地方广电媒体在公共决策报道中舆论主导力的建构

地方广电媒体在公共决策报道中舆论主导力的建构

杨华

(四川文理学院文学与新闻学院，四川达州635000)

摘要：重点探讨在多元媒体环境中，地方广电媒体如何充分发挥其在公共事务管理中的作用，掌握话语主动权，建构舆论主导力。在明确地方广电媒体角色定位的基础之上，从认知层面分析了公共决策报道的理念，重点阐释了几组需要恰当处理的关系，并进一步从实践操作层面提出思路，以期地方广电媒体建构起相对规范、稳定的舆论引导的常态机制，对地方公共决策形成深层舆论导向。

关键词：地方广电媒体；公共决策报道； 舆论引导；舆论主导

作者简介：杨华(1980—)，女，山东菏泽人。讲师，硕士，主要从事新闻理论与业务研究。

中图分类号：G299.27文献标志码：A

当前社会矛盾和利益冲突凸显，舆论环境复杂多变。就地方而言，涉及基层群体切身利益的公共事务增多，经济利益、政治诉求、价值观念等方面的多元化状态客观存在，社会舆情呈现出多元化、复杂化的趋势。同时，新媒体技术的发展，使得公众的信息来源渠道增多，这也导致舆论引导难度的加大。作为地方主流媒体，地方广电媒体如何在多元舆论主体中掌握话语主动权，发挥舆论引导的主体性作用；如何在多元利益主体中协调各方关系，切实维护公共利益，成为其必须面对的现实课题。

课题组通过调查与分析认为，目前在公共决策报道中，地方广电媒体在一定程度上报道公共事务、追求公共利益，但其仅在最低的程度上实现了对公共决策的参与。整体而言，地方广电媒体在公共决策报道中的舆论引导力是有限的，在公共决策过程中所发挥的建设性作用是零散的、被动的，其舆论引导的理念、路径、方式和效果均有待改进和提升。

本文重点探讨在多元媒体环境中，地方广电媒体如何充分发挥自身优势，建构起相对规范的舆论引导常态机制，充分发挥其在公共事务管理中的作用，对地方公共决策形成深层舆论导向。

一、舆论主导力建构的前提：明确自身的角色定位

课题组通过调查发现，当前地方广电媒体中不少从业人员对媒体的主要功能认识模糊，对其在公共决策报道中的角色、职责也不太明确，这直接影响到舆论引导的效果。因此，明确自身在公共决策报道中的角色定位，是地方广电媒体提升舆论引导力的前提。

(一)决策信息的传播者

公共决策的制定需综合考虑社会环境及成员等诸多因素，决策主体为确保决策过程的合理、科学、有效，就需要占有全面、广泛、深入的信息。而大众传媒特别是占主导地位的广播电视媒体，凭借其传播的高效性与丰富性，在信息搜集、遴选、放大、引导等方面具有独特作用。一方面，决策主体为减少或降低决策失误的机率，需要动态把握公众意愿及其变化，而新闻媒体可以有效表达、传播公众对某一公共事务的整体价值取向，生成“有关特定话题的公共意见”，从而为决策制定者提供依据。另一方面，对公众来讲，其对公共决策的认知、理解和执行态度在很大程度上也与媒体的解读与宣传相关。因此，在公共决策制定之后，媒体也应及时将决策信息告知民众，并帮助政府做好宣传、解释工作，动员民众参与并积极执行公共决策。

(二)决策议程的建构者

美国传播学者马克斯维尔·麦考姆斯和唐纳德·肖提出的“议题设置”理论认为，大众传播可能无法影响人们怎么想，却可以影响人们去想什么。“有效的议程设置下媒体传播所强烈包含并强势体现出来的思想信息,就会变成受众接受的思想的界定。”[1]在政府制定决策之前,大众传媒能够通过日常新闻报道和信息传递，影响公众和政府对公共事务的轻重缓急的认识和考虑，并进而影响到政府的议程设定。在此，一部分公共问题通过媒体的话语运作呈现出来，具有了“社会问题”的意味，从而使政府认识到问题的重要性，进而产生修正、调整的动机，并纳入到政府的议事议程；相反，那些没有被报道或被淡化处理的公共问题则被排除在外。可见，大众传媒是公共决策议程的重要源头。因此，在涉及公共事务的报道中，地方广电媒体应努力通过提供信息和安排相关的议题来有效地影响政府和公众的关注点，扮演更准确、更独立的决策议题提出者。

(三)决策辩论的组织者

大众传媒在公共事务及公共决策的报道进程中，天然地承担着“利益表达和聚合”的社会责任。在决策议程创建到正式决策出台这一阶段，往往是各种相关力量进行表达和游说的关键时期。在此过程中，多元意见表达将最终影响到政府的决策指向，而民众及利益集团往往信赖于媒体的利益表达功能。因此，大众传媒在这个过程中所展开的讨论，是一个问计于民、问需于民的过程，是“政治社会化”的过程。积极周全的媒体讨论将有助于缩短公众和公共决策的距离，让公共决策变得更为社会化和平民化。基于此，媒体应争取更多的公共舆论自由讨论的空间，组织公众对某一特定的公共问题展开讨论，公开表达其利益诉求，为公共事务和决策制订提供一个允许质疑和批驳的机会，促进不同利益主体间的理性协商，促成民意与公共决策主体之间持续的交流与对话，使分散的利益和民意转化成政治共识，从而促进公共决策之公共性。

(四)决策执行的监督者

媒体监督是政治民主的一种重要表现。与普通民众相比，媒体具有获取政府和公众双方信息资源的天然优势，从而也具备了显著的监督优势。在此，地方广电媒体首先应将获取的公共决策信息迅速公开，提高决策的透明度，从而促使决策主体正确履行职责。其次，公共决策执行作为一个量化过程，受决策对象、决策主体、决策环境等方面的影响，很可能出现执行偏差，而在此过程中的民意反馈则是检验决策执行情况的试金石，是体现公共决策满意度以及校正决策的重要方式与途径。因此，地方媒体应及时报道公众对于决策的反应和反馈, 形成社会压力以纠正决策执行中的政策变形，查找决策漏洞，保障决策不被滥用。

二、理念层面:深刻认识几组“相互性”关系

(一)既反映舆论，也引导舆论

公共决策报道虽然具有一般新闻报道传播信息的共性，但又不能简单等同于一般新闻报道。地方公共决策的制定水平和实施情况是区域民主政治和社会文明进步的重要体现，事关区域内全体民众的切身利益。因此，在公共决策报道中，地方广电媒体一方面要关注民声，及时整合和呈现公众围绕着某一公共问题而汇聚的态度和意见。另一方面，“任何舆论在展示着力量和宣泄激情的同时，也会含着某些成见、偏见、定见、歧见或者门户之见，即使一个汹涌的舆论大潮也难以例外。”[2]尤其在社会转型过程中，如果忽略媒介功能的发挥，对公众意见持放任态度，容易造成舆论误区和社会心理震荡，并可能导致出现信息偏差，对政府进行错误反馈，从而导致错误决策。2010年，美国尼尔森发布了一份亚太各国网民用户习惯报告，称中国网民发表负面评论的意愿超过了正面评论。约有62%的中国网民表示，他们更愿意分享负面评论。[3]如此，真相有时会在“习惯性质疑”和“坏消息效应”中迷失。因此，地方广电媒体不应仅仅出于专业主义或自身利益的考虑，停留在信息传播的层面上，对公共舆论作简单的反映，而必须承担相应的责任，主动跟踪、介入、回应并引导“民间舆论场”，放大主流舆论。

(二)既重视舆论导向，也重视舆论引导力

媒体是形成舆论和影响舆论的工具，但是，形成舆论的工具及其使用者不一定就能够引导舆论，“能体现正确导向且具备较高舆论引导能力者，方能通过舆论工具从正面影响社会舆论。”[4]4

“舆论导向正确，利党利国利民；舆论导向错误，误党误国误民。”因此，坚持正确的舆论导向是地方广电媒体影响被引导者的前提和基础，偏离核心价值体系的舆论导向，必然会缺乏对公共事务中多元价值取向的引领和整合能力。这就要求在公共决策报道中，地方广电媒体要有明确的是非观念，对公众进行正确的引导，推动舆论朝着理性、健康方向发展。特别是遇到突发性公共事件，地方广电媒体要在矛盾复杂的情势下作出正确的决断，确保舆论导向不出现偏差与失误。同时，“舆论导向不等于舆论引导力，‘导向正确’并不一定能够产生舆论引导能力。”[5]因此，地方广电媒体要把提高舆论引导能力放在突出位置，着力于增强舆论引导的实际效果。

(三)既契合政府，也接近公众

当前，以人为本的理念贯穿于新闻舆论工作之中。“将人既作为引导对象，又作为尊重、理解、关心、帮助的对象，与只是当作教育、引导的对象，两种舆论引导的理念和方式之间是存在着差异的……会直接影响舆论引导的目标设定和实际效果。”[4]4公共决策的核心在于公共性，它必须代表公众利益，而所谓“公共利益”，不是抽象的概念和表述，不是异化了的话语符号，而是基于不同利益主体的充分表达与实际参与。“对于地方利益群体而言，如果地方政府所界定的公共利益不是来源于对其利益诉求的尊重和保障，这种公共利益必然是武断和缺乏公信力的，而以此名义推行的行政行为也必然无法收到预期的实效。”[6]基于此，地方广电媒体在公共决策的舆论引导中，既要着眼大局，成为宣传党的路线、方针、政策的重要平台，同时又以群众关心的问题为切入点，成为传达民众心声、体现民众意愿的重要渠道，要从有利于发展和稳定的角度出发，在政府意愿与公众心声之间寻求结合点和平衡点，最大程度地消弭二者之间的紧张与对立，化解负面影响，从而在公共决策中形成合力。

三、实践层面：建构起较为系统的舆论引导机制

在公共决策报道实践中，地方广电媒体应努力建构起相对规范、稳定的舆论引导的常态机制，并促进自身节目的完善和创新，切实发挥其在公共事务管理中的作用。

(一)舆情收集、分析与反映机制

1.加强舆情监控，及时了解并判断社会舆情

舆情虽不同于舆论，但与舆论具有密切联系。舆情既可能是显在的也可能是潜在的，而舆论必然是显在的；一定的舆论必然与特定的舆情相对应。及时了解和把握社会舆情，才可能掌握舆论引导的主动权。因此，地方广电媒体应围绕本地公共事务进行常态化的民意监测，加强舆情分析，研究公众的心理状态，并在此基础上适时调整自身的传播活动，这是检验和考量地方广电媒体是否具有舆论引导力的重要方面。

2.主动报道公共问题，提供真实、充分信息

舆论形成的前提是必须要有意见指向——特定的公共事务，即公众必须首先了解、认识与自身利益相关的事务的信息，才有可能发表意见。传媒通过持续不断的信息流，构筑现代信息环境，作用于人们的认识，引导舆论。这就意味着，信息是舆论及公众意识形成的基础，公众在形成意见和态度的过程中就已受到媒介信息环境的制约和引导。基于此，地方广电媒体应在把握社会舆情的基础上综合政府和公众的反应，掌握事件发展的动态，寻找自身介入的最佳时机，及时、全面地提供有关公共事务的信息。在此，特别需要注意报道的时机和规模。一方面，既不能反映迟钝，顾虑重重，“一慢二看三通过”，也不能一味追求速度，而要理性地衡量信息环境，追求报道的最佳社会效果；另一方面，既不能过度“炒作”，也不能人为“灭火”， 营造虚假环境，要最大程度地保证公共决策信息的供需平衡。

3.系统性听取公众的意见，全面反映舆论

公开表达对于舆论既是必要条件又是最后形成的标志，而公开表达又必须借助一定的媒介。因此，地方广电媒体要积极介入报道对象，多角度、多侧面、相对平衡地呈现公众意见，给予不同意见以平等的发言机会，特别是要给负面情绪提供表达与宣泄的机会，从而有效反映地方民众对于公共事务的认知和态度，保证各方的沟通与交流，并以此产生舆论影响力。在此，地方广电媒体还可以以组织者的身份介入到公众事务中，通过发动公众参与、组织集体讨论、举办相关活动等方式，引发公众对特定公共决策的广泛关注，促使其公开自由地表达自身观点和诉求，从而更全面、深入地反映舆论。特别需要注意的是，公共事务往往也是BBS、QQ、博客、微博等“民间舆论场”所关注的热点，因此，地方广电媒体要充分重视网民的呼声和利益诉求，主动关注并及时反映网民意见。

(二)舆论调控与引导机制

1.强化舆论引导方向，实现正面信息和主流价值观的有效传播

地方广电媒体要体察公众的情绪，同时不能机械复制公众舆论，而要对其进行正确引导，削弱和消减社会舆论中的消极成分，化解负面舆论。具体到实践中，一方面，地方广电媒体要全方位传达地方政府的方针、政策、态度和立场，对地方政府出台的重大决策部署，要及时宣传到位、解释到位，以促进公众的理解、支持和配合。另一方面，要反映当地群众最关心、最直接的利益问题，致力于化解社会矛盾，理顺群众情绪，维护社会稳定。

诺依曼提出“沉默的螺旋”理论，认为媒介可通过隐含意见的倾向性报道或通过直接的评论，使自己的观点和立场成为“主流意见”或“优势意见”，从而使公众视其为多数意见并自觉地遵从和附和，从而有助于媒体有意识地控制和引导舆论。据此，地方广电媒体可在对公共决策信息进行过滤、综合和解析的基础上，通过直接或间接的意见表达对公众舆论进行引导，放大社会舆论中的积极因素，削减消极因素。

2.加强舆论引导力度，真正起到深度舆论引导的作用

首先，营造“累积效果”和“共鸣效果”，形成“舆论一律”效应。舆论的形成需要一定的时间，如果仅做一次性报道，很难形成影响力。因此，对特定公共事务信息，可将即时报道与连续报道相结合，在一定时间段进行持续传达，通过高度重复的信息吸引公众的关注度，增强舆论引导的“累积效果”。同时，可拓展专题性报道和深度分析，确保评论到位，加强对公共决策的深度解读，对其与公众的利益关系进行解析，对其社会意义进行分析，引导公众的关注和思考。此外，可通过不同平台的联动，打造“整齐划一的行动”，营造舆论引导的“共鸣效果”。一方面，可加强不同栏目、频道之间的联动；另一方面，可加强不同媒体之间的联动，如利用上下级媒体、同级媒体的影响力，通过与其合作，营造“大家一起唱”的效果，聚合公众目光，提高公众参与热情，形成共识与合力。同时，还可积极拓展网络平台。比如，围绕同样一个报道主题，地方广电媒体与其官网可以从各自的特点出发，以不同内容重心和表现手法参与舆论引导，形成“合唱”效应。地方广电媒体从正面积极配合公共决策的宣传，完成规定动作；而其网络平台则可以增加自选动作，通过典型报道、细节案例、生动活泼的语言、灵活的编排等方式增强报道的吸引力与感染力。

其次，加强议程设置，增强舆论引导的针对性和实效性。充分利用好广电媒体议程设置的功能，根据社会舆情，主动设置议题，集中引导公众的观点。马克斯维尔·麦考姆斯曾将公众分为三类：信息寻求者、监听者和旁观者，他认为“媒体有责任与这三类公众都进行有效的交流。这就需要在认真地、具有专业水准的选择上建立每一天的媒介议程，它还需要准确判断公众对这些议程的反应，准确测量公众的直接反馈，这种反馈能够反映新闻记者作为公众交流着这样一种重要社会角色的有效性”。[7]这就要求地方广电媒体切实提高自身的议程设置能力和水平。在此，一方面，地方广电媒体可以以自身为中心进行主动的议程设置，通过报道和评论，选择、放大一部分公共事务形成优势议题，使其在公众视野中保持优势地位，并进而影响到公众议程；另一方面，还可实施民意调查，反映公众关注的议题，传播公众观点，借此影响政府议程。同时，地方广电媒体还要增强议程转化与协调能力，通过与政府议程、公众议程的竞争与协商，建构起“合作—竞争—合作”的议程设置模式，使得社会讨论得以对话，政治传通得以实现。

最后，强化对新媒体的舆论引导，确立自身对公共决策的舆论主导地位。新媒体平台众声喧哗，既有理性平和的观点，但也充斥着“愤青”式的舆论发泄。地方广电媒体一方面要与其合作、互动，寻找双方的共振点，主动与其建立舆论互动机制，在信息互通、优势互补、资源互享的“合唱”中展现出舆论引导的权威性和可信度；另一方面，也要确立竞争意识，在多元舆论主体中掌握话语主动权，帮助新媒体平台进行信息过滤，克服非理性倾向，以主流观点、公信力来争取受众、促进共识。

四、结语

本文贯通公共决策中舆论生成、舆论表达、舆论扩散、舆论影响等各个环节，从宏观上分析了地方广电媒体对日常公共事务进行舆论引导的目标、视角和理念，对其舆论引导能力的提升和话语权的掌控作出相应的思考，并为其舆论引导机制的建构提供了一定的思路。同时，文章也从微观层面分析了地方广电媒体提高报道策划和组织水平的具体方法，为其节目的完善和创新提供了参考。基于此，本文初步建构起地方广电媒体对公共决策进行舆论引导的体系和框架。

当然，地方公共事务纷繁复杂，地方广电媒体的舆论引导也不可能一劳永逸。

一方面，在新闻实践中，舆论引导的常态机制还需与相应的应急管理机制相结合，从而共同促进舆论环境的稳定和持续。另一方面，“专业态度和行为是形成新闻议程本质的最高过滤器”，[8]作为舆论引导的具体实施者，地方广电媒体管理者和从业者的责任意识和业务能力都关系着舆论引导的实际效果。这就要求地方广电媒体进一步认识新形势下舆论引导工作的重要性，强化建构地方公共空间的使命与责任，不断促进自身的改革与创新，切实在地方经济社会整合中发挥建设性作用。

参考文献：

[1] 李希光.主导新媒体时代大众话语的议题设置[N].文汇报,2005-04-27(03).

[2] (美)沃尔特·李普曼.公众舆论[M].上海：上海人民出版社，2002:3.

[3] 坏消息为何容易传千里？62%网民愿分享负面评论[DB/OL].[2012-07-10].http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2012-07-10/content_6404017.html.

[4] 丁柏铨.新形势下提高舆论引导能力研究论纲[J].当代传播，2009(3).

[5] 杨华. 地方广电媒体在公共决策中的舆论引导力[J].科技传播，2013(12):5.

[6] 黄丽娟.对我国地方政府行政决策行为的规范探讨[J].武汉大学学报:哲学社会科学版，2008(6):18.

[7] 蔡雯.美国“公共新闻”的历史与现状——对美国“公共新闻”的实地考察与分析[J].国际新闻界.2005(2)：29-30.

[8] 黄旦.作者图像：新闻专业主义的建构与消懈[M]．上海：复旦大学出版社，2005:34.

[责任编辑范藻]

The Dominance Force Construction of Public Opinion in the Reports of Public Policy Decision of Local Radio and Television Media

YANG Hua

(Literature and Journalism School of Sichuan University of Arts and Sciences, Dazhou Sichuan 635000, China)

Abstract:The paper studies the role of public affairs management that the local radio and television media plays in the situation of multi-media and it is argued that the media should hold the initiative of discourse and construct the dominant force of public opinion. On the basis of the clear definition of its role, the paper cognitively analyze the idea of the public policy decision report, focuses on the interpretation of some relations which need to deal with properly and then puts forward some practical methods in order that the local radio and television media constructs a relatively formal and stable mechanism of normalization for the public opinion guidance and has a deep influence on the local public policy decision.

Key words:local radio and television media; public policy decision report; public opinion guidance; public opinion dominance