学合理的职能定位与绩效考核体系是派驻机构健康发展的基础。一是在功能定位上，应强化派驻机构预防监督功能。建立以预防为主的职能模式，是由腐败的演进规律与廉政建设的基本态势、派驻机构的比较优势以及权力制约的基本规律所决定的。[10]二是在绩效考核体系上，强化其违纪违法线索发现功能，重大问题发现不了就是失职，发现了没有如实反映就是渎职。三是合理确定派出机关和驻在部门在派驻机构干部评价和工作评价中权重，使派驻机构对所驻在部门做到敢于监督，有案必报。

第五，加强派驻机构的组织建设。首先要进一步完善纪检组组长的提名与考察办法，落实纪检组组长、副组长的提名考察以上级纪委会同组织部门为主，以提升派驻机构的独立性，化解监督真空。其次要拓宽纪检组组长、副组长的选人视野和用人渠道。由于纪检监察派驻机构派驻于特定职能部门，即需要专业的纪检监察知识与经验，亦需要熟知所驻在部门相关业务的流程与特点，这样有助于化解监督距离问题。因此派驻机构在选人用人方面应综合考虑上述监督特点的需要，既要考虑派驻人员要有一定的纪检监察知识与经验，亦应考虑其对派驻部门相关行业的知识储备和从业经历优势，同时也要重视所派驻人员与所驻在部门无直接利益关联性等。

总之，廉政治理现代化的核心问题在于如何切实化解监督真空与距离的问题。监督真空与距离的化解，既需要宏观制度与体制的顶层设计，也需要具体的体制机制完善，使廉政机构真正能够做到“敢于监督”“能够监督”，唯此，国家的廉政治理体系才能够真正有效运转起来，充分发挥其应有的特点和优势，提升廉政治理的绩效。

[1]付文科.廉政治理：国家治理能力现代化的门阶条件[J].桂海论丛，2014（5）.

[2]宋伟.亚太国家和地区廉政治理比较研究—以新加坡、中国香港、美国、韩国为例[J].国外社会科学，2014（5）.

[3]中央纪委宣教室.国（境）外廉政建设与反腐败考察研究[M].北京：中国方正出版社，2007：114.

[4]李秀峰.廉政体系的国际比较[M].北京：社会科学文献出版社，2007：38-39.

[5]侯志山.外国行政监督制度与著名反腐机构[M]北京：北京大学出版社，2004：33.

[6]李秀峰.廉政体系的国际比较[M].北京：社会科学文献出版社，2007：96.

[7]候远长，等.中国权力监督论[M].郑州：中原农民出版社，1993.

[8]Jeremy Pope. Confronting Corruption： The Elements of a National Integrity System [J]. Berlin： Transparency International, 2000.

[9]潘加军，鞠连和.纪检监察派驻机构统一管理模式分析[J].中州学刊，2010（6）.

[10]陈宏彩.预防还是治疗：纪检监察派驻机构职能辨析[J].社会主义研究，2013（5）.