政协协商的历史价值及完善对策

孙照红（北京市社会科学院，北京100101）

政协协商的历史价值及完善对策

孙照红
（北京市社会科学院，北京100101）

政协协商是以政治协商制度和政协组织为载体和依托实施的协商民主。作为最早制度化的民主形式，政协协商在历史上发挥了不可替代的作用。当前，协商民主已经广泛渗透到国家政治社会生活的各个方面。在广泛多层的协商民主体系中，政协协商的比较优势非常突出，但作为协商民主的重要渠道和专门协商机构，政协协商仍然需要进一步加强和完善。

政协协商；价值；完善对策

十八大报告首次明确地提出了 “社会主义协商民主制度”的概念，对如何 “健全社会主义协商民主制度”、“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”作出了全面规划和部署，其中，“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”［1］是非常重要的一部分。十八届三中全会在肯定十八大对政协协商定位的基础上作了进一步部署：“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”［2］2015年2月，中共中央印发的 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，不仅强调人民政协是协商民主的重要渠道，还提出要充分发挥人民政协作为 “专门协商机构”的作用，要 “进一步完善政协协商”［3］。这些重大会议和重要文件一再强调政协协商的地位和作用，既肯定了政协协商的价值和意义，凸显了政协协商在整个协商民主体系中的重要地位，也为继续加强政协协商指明了方向、提供了遵循，同时也对政协协商提出了更高、更新的要求。

一、政协协商的价值来源

政协协商是以政治协商制度和政协组织为载体和依托实施的协商民主。在整个协商民主框架和体系中，政协协商的价值和意义尤为突出。政协协商的价值来源于人民政协本身。

从人民政协地位来看，首先，政协是中国人民爱国统一战线的组织，是由全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者组成的最广泛的政治联盟，是国内的各党派、各团体、各民族、各阶层以及许多海外代表人士大团结大联合的组织，因此政协民主具有最广泛的民主主体。其次，政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是各党派沟通情况、交流思想、协调关系、互相监督、求同存异、增进团结的重要场所。在政协内部，各党派以本党派名义发表政见、发挥职能，这是人大和其他政治组织做不到的。再次，政协是政治协商的重要机构，是高效的政治信息交流机构。作为专门进行政治协商的机关，人民政协具有地位超脱，人才汇聚，上达中央、下通各界的有利条件，参与政协的任何主体都可以通过政协例会、建议案、提案、调研视察报告等途径参与平等协商。

从组织特点来看，界别是政协的基本构成单位，是政协区别于其他政治组织最显著的特色，政协民主是界别民主。目前，政协主要由34个不同的界别构成，可以说，34个界别就是34条民主渠道。政协委员是各个界别参与民主政治的代言人，他们以界别分组，以界别为载体参加会议、组织讨论、开展活动，这就突破了行政区划的区域性限制和上下隶属关系的行政性限制，从而能够更及时、准确、系统、全面地收集到和辐射出各个界别最具有代表性的整体声音，对国家的大政方针、法律法规和政策措施提出相应的意见和建议，帮助党和政府科学决策、改进工作。

从职能来看，政协主要履行政治协商、民主监督和参政议政的职能，这些都是实现社会主义民主的重要形式。政治协商是实现人民政协协商民主的最基本的形式。“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”［4］政协委员通过多种会议形式对一些重要的、共同性问题进行民主的、平等的、真诚的协商、讨论，集思广益，有利于克服片面性和局限性，促进执政党决策的民主化和科学化。政协的民主监督是发扬社会主义民主的另一种重要形式和方法。政协的民主监督有明确的目的、内容和有效的形式，而且由于政协委员大都是各方面的代表性人士和社会名流，有很大一部分是优秀知识分子和专家。他们大都具有高度的政治责任感和较强的议政能力，具有丰富的政治阅历和经验，他们提出的意见、建议和批评具有较大的权威性、建设性和影响力，他们的监督能够引起被监督者的高度重视。因此，政协监督是有组织的、高层次的、高质量的监督，它比一般群众的监督层次高、视野广、影响大，可以发挥多方面的独特作用。参政议政是政治协商和民主监督的拓展和延伸。人民政协不是权力机关，政协委员 “说官亦官，说民亦民，亦官亦民，非官非民”［5］，这种超脱的位置使得他们有充足的时间进行调查研究和思考一些人民群众关心、党政部门重视的长远性的问题；位置超脱也使得政协委员的视野更开阔，使他们能够比较客观地提出一些具有综合性、前瞻性、科学性和可操作性的意见和提案，从而提高参政议政的实效性。

人民政协工作以团结和民主为主题，团结和民主反映了民主政治的本质和内涵，体现了民主政治的规定和要求。政协具有光荣的追求民主的历史传统，它本身就是中国人民团结起来进行爱国民主运动胜利的果实，团结和民主是人民政协产生和发展的历史根据；团结和民主也是人民政协产生以后的方向和使命，是政协一切工作的出发点和归宿。人民政协的性质、组成、职能、活动方式等都体现了团结和民主的精神。在团结的基础上不断推进社会主义民主的进程，在发扬民主的前提下实现团结，是中国特色社会主义民主的一大优势，有利于最广泛地凝聚和发挥各党派、各团体、各民族、各阶层和各界人士的智慧和力量，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，为实现共同的目标而奋斗。

二、政协协商的历史价值

中共中央 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》描绘、构建了协商民主的新蓝图和新格局。在协商民主新框架中，政协协商与政党协商、政府协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商共同构成了协商民主的重要渠道。但是，与其他协商民主渠道相比，政协协商的比较优势更为突出：历史悠久、地位突出、经验丰富、规范化和制度化程度高、社会影响力大。

作为最早制度化的民主形式，人民政协在历史上发挥了不可替代的作用。在普选的全国人民代表大会成立之前，1949年的中国人民政治协商会议第一届全体会议 （即新政协会议），担当了 “新中国的接生婆”的角色，完成了建立新中国的历史使命。也正是这一会议制定的 《共同纲领》，确定了新中国的政权组织形式是人民代表大会制度。在全国人民代表大会召开以后，国家权力开始由人民普选产生的全国人民代表大会统一行使。虽然政协会议不再代行全国人民代表大会的职权，但仍然作为统一战线组织和政治协商机关继续发挥作用。改革开放有力地推动了人民政协的政治协商制度建设，有力地推动了人民政协的二次转型，使人民政协的性质与职能逐步明确，人民政协的政治协商制度建设也迈上了新台阶。经过多年的制度化建设，人民政协无论从基本制度安排、政治运作机制、组织化运行方面都建立起了协商政治的框架体系和民主规范模式，为社会主义民主政治的发展奠定了坚实的政治基础。

更为重要的是，人民政协协商民主蕴涵的协商精神、协商原则经过多年的积淀、认可和传承，对于构建协商民主体系，推动协商民主广泛、多层、制度化发展至关重要。由于人民政协具有联系面广、包容性强的特点和优势，民主协商过程中的平等意识、参与意识、协商精神、协商原则等易于传播和发扬。近年来，各地积极推进协商民主建设，完善协商制度，创新协商内容和形式，如民主恳谈会、民主听证会、村民会议、居民代表会议、社区论坛等，都进一步丰富了社会主义协商民主的理论和实践。所以，除了要进一步加强和完善人民政协协商民主以外，还要继续重点加强政党协商、政府协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。从这个意义上可以说，人民政协协商民主的价值更是具有不可替代的作用。

三、政协协商存在的问题及相关建议

中共中央 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出要进一步完善政协协商，“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，坚持团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平”［3］。同时提出了明确政协协商的主要内容，完善政协会议及其他协商形式，加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接，加强人民政协制度建设的措施，这为健全和完善政协协商指明了方向。

本文认为，完善政协协商，目前尤其需要重视以下几个方面：

完善政协委员的产生机制，扩大政协协商民主的范围和层次。全国政协委员会委员名单的产生一般是先由各党派中央、各人民团体、无党派民主人士、各个界别等协商提出推荐人选，然后由中共党委组织有关部门进行协商形成一个建议名单，再由全国政协常委表决，最后由政协办公厅公布名单，但是，在实际工作中，党委组织、统战部门往往起决定性的作用。此外，现有的34个界别划分本身存在一定的缺陷，这些界别不能很好地契合当今急剧变革的社会，很多中下层人士 （包括失去土地的农民、城市里的贫困人群等）以及新的社会阶层人士涵盖不进去，在界别基础上产生的政协委员也就很难表达这些群体的意见和利益诉求。与此同时，一些界别规模过大，有些界别重复设置。鉴于此，可以考虑改革政协委员的产生机制，包括扩大推举范围、改革推荐机制，甚至在推举的同时引入竞争机制。深圳就曾在2010年在全国率先尝试过这样的改革：在政协委员的产生过程中加入选举的成分。另外，由于界别划分直接影响政协委员的产生，有必要在原有界别的基础上，重新考虑对原有界别进行整合、规划，再增加一些新的界别，以考虑到普通民众的需求。

提高协商主体的政治素质和能力，保障政协协商民主的质量和实效。政协委员多为业界精英，包括体育明星、影视明星、著名导演、名人后代、企业老板等，政协委员也往往因此成为一种身份、一种标志和荣誉头衔。随之也产生了一个问题，就是这些委员虽然是某一行业和范围内的精英，但这些人是否都具有 “政治”素质和参政议政能力，能否胜任协商主体的角色，这是值得深思的问题。另外，政协委员多是兼职做政协工作，多数时间和精力集中在自己的专业领域内，这就容易使政协委员缺乏对普通老百姓关心的经济、政治、文化和社会问题进行协商、对话的愿望，更不用说进行专门的调查研究和提出有针对性、可操作性的提案。而且，政协委员没有投票权，所提建议和意见能否被采用受制于很多因素，这也是许多政协委员对政治协商、参政议政缺乏责任心和积极性的原因之一。所以，如何吸纳有代表性、政治素质高、参政议政能力强、有群众基础和参政热情的人士担任政协委员，这是需要探索的重要问题。各级政协组织还可以考虑设一批专职的政协委员。对于那些身体状况不好不能胜任政协工作的老干部以及曾经是中国公民而现在已加入外国国籍的人士，应要求其辞去政协委员的职位。另外，可以尝试建立集体表态制度，鼓励政协委员对重要的政策和问题发出集体的声音，以形成舆论压力，达到督促和监督政府部门改进工作的目的。

制定 《中国人民政治协商会议组织法》，使政协协商民主有组织保障。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的 《中国人民政治协商会议组织法》是一部专为政协会议组织以及管理而诞生的法则，对政协组织的参加单位及代表、全体会议、全国委员会、地方委员会等都作出了具体的规定，对于推动和规范政协建设，具有重要的历史意义。但是，五年之后，这部法律就被中国人民政治协商会议第二届全体会议通过的 《中国人民政治协商会议章程》代替而停止使用。现在有必要重新制定 《中国人民政治协商会议组织法》并赋予其相应的职权，使其能够对立法机关制定的法规进行审议和质疑，能够对行政机关的执法行为提出质询，能够对国家法规、政策的实施情况进行监督，能够对各级国家机关工作人员提出批评，甚至提请人大罢免违法违纪者。2010年9月2日，中共北京市委制定颁发的 《中共北京市委关于加强人民政协政治协商制度建设的意见》，要求各级党委重大决策前必须经过政治协商，主要人事安排也须听取政协意见建议，就是一种在人事权方面的大胆创新和尝试。

［1］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，2012：24.

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013：30.

［3］中共中央印发关于加强社会主义协商民主建设的意见［N］.人民日报，2015-02-10（01）.

［4］中共中央统一战线工作室，中共中央文献研究室.周恩来统一战线文选［M］.北京：人民出版社，1984：134.

［5］李瑞环.学哲学用哲学［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：315.

（责任编辑：刘颖）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.04.012

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1672-0911（2015）04-0012-04

本文系2014年国家社科基金青年项目 “构建和完善我国协商民主体系及其运行机制的案例研究”（项目编号：14CKS010）的阶段性研究成果。

2015-04-23

孙照红 （1980-），女，北京市社会科学院副研究员，博士。