高校管理运行中议事协调机构的机制与功能探析

高校管理运行中议事协调机构的机制与功能探析

李航，杜津威

(北京大学党委办公室校长办公室，北京海淀区100871)

摘要：议事协调机构及临时性机构是我国正式行政机构之外的重要补充，高校作为教育单位，也承担着一定的行政职能，因此在常规工作外，高校议事协调机构也有其存在的合理性和必然性。通过对某高校议事协调机构设置情况的考察，着重分析高校议事协调机构的概念界定、突出特点及主要作用，并重点以学术委员会为例，具体分析常设型议事协调机构和临时机构的实际运作过程，以期把握当前高校议事协调机构的运作逻辑，并在此基础上发现当前机构运作的问题，最后针对性地提出相应的政策性建议。

关键词：高校管理；议事协调机构；运作逻辑；机制；功能

收稿日期：2015-02-15

作者简介：李航(1981—)，男，黑龙江齐齐哈尔人。助理研究员，主要从事高等教育管理研究。

中图分类号：G647文献标志码：A

收稿日期：2015-03-15

基金项目：南充市社科规划项目“大学生思想政治教育创新研究”(南社联发[2009]23号)

议事协调机构属于政府组织形式的重要组成部分，因此也具有组织学上的重要意涵。在组织社会学的研究范畴内，对环境系统与组织之间相互作用的研究结果表明，多数组织存在着合理化和生存合法化的压力。[1]因此，在中国行政体系之内的讨论涉及议事协调机构时，首先需要厘清其产生的内在逻辑：正是因为改革开放以来中国社会经济的变迁十分剧烈，充满了复杂性和不确定性。因此，从组织学视角出发，无论理论还是经验层面，都可以发现当社会经济发展所涉及的因素超出政府机构的基本要素之后，往往需要既定政府组织之外的因素和力量加入进来。[2]在这种外部的制度环境之下，政府在其常规的基本组织架构之外，常常需要设置相应的“临时机构”、“非常设机构”，一般统称为“议事协调机构”。具体来看，“议事协调机构”的涵义可以界定为：在政府职能部门的专业分工基础上，为完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构，一般形式包括领导小组、工作小组、委员会、指挥部和联系会议等，[3]这种机构一般扮演着不同工作部门、行政机构之间协调者的角色，往往负责统筹、沟通、协调等相关工作，以此推动不同部门之间的通力合作，保证任务的顺利实施与完成；通常由一些重要部门领导担任负责人。这一概念在1993年之后开始写进了国务院正规文件之中，替换了原来所使用的“非常设机构”的提法。[4]

近年来，有关议事协调机构的研究越来越丰富，回顾学界研究发现，针对议事协调机构的研究对象多集中在政府某种特定部门或机关，其关注点集中在议事协调机构出现与存在的理论依据、议事协调机构在国务院机构中的地位及面临的主要问题等；[5]也有学者从对地方政府中议事协调机构的研究入手，着重反思议事协调机构存在的弊端，并结合依法行政和建设服务型政府的要求，提出改革议事协调机构的对策；[6]还有研究从议事协调机构本身出发，分析其产生与泛滥的可能原因，并思考精简议事协调机构的相关途径和对策。[7]

但具体到高等教育领域，却鲜有专门针对高校中议事协调机构的研究，虽然有少数研究者曾对学术委员会等高校中的议事协调机构展开过运行模式、组织建设、工作职能、保障机制及存在问题等方面的分析，但在当前高等教育领域改革不断深化、面临情况更为复杂的具体形势下，全面深入解析高校议事协调机构概念、特征、作用、运行过程及存在问题的研究尚属空白，且与之相关的对策分析仍较少。鉴于此，本文尝试对高校议事协调机构进行较为深入的剖析。

一、高校议事协调机构的概念与特点

改革开放以来，中国高等教育高速发展，同时也面临着瞬息万变的各种新情况。组织社会学的重要观点认为，“大多数组织是一个开放系统，它在不断与内外环境相互适应、共生发展的同时，自身也相应要做出适应性的学习与变革。组织适应性正是组织调整自身的战略及管理系统以适应环境变化的学习与变革能力，而缺乏适应性的组织就没有能力适应新的环境 ，也就无法生存”。[8]伴随着剧烈变化的国内国际大环境，国内高校同样也面临着不断变革的压力，而一个形成已久的稳固组织往往有其内部固定的结构及组织方式，其内部业已形成的科层式的组织在短时间内难以出现大的适应性调整，因此在这一基本要素之外的“弹性要素”就显得尤为重要，有研究认为议事协调机构就是这样一种为适应新情况而设立的“弹性机构”。[2]由此可见，高校数十年来重要的议事协调机构对于应对新情况、发挥新作用有着关键性的重要作用。有必要对其概念和特征进行总结与概括。

(一)高校议事协调机构的概念及分类

根据高等院校的基本性质和运行方式，本文认为可以这样界定高校议事协调机构：这一机构主要是指在上级党委、政府批准设立的常规工作部门之外，高校为了完成某些特别任务，或为了应对临时性的突发事件，或受相关领导部门的安排与指示而设立的组织协调机构。

具体来看，因为高等院校集教学科研、行政运行、树德育人、社会服务等多方面的社会功能于一身，其相应的议事协调机构也广泛的存在于学校的各个领域。以某校的实际情况为例，其议事协调机构按照其主要功能和承担任务的不同可以初步概括为两种类型：临时型和常设型。其中临时型议事协调机构一般为短时期内应对学校未来某项临时性、阶段性、突击性的工作需要，或应上级单位要求而设立，如为某种特定目的或特殊任务而设立，一般称为“委员会”、“领导小组”，例如某大学在奥运会等重大事项期间所设立的众多相关领导小组等，此外还有与学校、学院应对突发灾害灾难有关，或紧急处理公共危机事件而设立的，一般称为“XX工作组织部”，比如“预防甲型H1N1流感防控工作组织部”等，也都属于学校临时型的议事协调机构。第二类机构则主要指常设型机构，一般为应对学校相当长一段时期某项连续性、周期性、反复性的工作需要。比如与校内行政部门管理本校师生日常教学生活有关，为规范某类事物标准流程及审核规定而设立的，一般称为“XX办公室”，以及与跨部门沟通协作有关，为处理高校公共事务而设立的，一般称为“领导小组”、“工作小组”、“项目小组”，比如“创建世界一流大学领导小组”等，常设型议事协调机构在时间上有比临时型更常规的机构设置，处理事务的持久性及延续性更为突出。

(二)高校议事协调机构的主要特点

高校议事协调机构的特点总体来看可以包括两个方面，一是仍具有一定程度的行政色彩，与政府相关的机构有一定的共通之处；二是作为高等教育相关机构也具有明显的自身特征。

首先，就机构本身的属性来看：具有与政府议事协调机构相似的组织松散性与机构灵活性。议事协调机构实际上以一种虚实结合的组织方式承担一定的统筹协调职能，其在基本的组织形式上、具体运作上都与常规机构有所不同。一方面，这类机构在构成要素上首先有着明显的特征，它不属于正式的机构序列，一般不具有具体的机构规则、人员编制等；其办事机构一般设在主要承担部门，除上级明确规定外不设立实体性机构，不赋予组织机构代码，不单独开设账户；所需工作人员可由牵头部门内部调剂，也可由相关单位抽调。另一方面，议事协调机构在工作时间、工作方式上有突出的特点，时间上具有不固定性，依据具体工作的开展情况进行安排，并多呈现为会议、报告、检查等形式，具有明显的灵活性。是对以传统科层制结构为主要特征的现代行政管理组织模式的重要补充。[9]

其次，与中国国情适应的特点：具有中国特色社会主义高等教育的特点。中国近代的高等教育始于一百多年前，其产生之初就受到了西方思想的影响。追溯我国最早一批现代大学，主要呈现“教授治校”、“思想自由”的重要特征，其权力机构大多以教授会、评议会等西方模式为主。新中国成立后，我国高校实行“党委领导下的校长负责制”，具有明显的中国色彩。根据高等教育法规定，大学的法人治理结构为党委、校长、学术委员会、教职工代表大会，其中党委对学校的相关事务负有主要责任，因此在这一基础上所成立的议事协调机构同样与中国当前的行政特征及国家治理模式相联系，坚持党委领导下的校长负责制，是办好中国大学的根本原则，也是中国大学的特色。

牌局散了,郝桂芹以为故事就讲完了。不想,卢一平点燃烟,又讲了。讲他气恼败兴地回到家,讲他脱鞋脱袜子脱衣服。讲他脱下衣服的时候,眼皮都睁不开了,随手那么一扔,就要倒头睡去了。衣服落地的声音,很特别,质感且磁实,让他睡意顿消。他忙不迭地跳下床,拿衣服,翻口袋。一翻,那张千呼万唤的八万,竟然落到地板上了！

二、高校议事协调机构的运行与管理及其作用

高校议事协调机构在本质上与政府的相关机构有一定的相似之处，同时又具有中国特色高等教育的基本特点，在综合行政与学术等方面有重要的协调与沟通作用，本文认为有必要对其具体的运行与管理过程进行梳理，以期更深入细致地呈现组织的运作模式，并在此基础上总结其具体作用。

(一)高校议事协调机构的运行与管理

议事协调机构设立的目的是使大学更加高效、科学地决策和运转，可以根据实际情况临时成立或撤销，具有灵活性强、针对性强的优势。但这些机构究竟如何运转？在其过程中会遇到何种问题？具有何种作用？需要从详细的运作过程中逐一体现。根据笔者对高校议事协调机构实际运作的了解，可以按照时间序列从几个方面来考察此类机构的具体运行。

第一，设立缘由及流程。在高校发展过程中，如果遇到非常规的关键性任务，如重要的大型社会服务活动、重要的教学科研活动、上级组织所号召的重大活动、重要的综合改革等，学校无法依靠一两个职能部门单独完成，往往在学校层面协调多个相关单位协力完成，如某校在成立“学术委员会”时，其职能包括：统一开展学校学科建设、学科评价等相关事务；制定重大发展战略、教学科研改革的重大政策与措施；审议学科、专业设置和教学、重大科研计划方案；评价教学、科研成果；审议教师职务聘任等事项。为顺利完成这些工作，学校单一的教学科研单位无法全面协调学校相关部门，因此需要更高层次、更多部门的参与。一般而言，在委员会成立时，往往由学校党委行政召集相关部门召开临时性会议，经协商后以学校红头文件的形式下发并宣布机构成立，在一定时期内具有相应的职责和权力。

第二，组织机构。高校相关议事协调机构的组织机构一般情况下需要学校领导层相关负责领导同志牵头，作为学校党委和行政处理相关事项的全权代表，同时辅以相关部门的负责同志，共同组成包括“主任、副主任、委员”在内的机构。仍以上述某校“学术委员会”为例，该委员会的主任为学校校长，副主任包括学校党委书记和常务副校长、主管校长，这些副主任在学校日常工作中分管与学术、教学、科研相关的工作，委员会具体成员较多，包括与之相关的多个学校单位，如人事部、科研部、教务部、社会科学部，以及多个相关院系，涉及部门多达十数个，这些部门或多或少都与学校学术工作有关。在学校议事协调机构——学术委员会的统一协调整合之下，从学校领导层面对学校的学术发展进行统一规划，达到资源整合、合力办公的效果。

第三，运行机制。高校议事协调机构成立后，开始组织相关部门开展工作，其运行的方式有着明显的“动员”特征，有研究曾指出，国家即实体化的官僚机构，内部运作表现为韦伯理论中的科层关系，在常规的制度运作中并无动员的必要，只有改革等重要事项凸显时期才需动员。[10]根据调查，可以发现其动员的机制多以会议形式出现，通过会议调动统一思想认识、调动积极性，并在此基础上落实任务，并建立相应的考核机制，形成一整套运行机制，但这些机构的运行往往在很大程度上依赖于原有的常规性科层体制，仅在组织形式上发生了临时性的转变。

(二)高校议事协调机构的作用

第一，是政策上通下达的重要机构载体。中国高校中的议事协调机构具有一定的政治色彩，其设立和运行多是应上级单位明确规定而设立，承担着将上级党委、政府的指令、精神准确传达并严格执行的任务。一般来说，高校议事协调机构除了少数体现高校特殊性质的机构外(如学生处等)，多数在党政系统基本可以找到名称类似的机构，只不过学校的工作对象是全校师生员工，上对学校领导，下对各部门负责的相关老师、学生。

第二，是高校某一领域内统筹协调的综合性平台。这是议事协调机构最主要、最核心的职能。有研究认为，高校的治理是一个系统性工程，高校内部各权力主体之间保持着复杂持续的互动关系。[11]而议事协调机构存在的必要性就在于新增的工作任务具有综合性、跨部门特点，单个职能部门却难以承担统筹协调的任务。从现实功用和运行效能来讲，议事协调机构作为高度统一的领导机构，能够迅速扩大资源整合的范围，可以调动各方力量共同应对突发事件，是常规治理手段的有效补充，这些机构在各自业务领域内开展工作，自上而下地形成一套运转体系，发挥出一般职能机构难以比拟的作用，成为重要辅助性力量。

第三，是促进高校教育系统功能优化的重要推动力量。系统的结构在很大程度上影响着系统的功能，要强化系统的功能，就要调整、优化、改进系统的结构。[12]毋庸置疑，大学是一个复杂的组织系统，外部受社会的政治、经济、文化等因素的影响和制约，内部又存在政治权力、行政权力和学术权力的相互作用，是一个多元权力结构组织。众所周知，经过数百上千年的发展，今天的大学日益呈现出越来越复杂、多样的趋势，而这其中很大程度上是受大学职能增加的影响。尤其是新时期以来，大学职能的丰富越来越要求其内部结构的调整，因此高校议事协调机构的产生与发展恰恰适应了这种变迁，其处在学术和行政事务前沿的特殊位置，对大学内部结构的重组产生着重要的影响。

三、高校议事协调机构面临的若干思考

要始终立足中国国情，坚持以适应中国社会生态为基础，扎根中国大地建立与常规机构相配套的议事协调机构。习近平总书记在视察北大时强调，办好中国的世界一流大学，必须有中国特色。没有特色，跟在他人后面亦步亦趋，依样画葫芦，是不可能办成功的。[13]因此，在中国办大学，无论任何工作都需要紧密结合中国的实际，坚持扎根中国大地创建世界一流大学才是根本出路。具体到高校议事协调机构的建设上同样如此，无论在指导思想上、创办精神上，还是在组织机构上、机制运行上都必须坚持中国国家治理模式的特点，坚持中国特色社会主义办学方式，只有这样才能建立具有中国特色的治理模式，才能真正发挥议事协调机构重要作用。

议事协调机构应当紧密结合实际，建立一整套程序规范、执行严格的成立与解散机制，在一定程度上建立科层化的治理方式。高校议事协调机构虽然已经在重要的任务中发挥了明显的作用，但在其运行过程中仍存在一定问题。如一些高校议事协调机构的设立没有一定之规，上级来了文件，学校有了事情，就成立一个机构专门应对。有时新的议事协调机构办了传统职能部门的工作，不仅降低了效率，反而增加了运行管理成本。因此，应本着“非必要不设立”的原则，严格设立流程，合理按需设立议事协调机构，及时撤销完成历史使命的议事协调机构，或适时调整其组织方式、人员构成、工作内容以适应实际情况的变化。不让议事协调机构的“手”插到职能部门的职权范围内，避免职能部门无事可做。只有设立撤销及时，才能让高校议事协调机构充分、有效发挥作用。

需要加强机构日常运作与管理，建立与现代大学制度相配套的治理模式。高校当前治理过程中，可以说有两种治理模式：第一是常规治理，主要由常设部门负责具体实施，负责处理学校日常的教学科研等事务；第二则是非常规治理任务所依托的议事协调机构，负责常规治理体系之外的相关工作执行。而这两者之间的协调发展已逐渐成为了现代大学治理过程中的重要课题。在具体的实践过程中，应当充分发挥这两类组织机构“一快一慢”和“一个循规蹈矩，一个特事特办”的特点，相互协调、彼此补充、全面配合的运行机制，并在此基础上建立与现代大学制度相配套的全面的治理模式。

高校中广泛存在的议事协调机构对学校发展起到了一定的积极作用，比如有效增强团队成员的合力、加强全方位实时信息交流、提高综合领导能力与素质等。这些机构已不仅仅是决策实施的重要组织保障，同时也是维护正常教学秩序、开展人才培养和提供高水平服务的平台。本文从高校议事协调机构成立的背景、概念的界定及分类、机构的特征、机构的运作管理及作用等视角出发，全面展开对高校议事协调机构具体的讨论与研究，并从实际运作、现代大学制度、大学治理逻辑等方面对其将来的发展方向做了初步的判断。

参考文献：

[1] James． D． Thompson， W． J．McEwen， “OrganizationalGoalsandEnvironment:Goal-settingasanInteractionProcess”[J].American Sociological Review，1958(23)：23-31.

[2] 周望. 中国政府中的弹性要素——基于议事协调机构的一项分析[J]. 四川行政学院学报，2011(5)： 5-8.

[3] 谢延会,陈瑞莲. 中国地方政府议事协调机构设立和运作逻辑研究[J]. 学术研究, 2014(10)：50-55.

[4] 王洋洋. 国务院议事协调机构和临时机构存在的问题及原因分析[J]. 云南行政学院学报,2010(5) ：42-44.

[5] 王洋洋. 国务院议事协调机构研究——一个组织角度的分析[D].上海：复旦大学,2011：20-22.

[6] 刘双, 赵岩. 职责同构下的地方议事协调机构[J].中国城市经济, 2011(16) ：346-348.

[7] 巩华仁. 议事协调机构的精简与规范[J]. 机构与行政, 2011(12) ：14-16.

[8] Duncan , R B.Characteristicsoforganizationalenvironmentsandperceivedenvironmentaluncertainty[J]. Administrative S cienceQuarterly ,1972(17)：26-30.

[9] 田旭. 临时性机构的规范化研究[D]. 重庆：西南政法大学, 2009:15-17.

[10]陈家建. 项目制与基层政府动员——对社会管理项目运作的社会学考察[J]. 中国社会科学，2013(2) ：64-79.

[11]王建凯. 高校系统治理的权力结构分析[J]. 教育评论，2011(5)：9-11.

[12]陈金圣. 重塑大学治理体系：大学治理能力现代化的实现路径[J]. 教育发展研究，2014(9)：20-26.

[13]习近平. 青年要自觉践行社会主义核心价值观[N]. 人民日报，2014-05-05(01).

[责任编辑范藻]

Initial Analysis on the Deliberation and Coordination Agencies in the Management and Operation System of Universities

LI Hang, DU Jinwei

(President Office of Peking University, Beijing 100871,China )

Abstract:Deliberation and coordination agencies and temporary organizations are the important supplement to formal administrative agencies. As an important education unit, universities also undertake certain administrative functions, which makes the existence of deliberation and coordination agencies in universities reasonable and inevitable besides the routine work. According to the survey of the setup of deliberation and coordination agencies in a university, the article emphatically analyzes the definition and key characteristics of deliberation and coordination agencies in universities. It also makes a detailed analysis on the actual operation process of the permanent and temporary deliberation and coordination agencies, which takes the academic committee for an example, in order to grasp the operation logic of the deliberation and coordination agencies in current universities. On this base it concludes the operation problems of the organization, and makes the corresponding policy suggestions in the end.

Key words:university management; deliberation and coordination agencies; the operation logic; mechanism; functions