地方广电媒体公共决策类栏目的舆论引导现状分析——以达州广播电视台《阳光政务》为例

地方广电媒体公共决策类栏目的舆论引导现状分析——以达州广播电视台《阳光政务》为例

何斌

(四川文理学院文化与传媒学院，四川达州635000)

摘要：选择达州广播电视台自办的“问政”型栏目——《阳光政务》作为观察与分析对象，对其新闻生产实践活动进行实证考察，具体分析其对公共决策的报道情况，并在此基础上进一步分析当前地方广电媒体对公共决策的舆论引导状况。《阳光政务》通过传播公共事务信息并组织公共讨论，推动了公共决策的修正与创新，发挥了显著的舆论影响力，但受传播理念、新闻队伍素质等方面因素的影响，其政治沟通与舆论引导的能力有限。

关键词：地方广电媒体；公共决策；栏目；舆论引导；《阳光政务》

作者简介：何斌(1979—)，男，四川绵阳人。副教授，硕士，主要从事新闻业务研究。

中图分类号：G299.27文献标志码：A

收稿日期：2015-08-10

基金项目：教育部社科

地方政府是公共决策的主要制定者，但是在现实层面，地方广电媒体是公共决策传播的主力。那么，当前地方广电媒体在公共决策中的舆论引导状况究竟如何？课题组认为，地方广电媒体对公共决策的舆论引导要通过其新闻生产具体体现出来，而专栏性电视新闻节目因其固定化、综合性、观众高度参与等特征，在新闻实践中最能集中地展现媒体的报道理念与舆论引导水平。基于此，本文以典型案例为切入口，选择达州广播电视台自办的“问政”型栏目——《阳光政务》作为观察与分析对象，对其新闻生产实践活动进行实证考察，在此基础上具体分析其舆论引导现状。

一、《阳光政务》简介及案例选择依据

达州广播电视台《阳光政务》栏目于2011年2月开播，开始为两周一期，后改为每周一期。节目结合市委、市政府中心工作，组织市级各部门、各县市区主要领导，轮流到电视台演播室，与市民面对面交流，现场接受热线咨询，受理群众投诉，是四川省为数不多的区域性“问政”节目。节目以“共享阳光、共建和谐”为主题，以“真正成为密切干群关系的‘连心桥’，化解社会矛盾的‘减压阀’，促进领导干部综合素质提高的‘推进器’，加强政风行风建设的‘监督岗’，提升党和政府形象的‘展示台’”为栏目宗旨。[1]

案例选择依据：1.节目的绝大部分选题都涉及到本地的公共事务与公共决策，这与本课题的研究主题相一致；2.该节目在达州本地评价较高，社会影响广泛；3.节目将社会监督、群众监督与媒体监督相结合，舆论监督力度较大；4.节目以公共性和公益性为目标价值，体现出一定的新闻专业主义理念。基于上述特点，课题组认为该节目具有作为研究个案和观察单位的典型性，为分析与认识当前地方广电媒体对公共决策的舆论引导现状提供了一个较好的窗口与研究视角。

二、《阳光政务》对公共决策的报道情况

为了具体地了解节目的制作特点和舆论引导情况，课题组成员对多期《阳光政务》节目进行了观看与记录，并在此基础上对其作出较为全面的分析。

(一)《阳光政务》对公共决策信息的传播

在政治学视野中，知情和表达是政治参与的重要内容，知情是表达的前提，表达是知情的目的。缺乏对公共事务的知情，也就难以有对公共事务的参与，同时也无法对政府的决策与行为实施有效的民主监督。因此，提高社会事务的可见度与透明度，使与公众利益相关的事务能够及时、准确、充分地得到报道，是媒体参与公共决策的基本表现，也是其舆论引导的前提。

1.选题：立足区域内热点、难点问题

纵观多期节目，栏目在选题上充分考虑地域性与接近性，大都聚焦于城乡居民熟悉且较为关注的话题，同时又具有普遍性与重要性。如“ 征地补偿”、“违章建设”、“网吧整顿”、“农村土地产权”、“房产证的办理”、“户口办理”等选题，涉及到城乡居民生活的多个方面。从管理层面来看，此类话题也是政府社会公共管理和市政建设中的难点问题，是政府提升民生服务能力的重要课题。在选题来源上，节目注重发挥百姓力量，征集新闻线索，主要方式有：一、拨打阳光政务热线；二、发送手机短信；三、在“凤凰山下”论坛中提出问题；四、在栏目网络平台的“我有话说”版块进行留言，并可上传相应的音视频和图片资料。在此基础上，节目组搜集与遴选选题。可见，节目的选题渠道涵盖了手机、网络、电视等多种媒体形式，适应了不同群众的使用习惯，为群众的参与提供了多种可能。

2. 主体内容：采访、记录、讨论与建言相结合

从栏目内容来看，每期节目围绕中心主题，采用微观的视角，精选1-3个典型案例，记者通过显性或隐性的采访，真实记录民众在公共生活中遇到的困难与问题，多角度、多层面地呈现新闻事件，最大限度地反映各类人群对公共事件的态度，并具体反映出政府在公共决策实施和执行过程中存在的问题。如在2004年9月14日的节目《摩托车、三轮车违法停车、载客问题》中，记者通过体验式采访深入了解摩托、三轮的超载现象和交警监管不力的行为，反映出问题的普遍性与严重性。在此基础之上，从解决问题和理性管理的角度，相关政务人员和问政代表分别围绕采访所展现的问题进行讨论、质辩，从施政方式、管理模式等方面提出科学、理性的建议，以期促进决策调整。

3. 报道视角：平民化、通俗化

节目致力于凸显“百姓监督、百姓评说、百姓参与”，体现出民生视角。首先，节目尽量弱化媒体与官员，多将出镜人物让位于普通民众和问政代表，以一种更平等、平衡的视角进行报道，努力调和政府和民众对公共事务的不同认知，强化对话意识。其次，在考虑到普通民众处于相对弱势的前提下，节目尽量将其置于主导地位，采取质辩的形式进行问政，而主持人也相应地从民众的立场说话，如“有几位村民的话，听起来很无奈，也很心酸”、 “政府的规划在哪里，我在想呀，更多要从百姓生存的角度出发”等较为真切的表达，充分展现了栏目的民生立场。第三，在报道语言上，节目尽量避免模式化、抽象化的语言，多使用平实、质朴的生活语言，特别是地域性语言的使用，在很大程度上促进了情感交流和角色认同。2015年3月16日在对达州市农业局的问政中，“你看现在嘛，热天才恼火，没得法”、“搞了好多年都没得办法，我们老百姓说了也不作数”等表达反映出普通民众的内在情感，同时也强化了节目的现场感与贴近性。同时，节目在外在形象的设计上，也较为注重生活常态，如政务人员的穿着多以便装或工作装为主，问政代表主要以便装为主，主持人则以休闲职业装为主，从而营造出较为轻松的交流氛围。

(二)《阳光政务》围绕公共决策所展开的讨论

就公共决策而言，其公共性取决于决策方案被公开讨论与对话的程度，没有公开讨论的平台，公共决策对公共利益与资源的分配就难以实现公平。媒体作为“交换评论和批评的论坛”，理应促进公共事务的对话与交流，为各方提供讨论公共决策的话语空间，尤其是促成公众和政府之间的互动与对话，使得潜在的、更大范围的在场或不在场的社会成员得以通过传媒表达意见和交流观点。

1.讨论主体：问政代表与政务嘉宾共同商讨

《阳光政务》构建了多元嘉宾团参与现场讨论。首先，栏目每一期设有主要嘉宾一名，通常是相关职能部门的主要负责人，一般由正、副职领导担任；同时，邀请多位具体行政、施政的政务人员，以便回应具体事务，避免主要官员对公共问题不甚了解、上场做秀的可能，也可避免上下级之间的相互推诿，使其通过媒介这一公共平台，上下问责，促进职能部门内部的自查。如在2015年3月23日问政达州市房管局的节目中，主要嘉宾由市住建局副书记、副局长及市房管局书记、局长担任，同时，邀请达川区房管局副局长、房管科长、产权监理所所长等具体施政人员进行现场解答，通过上下级之间的问询，实现了职能部门内部沟通，消除了协调、组织的薄弱环节。

其次，栏目还设置了由普通群众、公众代表、专业人士、媒体观察员等人员组成的问政代表团，就主要议题向相关职能部门进行现场询问与建言。这些人员通过与栏目组联系的方式，自主参与电视节目录制，并在现场和单位负责人直接交流。以上述一期节目为例，问政代表团主要由15位媒体观察员、律师代表、市民代表构成，他们围绕房产证办理，从民生、行业、管理、法律等方面进行质问和建言，如建议房管局“对所有的房产开发商的个人信息以及房产信息进行录入”、“把不讲诚信的开发商纳入黑名单”、“把物权登记思想灌注到我们每个人的心里”等。这些质询、建议紧紧围绕房权办理、市场规范、长效机制、政府职能等，为热点、难点问题的解决提供了相应的策略。

2.讨论氛围：自由、开放、张弛有度

栏目努力营造轻松、自由、开放的讨论氛围，具备了“意见的自由市场”的某些特质。在该节目中，不同观点尤其是批评性观点获得了表达的空间，而不同社会成员尤其是掌握权力者与广大公众之间也在一定程度上得以对话与交流。一方面，节目利用大量同期声和现场述评，注重反映百姓真实的情感与想法，营造出民众参与公共事务的情绪和氛围，激发了问政代表团成员参与讨论的积极性；另一方面，主持人在此过程中也发挥了较好的引导与把控作用。当辩论过于激烈时，主持人适时地进行话题转移，如“今天在这个场合，可能对于这个问题，我们是讨论不出一个什么结果，最后还是请王局长能够就这个问题给大家一点信心”；而当讨论趋于平淡时，主持人又主动抛出问题，如“看了短片，我也有点疑惑，居民朋友认为是不是民政部门在有意把流程复杂化”，从而适时引导商讨焦点，调节讨论氛围。

3.讨论结果：促进了政府议程的修正

节目在广泛讨论与交流的基础上，能够促使相应的政务嘉宾积极应对问题，对公众诉求作出回应，促进公共问题的及时解决，并且在某些时候能够促使政策和制度得以创新和改进，最终促进公共利益的实现。如在2004年9月14日的节目中，达州市公安交警支队总书记对节目中所展现出来的问题，进行了积极正面的回应，对交通安全方面长期存在问题的原因作出清晰解释，并给出了明确的整治措施，展示出整治的决心。再如，2015年4月27日的节目中，就未婚证明难开这一话题，达州市民政局局长表示，“刚才几位问政代表提出了很好的建议，特别是刚才说参照卫生局的做法，我觉得这个非常中肯，也很切合实际……我们会认真研究、借鉴这些措施，争取在短期内，能够把这个工作方式得到扭转。”

为了切实促进问题的解决，节目特别设置了投票环节，最初采用“哭脸笑脸”的投票方式，从2015年5月12日起开始采用表决器进行不记名投票，这在一定程度上加大了对相关单位的监督力度，直观地表现出市民对问题解决、落实情况的满意度，促进相关单位回应问题的积极性。

三、《阳光政务》对公共决策的舆论引导现状

(一)突出的价值

通过上述分析可见，节目博采舆论，沟通政府与公众，通过传播公共事务信息并组织公共讨论，切实推动了公共决策的修正与创新，在很大程度上促成了公共决策之公共性的实现，发挥了显著的舆论影响力，体现了“连心桥”、“减压阀”、“推进器”、“监督岗”的栏目定位。

1.体现出一定的舆论监督力度

节目通过新闻报道、嘉宾释疑、代表问政、现场打分等环节，使监督报道由点及面，逐渐深入，起到了较好的舆论引导作用。如在2015年1月5日的节目中，同期声“我们终于把这个钱领到了”、“2015年底全面完成塔石路的改造”、“这么多年终于把这个事情解决了”，直接鲜明地呈现出节目舆论监督的效果。同时，节目有效地将媒体、政府和民众三方角色联结起来，直面公共事务中的不和谐因素和环节，使相关职能部门接受公开的批判。此外，节目融合了社会监督、行政监督、舆论监督、群众监督等多方面优势，创新了媒体监督的形式。如2004年9月14日的节目问政达州市交警支队，通过三个典型案例集中呈现了目前达州市交通方面存在的安全隐患问题，并从侧面折射出交警支队监管与执法的缺陷，包括监管的地域盲区、执法人员素质和相关车辆的漏管等群众积怨已久的问题，其舆论监督力度不言而喻。

2.影响政府议程，加速公共问题的解决

公共事务纷繁复杂，其处理与应对的轻重缓急，往往取决于政府的整体考量。而该节目在一定程度上对地方公共决策起到查漏、增补、修正等作用，甚至在某些时候影响到政府议程。如2015年3月23日的节目中报道了达川区某小区居民10年未能办下房产证一事，对此，达川区房管局副局长在现场解释道，“政府对这一块非常重视……也制定了一些文件，要求相关部门按照文件来执行，原则是先易后难，全面解决……”。作为政府而言，从社会治理的角度，按步骤有序推进，当然可以理解，但是在此过程中，居民会遇到一些亟需解决的具体困难，如小孩上学等问题。基于此，主持人及时追问道，“那我们可不可以这样理解，某某住户拿到房产证的那一天还比较遥远，说不清楚具体时间，大概是多久，还不能作这个承诺？”在此情形下，达州市房管局副局长在节目现场作出要求，“达川区张局长回去及时跟达川区住建局汇报，由住建局再跟政府汇报，把今天这个楼盘作为我们接下来及时调配研究处理的遗留问题，把它提前来进行着手解决”。这一商讨过程实际是政府议程、公众议程与媒体议程角力的过程，政务人员积极借鉴、参考媒体和公众议程，对当前房管工作进行了适度调整，加快了问题的解决。

3.反映和疏导了舆情，化解了社会矛盾

节目积极搭建公共话语平台，推进政府、媒介与民众之间的良性互动，面对相关公共决策问题，不回避、不推诿，公开、正面地解答、化解了公众的疑虑，消除了隔阂，正面引导了社会舆情。如2005年4月20日达州市公安局做客《阳光政务》，对社区民警的管理、接出警等方面的问题进行问政与建议，在政府与群众之间找到了较好的平衡点。同时，节目较注意对政府日常工作和职责的呈现，如整顿网吧、拆除违章建筑等报道，从政府职责的行使过程、行使手段、行使环境、行使结果等方面，积极有效地进行了报道，在媒介环境中构建了一个主动有为的政府形象。同时，节目通过对相关公共事件的强化报道，提升了民众对公共事件处理的满意度，塑造出高效、服务的政府形象。

(二)存在的问题

1. 对公共决策各阶段的信息呈现不足

节目对特定公共决策的参与更多地停留在决策实施结果这一环节上，对政府执法过程、执法效果、群众反馈与满意度、干群关系扭转、执政理念转变等方面的信息表现不足。因此，节目宜兼顾公共决策制定、执行、实施、反馈等各个方面，实现对公共决策的动态参与、全程参与，并进一步加大追踪报道的力度，如可会同相关职能部门，对公共决策的实施及政府举措进行全程追踪，以有效了解相关决策的执行与调整情况，强化对公共事务的参与与监督。

2. 受制于主持人的素质，议政的节奏和方向未能得到把控

在2014年9月7日的节目中，在对“私营企业打工者讨薪难”这一话题进行讨论时，涉及到监察大队是否具有执法权的问题，对于这一民众急迫想了解的问题，主持人并未追问；在关于“征地补偿问题”的讨论中，对于杨大爷的实际问题究竟应该怎么解决，主持人也未进行相应的追问。同时，在演播室中，对问政代表与职能部门代表的陈述，主持人也缺乏相应的解读与提示，导致双方的理解与答辩时有脱节。“新闻的力量就是公众的力量”，[2]反之，报道的缺失、主持的乏力势必影响舆论的走向，从而在某种程度上意味着公众权利的丧失。

3.部分节目“责问”色彩过于鲜明，不利于正面疏导舆情

在2015年3月23日、4月6日、4月20日三期节目中，通过新闻报道、主持人述评、代表问政等多个环节，更多地表现政府管理方面的不足，倾向性地暗示了政府的“不为”或“乱为”；而对此类现象中政府“为”和“难为”的实际现状表现不足。同时，在提问的视角上，主持人多侧重于从群众角度关注“解决时限”和“解决态度”，如“此问题什么时间能够解决”、“能不能表个态”，“有没有明确的期限”等，而对“为什么”、“会怎样”、“政府怎么办”等问题则关注较少。这样容易激化矛盾，造成对立情绪。

4. 受众参与有限，节目仍体现出一定的精英主义倾向

虽然节目在设计理念上要“发挥社会监督、群众监督、舆论监督的作用”，并且也提供了多元的群众参与途径，但在实际操作中，真实情况与理念上的设想还存在一定的差距。课题组通过问卷调查及对部分达州市民的深入访谈，发现公众对此还存在一定的异议。不少市民称自己从未获得任何参与媒体公共讨论的信息与机会，并认为参与电视节目录制、在现场和上线单位负责人直接交流的群众具有“被选择性”。 当然，这与公众自身的政治素养、媒介素养也有一定的关系。当前公众的权利意识增强，敢于表达个人真实的意愿、态度和情绪，在政治表达方面少了惧惮心理，为舆论的健康提供了现实基础，但是受制于个人素养和认知水平，作为基础性行为主体，其政治参与的意识与能力有限，实际作用仍然相对薄弱。

四、结语

地方公共决策传播是政治传播的一部分，它直接关系着地方政府的形象；而媒体是政治传播的重要因素。媒体改革以来，广电媒体虽然隶属于政府，但在市场化改革的推动下，公共领域的特性和功能开始凸显，从单纯的政治权力领域向具有政治功能的公共领域转化。[3]在此背景之下，地方广电媒体在舆论监督与社会表达方面积极进行探索与实践，其反映、表达和汇聚舆论的功能得以凸显，在普通事件及公共决策事件上能够形成一定的舆论影响力。但是，受传统新闻传播理念、管理模式、新闻队伍素质等方面因素的影响，地方广电媒体对公共决策报道的专业性、讨论的深入性、影响力的持续性等方面还存在一定的局限。因此，就整体而言，目前地方广电媒体在公共决策的报道实践中体现出一定的活力，但其政治沟通与传播的理念是模糊的、不稳定的，仍是“专业主义的碎片呈现”，[4]其传播的系统性和舆论引导的能力有待进一步提升。

参考文献：

[1] 达州广播电视台品牌栏目《阳光政务》节目介绍[DB/OL]. [2015-04-14].http://www.dzxw.net/html/2015/1428981586612.shtml.

[2] 童兵.理论新闻传播学导论[M].北京：中国人民大学出版社,1999:108.

[3] 肖生福.公共性视角下的大众传媒与公共政策研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013:198.

[4] 陆晔，潘忠党. 成名的想像：中国社会转型过程中新闻从业者的专业主义话语建构[J]. 新闻学研究,2002(1)：71.

[责任编辑范藻]

Status Quo of Public Opinion Guidance in Local Radio and Television Media: A Case of "Sunshine Governing" in Dazhou Radio and Television Station

HE Bin

(Culture and Media School of Sichuan University of Arts and Sciences, Dazhou Sichuan 635000, China)

Abstract:The paper chooses the "Questioning Governing" program "Sunshine Governing" from Dazhou Radio and Television Station to empirically investigate its news production, to analyze its reports about public policy decision and to research the public opinion guidance. The program "Sunshine Governing" has played a valuable role in the implementation and innovation of public policy decision and in the public opinion orientation by broadcasting the information of public business with public discussion, but its function of governing communication and opinion guidance is limited by the idea of spreading and the quality of journalists.

Key words:local radio and television media; public policy decision; column; public opinion guidance; "Sunshine Governing"